Pro e contro un imposizione fiscale sui turisti

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1 Studi e Note di Economia Anno XII, n , pagg Pro e contro un imposizione fiscale sui turisti GUIDO VACCARO* In this paper the economic and juridical presuppositions of a tax on tourists are analyzed, pointing out the pros and cons of different possibile solutions in the light of the decentralization of tax decisions at local level. (J.E.L.: G19, K32, Q58) Premessa Periodicamente accade che si tenti di proporre un prelievo fiscale sui turisti, nelle località da loro visitate ed a favore degli enti territoriali. E successo - come già altre volte prima - anche nella discussione della legge finanziaria per il 2007: un emendamento proposto dalla Commissione Bilancio del Senato proponeva di introdurre un prelievo fiscale sui turisti, avente la natura d imposta di scopo per il miglioramento dell offerta turistica nelle località italiane. La rapidità con cui la proposta è stata abbandonata indurrebbe a dedurre l inutilità di dedicarvi attenzione. Ma, a prescindere dalla natura dell imposizione (imposta di scopo o altro) e dalle configurazioni che potrà assumere (Imposta di soggiorno, tassa e ticket sui turisti, contributo d ingresso e/o soggiorno turistico, o altro), molte cose fanno ritenere che l ipotesi non è effimera e prima o poi si tornerà a parlarne 1. Ve ne sono significativi segnali, quali: la diversità delle posizioni espresse in relazione alla natura e agli scopi dell imposizione, i motivi di opportunità diversamente espressi secondo i punti di vista, il fatto che l Italia ha adottato tale misura in altri periodi e che altri paesi europei la contemplano, ed ancora il fatto che in alcune situazioni specifiche si fa già ricorso, pur se non sistematicamente, a misure similari. Si tratta di un problema complesso e, poiché non esistono soluzioni semplici per problemi complessi, vale la pena di fare una riflessione sui * Guido Vaccaro è stato dirigente di ricerca dell ISTAT, consulente di EUROSTAT e docente (a contratto) di statistica e di statistica del turismo nell Università di Perugia e di Roma (La Sapienza). Attualmente svolge arrività autonoma di ricerca e consulenza in materia di analisi quantitativa dell economia. 1 Questo saggio è dell aprile All inizio di ottobre 2007 il Presidente dell Associazione nazionale dei Comuni d Italia (ANCI), e Sindaco di Firenze, ha presentato al Ministro dell Economia una nota per un emendamento alla legge finanziaria in discussione per il predisposto dall ANCI e sottoscritto dai Sindaci di 42 importanti città ad alta densità turistica - volto ad introdurre un contributo di scopo per evitare che gli oneri economici per i maggiori servizi da erogare a favore dei turisti ricadessero sui soli cittadini contribuenti e fossero cofinanziati dal turisti medesimi.

2 258 Studi e Note di Economia, Anno XII, n suoi principali termini, per prepararsi ad affrontarlo meglio, se e quando si riproporrà. Si fa qui di seguito, anche con riferimento ad alcuni interrogativi o aspetti tecnici del problema, dopo aver brevemente ragionato in astratto sul contesto in cui il problema si pone. Uno sviluppo turistico equilibrato 2 Nei luoghi visitati dai turisti arrivano: - persone, che determinano, in genere, impatti positivi su cultura e società, ma negativi su ambiente naturale e territorio; - danaro, per l acquisto di prodotti di mercato forniti dalle imprese. Il danaro investe le imprese e gli operatori economici, che interfacciano direttamente con la domanda turistica (imprese ricettive, di ristorazione e simili, esercizi pubblici, esercizi commerciali, attrezzature turistiche varie, ecc.), ma finisce con rimbalzare, successivamente e beneficamente, su tutto il tessuto economico di un area (per esempio, anche sulle lavanderie che lavano la biancheria degli alberghi, senza interfacciare mai direttamente i turisti). - esigenze di servizi collettivi, aggiuntive rispetto a quelle della popolazione residente. Queste esigenze non hanno un corrispettivo economico diretto sul mercato, ma devono essere soddisfatte da servizi pubblici e finanziate attraverso la fiscalità (ad esempio, servizi di manutenzione ambientale, di vigilanza e sicurezza, ecc.). Nelle località turistiche vengono a coesistere due popolazioni: quella dei residenti e quella dei visitatori temporaneamente presenti. Esse hanno: - due differenti tipi di pressione sul territorio e sull ambiente che le ospita; - due diverse strutture di bisogni (costituite ciascuna dall insieme dei beni e servizi di cui le due popolazioni intendono disporre per sentirsi soddisfatte ed appagate); - due distinte strutture di consumi (consumer standard package). La popolazione residente ha uno stile di vita consolidato, compatto e continuo, che tende a migliorare le condizioni di vita presente e futura, ma non vuole essere stravolto; essa ha un profilo di standard package ben delineato, che tende a salvaguardare le risorse disponibili e ad aumentare i risultati delle energie e dei fattori produttivi impegnati (lavoro, impresa, capitale). La seconda popolazione, quella di visitatori e turisti, ha uno stile di visita effimero. Essa: - lo differenzia rispetto a quello della popolazione residente (nel package o paniere turistico i prodotti hanno una presenza ed un peso molto diversi da quello che hanno in quello dei residenti), 2 G. Vaccaro (2003).

3 G. Vaccaro - Pro e contro un imposizione fiscale sui turisti lo realizza con grande discontinuità stagionale e forte irregolarità, - esprime esigenze di immediatezza di risposta ed inappellabilità, - è temporaneamente interessata alla manutenzione delle risorse e delle attrattive turistiche, ma è solo marginalmente interessata alla loro salvaguardia futura. I due standard package non sono nettamente separabili: essi sono costituiti da una parte comune ad ambedue e da una seconda parte diversa per tipologia di beni e servizi presenti e/o per importanza nelle due diverse strutture di domanda e di consumo. Generalmente essi si sovrappongono, è possibile che si intralcino ed è frequente che entrino in collisione tra loro. Sarà sempre necessario conciliarli. La collisione tra gli stili di vita delle due popolazioni sono poi acuite da due brutti caratteri della domanda turistica: la variabilità, dovuta a molti fattori esogeni e non controllabili (disordini, avversità naturali, guerra anche in zone lontane, clima, mode, ecc.); e la stagionalità, che impone ardui dimensionamenti dell offerta (insufficiente nei momenti di picco della domanda e ridondante nelle fasi basse del ciclo) e forti squilibri di qualità. Ma la presenza di turisti genera conflitti di interesse anche all interno della popolazione residente. Da una parte, infatti, essa è un importante risorsa economica per la grande famiglia dei residenti, e specialmente per quei suoi membri, che lavorano e guadagnano con i turisti. Ma dall altra essa crea e causa: a) gravi pressioni e turbative sull ambiente naturale, culturale, sociale ed economico della località visitata; b) frequente ipersfruttamento delle risorse, a discapito della loro salvaguardia; c) congestione ed intralci reciproci negli stili e nella qualità della vita delle due popolazioni; d) eccessivi costi collettivi nella gestione dei servizi comuni; e) modificazioni nei prezzi dei prodotti consumati dalle due popolazioni, di cui la parte della popolazione residente, che non ricava benefici diretti ed immediati dalla domanda turistica, avverte solo la negatività; f) decisioni su aspetti della vita collettiva assunte in funzione dei turisti più che dei residenti. Lo sviluppo turistico di un area, dunque, deve mettere in ordine e trovare le soluzioni giuste a numerosi problemi, che riguardano i diversi e complessi aspetti della vita turistica. E deve farlo rispettando, in maniera equilibrata, le esigenze di: - quella parte di popolazione residente che con il turismo guadagna e trae più vantaggi che svantaggi dalla presenza dei turisti; - quella parte di popolazione residente per la quale prevalgono gli svantaggi (rincari nei prezzi dei prodotti, cambiamenti indesiderati delle condizioni di vita, talvolta costi); - la popolazione futura, che pure va tenuta in conto, quale erede delle situazioni ambientali determinate (talvolta deteriorate) dalla generazione attuale; - la popolazione turistica che attende adeguata qualità del soggiorno, onde assicurare quei trasferimenti di reddito che essa attua tra luogo di origine e luogo di destinazione.

