INDAGINE SULLA GESTIONE DEGLI INTERVENTI DI RICOSTRUZIONE DOPO IL TERREMOTO DEL SETTEMBRE 1997

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1 CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER L UMBRIA INDAGINE SULLA GESTIONE DEGLI INTERVENTI DI RICOSTRUZIONE DOPO IL TERREMOTO DEL SETTEMBRE 1997

2 INDICE Cap. I Natura, obiettivi e metodo della presente indagine. pag. 7 Cap. II Il territorio colpito Il quadro normativo delle provvidenze a livello nazionale e regionale.. pag. 9 Cap.III Lo stato di attuazione degli interventi a quattro anni dal sisma... pag. 14 Cap.IV I risultati dell attività istruttoria.. pag. 25 Cap. V Le deduzioni della Giunta Regionale pag. 32 Cap.VI Valutazioni conclusive pag. 36 4

3 Sezione Regionale di Controllo per l Umbria Perugia La Sezione Regionale di controllo per l Umbria, composta dai seguenti magistrati: Dr. Emanuele Arcano Dr. Vincenzo Guizzi Dr. Enzo Mosino Dott.ssa Maria Luisa Romano Presidente Consigliere Consigliere-relatore Referendario nell adunanza dell 8 gennaio 2002 Visto l art. 100 della Costituzione; Vista la Legge 14 gennaio 1994, n.20; Vista la Legge 20 dicembre 1996, n.639; Visto il Regolamento approvato dalle Sezioni Riunite con deliberazione n. 14/2000 adottata nell adunanza del 16 giugno 2000; Visto, in particolare, l art.2 del predetto Regolamento concernente l istituzione e le competenze delle Sezioni regionali di controllo; Vista la deliberazione delle Sezioni Riunite n. 38, adottata nell adunanza del 18 ottobre 2001, con la quale è stato approvato il Programma di controllo sulla gestione ai sensi dell art. 5, comma 1 del Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti; Vista la propria deliberazione adottata in data 29 giugno 2001, con la quale è stata disposta una indagine sugli interventi di ricostruzione attuati nella Regione Umbria a seguito della crisi sismica iniziata nel settembre 1997, affidandone l istruttoria al Consigliere Enzo Mosino; Esaminata la relazione redatta dal predetto Consigliere sui risultati dell attività istruttoria svolta in merito all indagine sopra indicata; Viste le note in data 12 dicembre 2001 e 4 gennaio 2002, a firma dell Assessore alla Ricostruzione Vincenzo Riommi, con la quale la Giunta Regionale dell Umbria ha fornito le proprie deduzioni in ordine ai rilievi formulati a seguito dell attività istruttoria e riferiti con nota del 23 ottobre 2001; Vista l Ordinanza presidenziale di convocazione della Sezione di controllo per l odierna adunanza; Delibera l approvazione dell unito referto che costituisce parte integrante della presente deliberazione e Ordina la trasmissione del suddetto referto al Presidente del Consiglio Regionale dell Umbria e al Presidente della Giunta, ai sensi dell art. 3, commi