4 260 Studi e Note di Economia, Anno XII, n Nella ricerca delle giuste soluzioni a tali problemi bisogna ben considerare rischi e opportunità. Sono rischi pesanti le circostanze che: - il turismo è un fattore di uso del territorio e dell ambiente, risorse che perciò vanno opportunamente utilizzate, ma non vanno né ipersfruttate, né depauperate, né alienate. - alcune caratteristiche della domanda di turismo la rendono ballerina ; molti fattori di natura esogena, quali conflitti, turbamenti nell ordine pubblico nazionale ed internazionale, crisi economiche generali, fattori meteorologici, cambiamenti di usi, mode e tendenze, concorrenza e altri, sono assolutamente fuori controllo, per chi persegue lo sviluppo turistico di un area e lo espongono a forti rischi di crisi: scommettere sullo sviluppo della domanda turistica è positivo, ma entro i limiti di un giusto bilanciamento delle iniziative di sviluppo economico e sociale di un area. Sono opportunità, da non sottovalutare per niente, le circostanze che: - la soluzione della maggior parte dei problemi prima citati, orientata a beneficio dello sviluppo dell offerta turistica di un area, può tornare molto vantaggiosa anche, ed in primo luogo, proprio per la popolazione residente nell area stessa, che non può che trarre giovamento dallo sviluppo civile ed infrastrutturale del territorio in cui risiede. Ricevere turisti è come ricevere ospiti in casa: gli ospiti non vengono se la casa non è accogliente; ma se la casa è accogliente i primi a goderne sono coloro che vi abitano stabilmente; - il turismo genera effetti di dinamizzazione e moltiplicazione dei redditi che investono tutta l economia di una regione, sviluppa occupazione e, più di altre attività, trattiene i benefici della produzione nell area in cui sono prodotti. Il finanziamento dei servizi pubblici locali ad uso dei turisti Di fronte ai problemi dello sviluppo vi sono quelli del finanziamento dello sviluppo. Il problema si pone in termini più complicati oggi che non alcuni anni fa. Un tempo l economia di un area si definiva chiusa o aperta, se restava isolata dal resto del mondo o, viceversa, se la produzione e gli impieghi delle risorse interne al territorio, si integravano (verticalmente), attraverso il commercio, con quelle di altri territori. Ma oggi l economia locale dei paesi economicamente evoluti è massimamente aperta (potremmo dire apertissima ) perché, oltre allo scambio di merci con il resto del mondo, si ha anche una vivacissima integrazione orizzontale (di livello), rappresentata dal fatto che in ogni territorio, alla gestione delle risorse per la popolazione residente, si sovrappone anche il livello della gestione delle risorse per la popolazione non residente o temporaneamente presente. Sviluppo e finanziamento dello sviluppo turistico rientrano a pieno titolo in questo gioco; e sono, dunque, materia composta da molti aspetti che con-

5 G. Vaccaro - Pro e contro un imposizione fiscale sui turisti 261 cernono la produzione e l impiego delle risorse (compresa la loro salvaguardia), le attività economiche imprenditoriali e quelle degli operatori pubblici centrali e locali, gli investimenti ed i consumi, il posizionamento sul mercato turistico e le iniziative di promozione-commercializzazione dell offerta. Tra i tanti aspetti, acquista significato e peso quello del finanziamento dei servizi collettivi pubblici indispensabili per assicurare lo sviluppo stesso, da cui trae origine il tema specifico di un eventuale imposizione fiscale sui turisti, per il co-finanziamento forfetario dei servizi collettivi locali indivisibili, da loro utilizzati. Di questo specifico tema si tratterà da qui in avanti. Si parte dal presupposto che l offerta turistica incorpora: - Beni e servizi di mercato, forniti da imprese, per i quali tutti gli acquirenti, siano essi residenti o turisti pagano un corrispettivo di prezzo, liberamente stabilito dalle politiche di pricing delle imprese stesse; - Prodotti di quasi-mercato forniti alla collettività da operatori soggetti a controllo pubblico, per i quali gli utenti tutti (compresi i turisti) pagano un corrispettivo, in misura non sempre proporzionale al valore, sotto forma di tariffa, stabilita secondo indirizzi di politica economica generale; - Servizi o valori civili generali non di mercato (cosiddetti prodotti no market), forniti dallo Stato e finanziati a) dalla collettività nazionale, attraverso la fiscalità generale diretta (nel luogo di residenza) ed indiretta sulla spesa per consumi (nel luogo di destinazione turistica); b) dai turisti stranieri, per la parte diretta attraverso logiche di compensazione e reciprocità internazionale 3 e, per la parte indiretta attraverso la medesima fiscalità sui consumi, gravante sulla collettività nazionale; lo Stato incassa, dunque, attraverso la fiscalità i corrispettivi da esso stesso ritenuti equi per finanziare i servizi propri resi ai turisti; - Servizi o valori civili locali non di mercato (cosiddetti prodotti no market), forniti dagli Enti territoriali, che i residenti finanziano forfetariamente attraverso la fiscalità generale 4 e per i quali i turisti non pagano oggi alcun corrispettivo, né forfetario né proporzionale (l unico tributo pagato agli Enti Locali dai non residenti è l ICI sulle eventuali abitazioni di proprietà, di cui si dirà più avanti). L idea che i turisti co-finanzino i prodotti no market attraverso il pagamento dell IVA sulla spesa per acquisto di prodotti può essere valida per quelli dell Amministrazione centrale dello Stato, che l incamera tutta; ma è un idea falsa ed impropria, per gli Enti territoriali, sia perché questi non ne incamerano nulla, sia perché l onere riguarda tutti i consumatori, siano essi residenti stabili o siano temporaneamente presenti. 3 A. Fantozzi e A. Vogel (1990). 4 A questa parte si possono ascrivere anche i trasferimenti dello Stato agli enti del territorio, derivanti dal gettito delle imposte dirette sul reddito dei residenti, riscosse dalla Stato.

6 262 Studi e Note di Economia, Anno XII, n Cosicché, allo stato attuale, nell attività turistica, accade che quattro soggetti formino l offerta (l operatore privato-imprenditoriale per i prodotti di mercato, il gestore dei servizi a tariffa, lo Stato per la parte dei servizi civili centrali, l operatore pubblico sul territorio per i servizi pubblici locali) e tre soli soggetti (i primi tre citati) ne percepiscano corrispettivi, comunque definiti. Nulla compete invece all operatore pubblico sul territorio, per i suoi aggravi di spesa per i servizi pubblici locali. Nello scambio turistico, pertanto, non c è simmetria tra quello che il turista paga e quello che prende. Il turista sceglie e paga i prodotti di mercato (prezzi o tariffe che siano); paga allo Stato imposte indirette sui consumi; ma vuole, prende, consuma e giudica severamente, però non paga, anche numerose risorse collettive e prodotti non di mercato del territorio, (prodotti artistici e culturali, vigilanza, assistenza, qualità dell ambiente, pulizia dei luoghi, servizi sanitari, e tutti gli altri valori e servizi civili della vita collettiva dei luoghi visitati). Peraltro, la convenienza a fare turismo in un certo luogo è data dal confronto tra l ammontare che si paga per i prodotti market (ivi comprese le imposte indirette), da un lato, e, dall altro, tutto ciò che si riceve in cambio, che incorpora anche un surplus non piccolo di valori non di mercato, di pertinenza della collettività locale, per i quali non si paga un corrispettivo, per quali è responsabile direttamente l Ente territoriale e sui quali il turista giudica severamente. In questa situazione si avverte, magari confusamente, che esiste disparità nel finanziamento dei servizi collettivi locali, tra i soggetti che vi risiedono stabilmente e quelli che vi soggiornano temporaneamente (classicamente i turisti ). Questa disparità è problematica e merita attenzione e soluzioni. A costo di ripetersi, si ribadisce che essa: - non riguarda l imposizione indiretta sui consumi, alla quale soggiacciono in maniera uguale tutti i consumatori presenti, siano essi residenti o turisti: le imposte indirette - e prima di tutte tra esse l IVA sui pasti al ristorante, sulle consumazioni al bar, sull ingresso alla stabilimento balneare o termale, così come su ogni altro bene e servizio consumato sono pagate allo stesso modo ed ugual misura proporzionale da tutti i consumatori, residenti o turisti; - non riguarda le imposte sugli immobili posseduti (ICI), pagate in base al presupposto di essere proprietari di immobili nel Comune e non in base a quello di essere turisti; - forse non concerne neppure il finanziamento dei servizi collettivi generali statali e/o centrali (sicurezza, mobilità, comunicazioni, assistenza sanitaria ecc.), utilizzati dai turisti, a cui tutti contribuiscono direttamente, nei luoghi di origine, (e quando si dice tutti si intende comprendere anche gli stranieri, per i quali valgono le politiche di reciprocità fiscale, di integrazione comunitaria, di accordi e di apertura internazionale) e per i quali l Amministrazione Centrale dello Stato pare appagarsi con la riscossione dell IVA sui consumi dei turisti stessi;

7 G. Vaccaro - Pro e contro un imposizione fiscale sui turisti riguarda certamente, invece, i servizi collettivi del territorio che sono a carico delle comunità locali residenti: i turisti ne fruiscono abbondantemente senza pagare adeguati corrispettivi agli enti locali che li forniscono, ma anzi distraendo risorse della loro finanza; si pensi alla pulizia e manutenzione dei siti, alla vigilanza stradale, all illuminazione pubblica, ecc. il cui finanziamento assorbe risorse della comunità locale tutta (anche da quella parte che non trae alcun beneficio dalla presenza dei turisti), sottraendole ad altri servizi comunali per la cittadinanza residente. E come quando si parva comparare licet in un condominio residenziale ha sede anche un laboratorio o uno studio professionale molto frequentato: l ascensore è pagato dai condomini in proporzione delle quote di proprietà possedute, ma è adoperato molto intensamente dai clienti esterni del laboratorio o dello studio professionale, che non pagano nulla. Non è impensabile, allora, che il condominio pensi di installare una gettoniera nell ascensore, in modo che, anziché forfetariamente, l ascensore sia pagato da chi ne fa uso ed in proporzione all uso che ne fa. Né è scandaloso che si ragioni in termini analoghi, allorché si tratta di economia locale. D altra parte messo in parole povere chi paga per il servizio di rimozione e smaltimento dei rifiuti lasciati sulla spiaggia di una qualsiasi località marina da turisti distratti che talvolta non spendono e non apportano nulla all economia di un luogo? Perché tutta una comunità locale deve pagare per far funzionare manutenzione, illuminazione stradale, vigilanza e pulizia di un piccolo centro invaso dai turisti, spesso ricchi clienti di imprese locali? E chi risponde della cura dei siti, normalmente sufficiente per le esigenze dei residenti ma poi inadeguata alle richieste turistiche stagionali o di fine settimana? La suddetta disparità oltre che sfavorire l offerta turistica di un area, spesso debole proprio sul versante dei servizi pubblici locali contrasta con i due sacri principi generali dell ordinamento generale italiano, intesi a garantire l uguaglianza sostanziale dei soggetti davanti alla legge 5. I due principi sono: A. Il principio di generalità o universalità, in base al quale tutti quelli che traggono vantaggio dai servizi collettivi di un amministrazione pubblica o perché risiedono nel territorio di competenza, o perché vi possiedono beni, o perché vi hanno affari e commerci devono contribuire al loro finanziamento. Questo principio ammette due sole eccezioni: a) per categorie deboli, che l amministrazione vuole tutelare (e non sembra che i turisti ne facciano parte); b) per motivi di interesse pubblico (e qui c è abbondante spazio per dibattere sulla eventuale convenienza di un imposta per i turisti). B. Il principio dell uguaglianza nella ripartizione del carico, per il quale si 5 G. Falsitta (2003).

8 264 Studi e Note di Economia, Anno XII, n può discutere di varie teorie (teoria dell uguaglianza tra prestazione e controprestazioni, teoria dell uguaglianza del sacrificio, teoria del sacrificio minimo, teoria della capacità contributiva, e altre), ma poi ogni discussione deve cedere il passo al fatto che l articolo 53 della Costituzione italiana, tagliando la testa al toro, sancisce che tutti devono partecipare al finanziamento della cosa pubblica in relazione alle propria capacità contributiva: e non si può asserire che i turisti non abbiano alcuna capacità in tal senso (altrimenti non si muoverebbero da casa loro). Di fronte a tale disparità nasce il tema di una possibile imposizione fiscale sulle persone temporaneamente presenti in un territorio, di cui i turisti sono la principale fattispecie. Il tema non è affatto bizzarro. E considerato tale, forse strumentalmente ed in termini di convenienza immediata, nelle prevedibili contestazioni degli operatori economici, che ovviamente vorrebbero tenere alta la competitività dell offerta turistica senza troppe concessioni sui prezzi da loro praticati, ma socializzando gli impegni pubblici. E vorrebbero vedere offerti gratuitamente ai turisti servizi che l apparato pubblico produce, spesso faticosamente, per una collettività non sempre e non tutta avvantaggiata dal turismo o, addirittura che ne producesse di aggiuntivi, appositamente per i turisti. Mentre è trattato, il tema, ben più ragionevolmente ed in termini di opportunità politica, da quanti sono convinti che, in un periodo di difficile competitività dell offerta turistica italiana (ma i buoni risultati dell annata turistica 2006 e quelli ancora favorevoli attesi per il corrente 2007 non dicono che le difficoltà appartengono al passato?) ogni ulteriore gravame sulla spesa dei turisti sia da evitare. A tutti ed a quegli ultimi, in particolare, tuttavia, si deve rammentare che: - Recenti ricerche di mercato mostrano una scarsa probabilità di effetto negativo di una moderata imposizione fiscale sui turisti, molto sensibili invece al tema del miglioramento dei servizi pubblici locali. - Un imposizione fiscale sul soggiorno dei turisti ha fatto parte per lungo tempo della legislazione fiscale italiana, essendo stata istituita con la L. 1910/863, modificata e corretta con RDL 1938/1926, soppressa infine, a decorrere dall , con DL 1989/66, convertito in L.1989/144. Da notare che i 78 anni di vigenza dell imposta di soggiorno sono stati quelli più felici per lo sviluppo del turismo italiano, gli anni nei quali il provento del turismo straniero in Italia ha contribuito a bilanciare prima l indebitamento con estero contratto per le spese belliche della prima guerra mondiale, poi gli interventi per l industrializzazione del paese, poi ancora i deficit della bilancia energetica e di quella agro-alimentare, poi infine la fine di quella importante posta attiva della bilancia dei pagamenti rappresentata dalle rimesse degli emigrati. Sono anche gli anni in cui lo sviluppo del turismo in Italia è stato intensissimo sia sul piano del turismo interno, passato da turismo di élite

9 G. Vaccaro - Pro e contro un imposizione fiscale sui turisti 265 a turismo di massa, sia su quello del turismo internazionale, nelle cui graduatorie l Italia occupava una delle prime due-tre posizioni, mentre oggi fatica a tenere il quinto posto (OMOT) 6. - La grande tradizione delle grandi destinazioni turistiche italiane (Venezia, Viareggio, Montecatini, e tante altre) risale per l appunto proprio a quando gli Enti locali avevano la possibilità di finanziare la qualità dei servizi collettivi locali con i proventi dell imposta di soggiorno. - Altri Paesi, validi concorrenti dell Italia nell offerta turistica internazionale, come Francia (che occupa il secondo posto nella graduatoria mondiale della citata OMT), Austria, Croazia, Germania, Belgio, Paesi Bassi, Messico e tanti altri, applicano da tempo e con successo forme impositive sull arrivo e/o sul soggiorno dei turisti. Ed anche in Italia, già oggi, sono molto numerose, variabili, parziali e talvolta vessatorie, le situazioni locali in cui, bene o male (più male che bene), si applicano balzelli di natura varia sull arrivo dei non residenti nelle principali città e località turistiche. Si cercherà allora di esaminarne il tema nei suoi vari aspetti e di valutarne le possibili soluzioni, pur avendo ben chiaro che, al di là di quelle che possono le opzioni tecniche, ad orientare e determinare le decisioni saranno motivi ed intuizioni di opportunità politica, che spesso travalicano gli aspetti tecnici. Quattro opzioni per la soluzione del problema La questione del finanziamento dei servizi pubblici locali ad uso dei turisti, dunque, si presenta con diverse opzioni. In premessa deve essere escluso che un tributo come quello di cui si parla, nonostante le frequenti dizioni correnti, possa assumere la configurazione della tassa, visto che non ne avrebbe mai i requisiti (che, com è noto, sono: divisibilità delle spesa pubblica finanziata, correlazione stretta con la richiesta di una specifica prestazione, non coattività della prestazione e della controprestazione). E neppure possa parlarsi di contributo (termine adoperato invece nell emendamento proposto dalla Commissione Bilancio del Senato nella discussione della legge finanziaria per il 2007) o di tributo speciale, vista l indeterminatezza o addirittura la mancanza di significato preciso di tali nozioni nella letteratura tributaria moderna, a meno che con tali termini non si voglia intendere una vera imposta, e più precisamente un imposta di scopo. Ne consegue che di qualsiasi opzioni si tratti, ci si muove nell ambito della nozione dell imposta, che è una prestazione coattiva, di regola pecu- 6 OMT (2006).

10 266 Studi e Note di Economia, Anno XII, n niaria, dovuta dal soggetto passivo senza alcuna relazione specifica con una particolare attività dell Ente Pubblico, che il soggetto è obbligato ad adempiere quando si trova in trova in un determinato rapporto (fissato per legge) 7 ; ed i cui elementi costitutivi sono 8 : l irrilevanza della destinazione, l indivisibilità della spesa finanziata, l irrilevanza della volontà del soggetto di imposta, la coattività e un presupposto di fatto legislativamente stabilito (nell ambito della nozione di imposta, poi, e solo riducendo o azzerando il suo generico requisito della irrilevanza dello scopo, si inserisce la fattispecie dell imposta di scopo, finalizzata a determinate utilizzazioni, come quella del miglioramento dell accoglienza e dei servizi al turismo, contemplata nella fase di preparazione della legge finanziaria 2007, sotto la denominazione di contributo ). Comunque la si voglia denominare e qualificare, l imposizione fiscale sui turisti, a carattere locale, comporta seri problemi formali di potestà legislativa dello Stato e delle Regioni, di autonomia finanziaria e tributaria degli Enti Locali e di indirizzi comunitari per l autonomia locale 9, che qui non saranno trattati, e numerosi problemi sostanziali, concernenti le concrete opzioni possibili. Venendo a queste ultime, e tenendo d occhio motivi di opportunità e/o questioni tecniche di applicazione, si descrivono e si esaminano i quattro percorsi maggiormente discussi negli ultimi mesi. I. La prima via: lasciar stare le cose come stanno (No tax) La prima opzione è che la comunità locale si faccia carico completo dei servizi collettivi locali resi ai turisti, lasciando le cose così come sono attualmente regolate. Attualmente i turisti sono soggetti, come tutti gli altri consumatori, alle imposte indirette sulle spese per consumi: tra esse si distingue l IVA, nella misura prevalente del 10%, sui prodotti delle attività cosiddette turistiche ( cosiddette, in quanto nulla di quelle attività ne afferma l esclusività e l unicità del fine produttivo). L IVA è incamerata tutta dall Amministrazione centrale dello Stato, che se ne ritiene soddisfatta. In aggiunta, ma solo per i proprietari di abitazioni secondarie per vacanze, è previsto il pagamento dell Imposta Comunale sugli Immobili (ICI). Nessun altra imposta speciale, per i turisti temporaneamente presenti, per l uso dei servizi pubblici indivisibili locali. Il sostegno a questa opzione viene dal fatto che tutta l economia locale beneficia dell apporto economico del turismo e l uso gratuito dei servizi pubblici locali è una sorta di incentivo per i turisti. Questa tesi è sostenuta in 7 G. Falsitta (2003). 8 G.A. Micheli (1989), A. Fantozzi ((2003), G. Falsitta (2003) e altri. 9 F. Gallo (2002); V. Ficari (2002).

11 G. Vaccaro - Pro e contro un imposizione fiscale sui turisti 267 primo luogo dagli operatori economici del settore, ben lieti di offrire ai propri clienti i servizi pubblici finanziati dalla collettività residente. Il sacrificio è a carico della comunità dei residenti e sopportato dall Ente locale. E una posizione rispettabile, ma diversamente valida nelle diverse situazioni di sviluppo territoriale: molto valida quando si tratta di incentivare una nascente domanda turistica diretta ad un territorio da far emergere (sarebbe inopportuna ad esempio, esordire con un imposta per i turisti nell attuale sforzo dell Assessorato al Turismo della Campania per la valorizzazione turistica delle zone interne di quella Regione), meno valida nelle situazioni di turismo maturo nelle quali si rende necessario arginare la crescita indiscriminata della domanda stessa (Venezia, Firenze, Portofino, Capri, ecc.). Gli enti locali, da tale punto di vista, sembrano i più abilitati a valutare tali situazioni, perciò una decisione unica valida per tutto il territorio nazionale, appare impropria (oltre che in contrasto con l autonomia finanziaria e tributaria degli Enti del territorio).. II. La seconda via: il riparto dell IVA La seconda soluzione è che l amministrazione centrale dello Stato consideri i proventi delle imposte indirette percepite sulla spesa dei turisti come destinati a finanziare tutti i prodotti turistici no market, quelli propri e quelli degli Enti locali, e ne rilasci una parte a questi ultimi: in sostanza si tratta di ripartire il gettito dell IVA sul fatturato di alcune attività ritenute maggiormente investite dalla pesa dei turisti tra le casse dello Stato e quelle degli enti locali. Anche questa posizione è sostanzialmente gradita agli operatori economici del settore (benché essi, in verità, reclamino anche una generale riduzione dell IVA sui consumi turistici, ritenuta troppo alta per sostenere la competitività dell offerta turistica italiana), perché non disturba i propri clienti, il cui carico fiscale resta invariato. In questo caso il match è tutto interno all Amministrazione Pubblica: il sacrificio è dell amministrazione centrale, che rinuncia ad una parte d IVA, per trasferirla agli Enti locali. Anche questa è una situazione teoricamente impropria (teoricamente, anche se nella pratica questo non è, le imposta indirette dovrebbero servire a finanziare i meccanismi di funzionamento del mercato e non i prodotti collettivi non di mercato). In tale situazione: a) l IVA pagata per alcuni consumi in esercizi pubblici da un qualsiasi residente (anche quella pagata su un pasto al ristorante da un cittadino residente, magari contrario alla presenza dei turisti, o quella pagata d un impiegato bancario per un cappuccino di metà mattina) va a finanziarne i consumi turistici no market; b) non è noto quali sono le attività economiche realmente interfacciate, coinvolte e impattate dai consumi turistici (di molte attività caratteristiche del turismo sono utenti e clienti anche cittadini residenti; molte attività commerciali non caratteristiche del turismo, sono fortemente avvantaggiate dalla domanda turistica); c) gli enti locali non hanno alcuna vera voce in capitolo nel fissare quali sono le attività maggior-

12 268 Studi e Note di Economia, Anno XII, n mente interfacciate dalla spesa per consumi dei turisti. La soluzione si fa apprezzare per la sua semplicità e praticabilità: si tratta di trasferire agli enti locali una quota del gettito dell IVA già riscossa dallo Stato, zona per zona, dalle imprese cosiddette turistiche, e nient altro dovrebbe essere in discussione se non i parametri del riparto ed (eventualmente) l elenco delle attività di produzione per il cui gettito IVA si propone il riparto. Ma l approccio, oltre che semplice, è anche molto rozzo: scarica indiscriminatamente e sconsideratamente sull erario (come spesso accade) le esigenze rivendicate dal territorio, lasciando indisturbati gli altri fattori della produzione turistica. Più che una vera soluzione sembra un rattoppo che non prende in carico molti aspetti del problema. Il primo aspetto è di filosofia fiscale: la soluzione riparto dell IVA corrisponde alla falsa logica dello studente squattrinato che vive in famiglia e, invece di programmare la sua esistenza ed il suo futuro, pretende soldi dal padre operaio, per i due soli motivi che: a) gli servono; b) il padre prende un salario. Qui l amministrazione centrale dello Stato rischia di avere il ruolo del padre operaio: visto che ha delle entrate (fossero anche scarse) e che il territorio ha necessità di risorse finanziarie, tutti ne rivendicano una parte. Ovviamente questo non è un approccio razionale; lo potrebbe diventare solo dopo aver verificato che nel confronto tra entrate ed oneri lo Stato incameri più di quanto spenda e che c è spazio per ripartire meglio le giuste esigenze. Il secondo è di equilibrio finanziario generale. Se, al momento tutte le imposte indirette sui consumi cosiddetti turistici, pagate da residenti e non residenti, sono incamerate dall amministrazione centrale dello Stato, e nessun trasferimento agli enti locali è espressamente contemplato, fino a prova contraria, si deve ritenere che ciò avvenga in nome di un bilanciamento tra gli oneri dello Stato per la produzione di utilità per le popolazioni consumatrici (tutte: residenti e temporaneamente presenti) e il gettito delle imposte indirette sui consumi. Se così non fosse, se per lo Stato vi fosse un introito superiore ai propri oneri diretti, e capace di coprire anche gli oneri di altri enti produttori di utilità per i consumatori turisti, questa sarebbe, certamente, una situazione da riequilibrare immediatamente: lo Stato dovrebbe cedere agli enti territoriali una parte del gettito delle imposte indirette sui consumi cosiddetti turistici ; (e ciò per un fatto di mera giustizia distributiva delle risorse, indipendentemente da ogni politica di incentivazione dello sviluppo turistico). Ma se fosse vero ed accertato che l attuale gettito IVA sui consumi turistici corrisponde già agli oneri dello Stato a favore della popolazione consumatrice, allora occorrerebbe studiare altre soluzioni aggiuntive che salvaguardino, per altra via, le esigenze, attualmente neglette,degli enti locali. Il terzo aspetto è di natura tecnica e sta nella impossibilità di un criterio

13 G. Vaccaro - Pro e contro un imposizione fiscale sui turisti 269 unico nazionale per l individuazione delle imprese beneficiarie della spesa dei turisti. Come è noto, il consumo turistico irrora attività economiche numerose e diverse zona per zona, e per di più in maniera non separabile rispetto al consumo delle popolazioni residenti. Averne una precisa individuazione e delimitazione è impossibile (ed infatti ne esiste solo una largamente approssimativa). Ma fino a quando il gettito dell IVA é tutto dell apparato centrale dello Stato non nasce alcun problema: definire di origine turistica o no l IVA di una negozio di abbigliamento è indifferente, se la destinazione del gettito è comunque sempre la stessa. Problemi sorgono, invece, quando il connotato turistico o non turistico di un attività in base al quale si distribuisce l IVA diventa variabile in relazione al territorio su cui insiste l attività. Mai a nessuno verrebbe di pensare che una profumeria o una farmacia è un impresa turistica, (che trae fatturato dai consumi dei turisti) ma forse a Palinuro lo è: l IVA riscossa da quegli esercizi è prevalentemente di estrazione turistica e dovrebbe essere divisa tra Stato ed Ente locale, a differenza - poniamo - di quanto accade a Terni; mai a nessuno verrebbe di considerare meno che turistica la funicolare o i taxi di Capri o la funivia di Selva Val Gardena, che teoricamente sono attività di trasporto, anche se il loro fatturato deriva quasi totalmente dalla spesa dei turisti. Un altro risvolto - speculare a quello precedente - è che nelle imprese cosiddette turistiche (principalmente alberghi, ristoranti, bar e pubblici esercizi) molta parte del fatturato e del valore aggiunto è generato dalla popolazione residente: distribuirne il gettito dell IVA per finanziare i servizi pubblici locali resi ai turisti diventa bizzarro. Un ulteriore aspetto è che, in molte zone di forte afflusso escursionistico, trasferire una parte della scarsa IVA pagata sui prodotti acquistati presso le imprese cosiddette turistiche non compensa il consumo dei servizi collettivi locali perché gli escursionisti gravano molto sul territorio, ma spesso spendono pochissimo. E così via, per altri numerosi aspetti della soluzione, troppo legata e collegata al consumo di servizi di tipo market. Bisognerebbe allora almeno correggere e territorializzare la classificazione dei consumi turistici e delle attività turistiche private e pubbliche, ed ammettere che la determinazione degli uni e delle altre sia concordata - zona per zona - con gli Enti locali (così da inserire le funicolari di Capri tra le attività prevalentemente turistiche e lasciare quelle di Napoli tra le attività di trasporto). Ma è evidente che così la procedura diventa complicata, estremamente esposta al contenzioso e non esente da grossi rischi applicativi. Insomma si constata che questa via: - non affronta le questioni di principio, che prima o poi pure devono essere affrontate, - non riconosce alcuna autonomia agli Enti locali, - non valuta tutti gli aspetti tecnici che pure meritano ampia considerazione.

14 270 Studi e Note di Economia, Anno XII, n III. La terza via: il contributo di scopo E sostanzialmente la via indicata nella fase di preparazione della legge finanziaria per il Poiché i trasferimenti dello Stato agli Enti Locali sono parametrati solo su indicatori relativi alla popolazione residente e risultano equivalenti nelle città turistiche ed in quelle non turistiche, si intendeva istituire un contributo turistico di ingresso e di soggiorno, facoltativo, per fronteggiare i maggiori costi dei servizi collettivi che le città turistiche devono sostenere 10. La proposta contemplava l indicazione dello scopo del contributo (rilanciare lo sviluppo turistico) e un indicazione sommaria dei servizi cui destinare il contributo (servizi di intrattenimento e spettacoli, trasporti, manutenzione/valorizzazione dei beni ambientali, culturali e monumentali, promozione e sviluppo delle attività turistiche, pulizia dei siti turistici, e altri servizi analoghi). Essa era completata da prescrizioni tecniche relative ai soggetti passivi dell imposta (non residenti soggiornanti in alloggi turistici; ma nessun concreto riferimento al momento dell ingresso, pure annunciato nel titolo dell articolo), alle esenzioni (strutture di turismo giovanile ed altre di turismo sociale) ed agli importi massimi dell imposta (in pratica un euro per ogni stella assegnata nella classificazione degli esercizi ricettivi). Questa opzione è sostenuta da quanti condividono le esigenze dei maggiori Comuni turistici ma diffidano delle autonomie regionali e locali. Costoro temono che l assegnazione di qualsiasi finanziamento alle casse degli Enti Locali possa finire con l alimentare il calderone indistinto delle spese e divenire occasione di uso distorto da parte degli amministratori: intendendo per uso distorto l impiego surrogatorio per altre necessità finanziarie o anche il puro spreco in impieghi impropri. In ciò mostrando spesso un adesione non sincera all impianto costituzionale italiano (art. 117 e 119) ed ai quei livelli (non eccessivi, in verità) di autonomia finanziaria e tributaria degli enti locali, predicati dalla Carta europea per le autonomie locali (formulata, come tutti gli atti comunitari, con il concorso dell Italia). Questa opzione è avversata invece da quanti non condividono aprioristici condizionamenti di scopo alle decisioni autonome degli Enti locali, ritenendo che: a) nell ordinamento italiano, nelle materie di competenza territoriale, lo Stato fissa i principi fondamentali della finanza regionale e locale e le istituzioni del territorio definiscono la legislazione di dettaglio 11 ; e che il cosa fare del gettito di qualsiasi imposizione fiscale sui turisti, per il cofinanziamento dei servizi pubblici di un territorio, non spetti alla competenza dello Stato ma a quella delle istituzioni del territorio stesso. Inoltre, a quanti sono contrari al 10 M.R. Sidoti (2007). 11 V. Ficari (2002).

15 G. Vaccaro - Pro e contro un imposizione fiscale sui turisti 271 vincolo di scopo del tributo, appare quantomeno strano che l amministrazione centrale dello Stato che pure non ha mai ammesso gli enti territoriali alla compartecipazione al gettito dell IVA sulle attività turistiche riferibili al territorio, come pure previsto costituzionalmente 12 - nell occasione possa poi straripare dalle proprie funzioni ed invadere il campo della legislazione di dettaglio, regionale e locale, assegnando scopi e stabilendo norme tecniche; b) così come non si pongono vincoli di scopo e destinazione specifica ai tributi dei residenti, non se ne dovrebbero porre neanche a quelli per i turisti, sollecitati a cofinanziare tutti i servizi pubblici messi a disposizione dell utenza presente in loco; c) poiché già negli anni passati gli enti locali sono stati indotti a maggiori oneri dalla presenza dei turisti, si dovrebbe ammettere, almeno, che il gettito della futura ed eventuale imposizione possa essere utilizzato per ripianare azioni di spesa già impegnate o avviate; d) finanziamenti di spese idonee a ridurre e compensare la molestia derivante dall attività turistica ai cittadini che non ne traggono benefici né attuali né futuri abbiano, almeno, la medesima dignità di quelli destinati allo sviluppo del turismo; e) impieghi (e cattivi impieghi) delle risorse finanziare degli Enti locali sono già, tutti e sempre, soggetti alla sorveglianza ed alle sanzioni degli organi di controllo; la responsabilità degli enti che godono di autonomia fiscale e finanziaria è punto cruciale nella materia del federalismo fiscale; f) neppure sarebbe bello che Enti locali con gravi dissesti generali e disfunzioni, gravanti sulla comunità residente, riescano a trovare mezzi finanziari solo per migliorare l accoglienza ai turisti, e non possano, grazie al turismo, risolvere qualcuno degli annosi problemi di finanza pubblica locale. Si pensa a quelle numerose e bellissime località italiane in cui le popolazioni soffrono di numerose privazione sul piano dei principali servizi pubblici che, visitate dai turisti, potrebbero trovare solo risorse per migliorare la loro accoglienza e non, per esempio, per migliorare i servizi igienici delle scuole. IV. La quarta via: l imposizione ad hoc per i turisti La quarta opzione è rappresentata da un imposizione fiscale ad hoc a vantaggio della finanza locale. E un opzione che se ben incardinata nel sistema costituzionale, legislativo e comunitario delle autonomie finanziaria e tributaria delle Regioni e degli Enti territoriali può rispondere nel migliore dei modi ai conclamati principi della sussidiarietà e del federalismo fiscale, nelle materie espressa- 12 F. Gallo (2002).

16 272 Studi e Note di Economia, Anno XII, n mente riservate alla legislazione dello Stato e alla sua funzione di supremo regolatore dei principi e delle regole generali. Poiché probabilmente è destinata ad ulteriore, successivo dibattito, non è male soffermarsi su questa opzione ed esaminarne dettagliatamente (anche a costo di ripetere alcune cose già dette sopra) i pro ed i contro. E quanto sarà fatto nel paragrafo seguente. Imposta ad hoc sui turisti. Pro e contro Il tema può essere affrontato, tentando di isolare i principali interrogativi che esso pone e valutando pro e contro delle possibili risposte e reazioni. 1. Bisogna far pagare ai turisti un tributo agli enti locali per i servizi collettivi no market utilizzati nei luoghi visitati? Dal punto di vista puramente teorico, si è tentati di rispondere alla domanda con alcuni sì ed alcuni no. Per i sì valgono le seguenti motivazioni: - perché tutti concorrono a finanziare i prodotti di cui fanno uso, in misura diretta o forfetaria, in relazione a parametri di capacità contributiva o di utilizzazione; né esiste motivo teorico per ritenere che chi può (ed il turista può) ne faccia uso gratuito; - perché gli stili di vita e di consumo dei turisti (effimero, stagionale, mutevole, attento solo al presente) sovente alterano negativamente il modo di vivere di una collettività; - perché i turisti consumano (spesso inconsideratamente) e deteriorano le risorse locali, imponendo costi aggiuntivi per la loro gestione; - perché gli effetti benefici della spesa turistica non sempre coincidono con chi ne sopporta i costi e il gioco delle economie/diseconomie interne/esterne che il turismo attiva è avvertito con molta sensibilità da tutti i cittadini 13. A sostegno dei no, sempre dal punto di vista teorico vale che: - tutti gli scambi culturali tra popolazioni e gruppi diversi sono un valore, sul quale la comunità locale deve investire; l offerta gratuita dei servizi locali no market per i visitatori forestieri deve essere considerata come un investimento dell ente locale per tenere le proprie comunità agganciate all evoluzione del mondo esterno; - la soluzione della maggior parte dei problemi prima citati, orientata a beneficio dello sviluppo dell offerta turistica di un area, è molto vantaggiosa, in primo luogo, proprio per la popolazione residente, che non può che trarre gio- 13 P. Barucci (2006).

17 G. Vaccaro - Pro e contro un imposizione fiscale sui turisti 273 vamento dallo sviluppo civile ed infrastrutturale del territorio in cui risiede. Ricevere turisti è come ricevere ospiti in casa: gli ospiti non vengono se la casa non è accogliente; ma se la casa è accogliente i primi a goderne sono coloro che vi abitano stabilmente 14 ; - il turismo genera effetti di dinamizzazione, sociale ed economica, diretti, indiretti ed indotti, di cui si avvantaggia tutta la collettività residente. 2. Conviene far pagare ai turisti un tributo locale per i servizi collettivi no market utilizzati nei luoghi visitati? Se, nell interrogativo di cui sopra il bisogna diventa conviene, la risposta obbedisce ad altri criteri di valutazione. Ma anche in questo caso, si hanno ragioni a favore dell imposizione contributiva (pro tax) e motivi contro (no tax). Le ragioni pro tax sono essenzialmente tre e cioè che: - la produzione turistica in Italia è fonte di ricchezza e di reddito, come il grande capitale e la tecnologia per gli U.S.A., la finanza per la Svizzera, le merci per la Cina, il basso costo del lavoro per molti altri paesi. Se questo è vero, come è vero, non può esserlo solo per alcuni e non per altri; non può essere che gli operatori privati guadagnino col turismo e l operatore pubblico ci rimetta: tutte le parti devono trarne vantaggio e beneficio. La ricerca della competitività dell offerta turistica italiana deve avvenire sul piano della qualità dell offerta, che si compone anche della qualità dei servizi pubblici degli enti territoriali, prodotti non in perdita; l incentivazione della domanda è azione di mercato che compete a chi sul mercato opera e non solo a chi assicura gratuitamente le migliori condizioni per l operare; - il provento dell imposizione fiscale dà ossigeno alle finanze locali spesso dissestate: questa motivazione è valida sempre che ve ne sia un effettiva e pressante necessità e che non si dia all imposizione il carattere e vincoli angusti della tassa di scopo; - se commisurata moderatamente, i soggetti passivi dell imposizione (i turisti) neppure l avvertono e non ne restano disincentivati. La principale ragione per il no tax è quella di non penalizzare i turisti. Giustamente si afferma che: il turismo fa affluire sul territorio dell offerta reddito prodotto altrove; la spesa dei turisti per l acquisto di prodotti di mercato impatta direttamente sulle imprese e si ribalta, successivamente su tutto il tessuto economico dell area, attraverso i suoi effetti indiretti o indotti, producendo conseguenze positive (e moltiplicative) sul reddito e sull occupazione locale; i servizi no market, di cui i turisti fruiscono senza contribuzio- 14 G. Vaccaro (2005).

18 274 Studi e Note di Economia, Anno XII, n ne devono essere considerati l investimento dell ente locale, in vista di tale interesse. (Ovviamente, riguardo alla convenienza, qualcuno è tentato di replicare: ma perché la convenienza deve essere ricercata sempre e solo attraverso la resa gratuita ai turisti dei servizi no market finanziati dall intera collettività dei residenti da quelli che con i turisti lavorano e guadagnano e da quelli che dalla presenza dei turisti ricevono solo molestie e non può essere perseguita riducendo i prezzi dei servizi imprenditoriali? Qui però si rischia di rimanere impaniati in lunghe diatribe sui concetti di convenienza individuale e collettiva e sul passaggio dall una all altra. E lo si vuole evitare). 3. Quale finalità assegnare ad un eventuale imposizione fiscale sui turisti? In quanto alla qualificazione per obiettivi da assegnare ad un eventuale imposizione fiscale sui turisti, (ma anche ad un eventuale integrazione sostitutiva di trasferimenti di risorse finanziarie da parte dell amministrazione centrale) la questione dibattuta comporta tre possibilità: - Assegnare all imposizione il carattere di un più equilibrato riparto (tra popolazione residente e temporaneamente presente) delle spese sostenute dall ente pubblico per i servizi collettivi locali. Questa tesi guarda al recupero, da parte dell ente locale, delle spese aggiuntive per l insieme dei servizi pubblici locali connessi all uso del territorio da parte dei turisti (per esempio, il potenziamento del servizio di vigilanza del traffico automobilistico di una piccola località molto frequentata da turisti motorizzati, la pulizia e la manutenzione dei siti, gli adempimenti amministrativi di varia natura, ecc.). I fautori di questa tesi non gradiscono vincoli alla destinazione dei proventi dell imposizione, ritenendo i servizi non divisibili per destinazione. Ma i contrari a questa tesi pensano che così, senza vincoli di uso dei proventi, si finirebbe con aumentare le occasioni di cattivo impiego delle risorse finanziarie locali, senza benefici per lo sviluppo del turismo. - Dare all imposizione suddetta il carattere e la finalità dell imposta di scopo, e cioè vincolarne l impiego dei proventi al miglioramento dell offerta turistica. Ovviamente questa tesi è avversata dai sostenitori dell equilibrato riparto delle spese per i consumi collettivi locali, di cui sopra, ed è sostenuta da quanti considerano il turismo una specie di moloch cui dedicare risorse speciali e continue per lo sviluppo locale. Inoltre questa tesi è sostenuta, obtorto collo e come ipotesi del tutto subordinata al preferito no tax, dagli avversari d ogni forma d imposizione per i turisti. - Affidare all imposizione un ruolo di argine e disincentivazione alle invasioni disordinate ( barbariche, dice qualcuno) delle moltitudini dei visitatori (e degli escursionisti, in particolare), per la migliore difesa e salvaguardia di un offerta turistica che si vuole mantenere d alta qualità e si vuole destinare ad una clientela d élite. Questa finalità è sostenuta dagli amministratori delle località soggette a fortissime pressioni della domanda turistica.

19 G. Vaccaro - Pro e contro un imposizione fiscale sui turisti 275 Tutte le successive questioni riguardano le modalità di soluzione della questione fiscale sopra descritta e sono perciò di natura tecnica: ma si sa che, in materie difficili da gestire sul piano politico, come è quella di cui qui si tratta, molto spesso le questioni tecniche e operative diventano determinanti per le decisioni. Si cercherà qui di prospettare alcuni dei problemi principali e di indicare alcune delle possibili soluzioni, differenziate secondo le alternative che si vogliono imboccare. 4. Chi assoggettare all imposta? La coerenza vorrebbe che, se imposizione deve esserci, essa deve riguardare tutta la popolazione dei temporaneamente presenti, turisti ed escursionisti, nel luogo visitato. La vecchia imposta di soggiorno, vigente fino al 1983, imponeva l obbligo ai clienti di tutti gli esercizi ricettivi alberghieri e complementari ed agli ospiti degli alloggi privati dati in affitto delle principali località turistiche del paese. Non prevedeva oneri per i proprietari degli alloggi di proprietà dei non residenti (seconde case) né per gli escursionisti. Oggi però, spesso, sono proprio questi ultimi a generare forti pressioni sui servizi collettivi locali e sulle risorse ambientali, territoriali e sociali, pur apportando poco all economia locale: si pensi agli escursionisti di poche ore a Capri e a Venezia, che impongono alle amministrazioni comunali di dimensionare alcuni servizi pubblici a punte di utilizzazione elevatissime, o ai possessori di case sul litorale domizio, in Campania, che pur soggetti al pagamento dell ICI come tutti gli altri cittadini residenti, impongono trasformazioni pesantissime agli assetti demo-socio-economici dell area. L eventuale imposizione, che sia considerata equo riparto delle spese per i servizi locali o imposta di scopo, dovrebbe gravare perciò su ogni visitatore. 5. Quale la base imponibile? Tre opzioni sono possibili, di significato, portata e interesse molto diversi l una dall altra. La prima opzione è quella di gravare d imposta gli arrivi dei turisti: ogni persona non residente arrivata nella località turistica è tenuta al pagamento di una quota d imposta, indipendentemente dalla sua permanenza nella località visitata. Questa soluzione è più adatta alle località turistiche meta delle visite brevi degli escursionisti, che non alle località di soggiorno, con economia del turismo florida. Ma anche in questo secondo tipo di località in cui tutto il tessuto economico e sociale locale è imbevuto dei vantaggi recati dal turismo, non si avvertono pressanti esigenze di bilancio e non si ama introdurre elementi di disturbo alla già prospera economia attivata dalla domanda turistica questa soluzione è spesso auspicata per: a) arginare e contrastare l insidia delle giornaliere invasioni degli escursionisti, provenienti da agglomerati urbani prossimi alla località (emblematici i casi di Portofino, di Capri e altre località similari) o soggiornanti, per convenienza, in località turistiche

20 276 Studi e Note di Economia, Anno XII, n vicine a quelle di effettiva visita (emblematico il caso di Venezia, visitata da molti turisti che alloggiano altrove); b) mantenere e favorire alcune caratteristiche elitarie di qualità dell offerta turistica, che si ritiene assicurino il maggiore vantaggio economico e sociale del turismo e vanno protette dalle moltitudini (ancora, ma non solo, Capri, Portofino, Taormina). Esempi parziali di quest ultimo atteggiamento è quello assunto dagli amministratori di alcune città di turismo maturo, che hanno imposto vincoli e tariffe elevate di parcheggio ai pullman turistici che, evidentemente, ricadono sugli utenti finali e sono una sorta di tassa per i turisti. Ma sono soluzioni parziali che rispondono più a fini di decongestionamento del traffico urbano che non a quelli di imposizione fiscale sui turisti, in quanto colpiscono solo un segmento di domanda turistica (gli utilizzatori dei pullman) e ne lasciano fuori moltissimi altri. La seconda opzione è quella di gravare d imposta non gli arrivi dei turisti, ma la durata dei soggiorni nelle diverse località, con una quota fissa d imposta per ogni giornata di permanenza. Dal punto di vista dell equità del riparto del finanziamento dei servizi pubblici locali questa soluzione è la più equa e, infatti, è quella largamente favorita dai fautori di un tal tipo di imposizione. Grosso modo, questa era l opzione della vecchia imposta di soggiorno, vigente fino agli anni ottanta e riscossa attraverso i datori di alloggio turistico, e poi soppressa. Questa soluzione è adottata anche in molti altri paesi; valga l esempio della Francia, paese in cui è notoriamente più bassa l IVA sui servizi cosiddetti turistici resi dalle imprese e sussiste invece una taxe de séjour. Anche questa opzione non è esente da importanti contraddizioni: la prima, e più vistosa, è che colpisce solo i turisti soggiornanti, più interessanti per l economia locale, e lascia fuori gli escursionisti. Altri inconvenienti sono connessi alle modalità di riscossione, di cui si tratterà nel punto seguente. Per essere più equa, invero, l imposta dovrebbe essere commisurata alle giornate di presenza nei luoghi di soggiorno, anche da parte di coloro che non vi pernottano: una sola per i visitatori di una giornata o escursionisti, più di una (cioè quante le giornate di soggiorno) per i visitatori turisti. Ed ecco allora la terza opzione, che è quella di adottare e miscelare le due soluzioni precedenti, nel senso di imporre tante quote giornaliere quante sono i pernottamenti ai turisti pernottanti ed una quota fissa d imposta anche ai turisti di una sola giornata (gli escursionisti). Quest orientamento, che potrebbe essere dosato meglio d ogni altro, rispetto alle diverse situazioni locali, richiederebbe una legislazione di quadro nazionale molto leggera e una grande autonomia degli enti locali nella sua fase applicativa. 6. Quale il momento applicativo dell imposta? Man mano che ci si addentra nelle questioni tecniche connesse all eventuale esazione dell imposta, le stesse si complicano e si differenziano. Nella prima opzione del punto precedente (imposta sugli arrivi di visita-

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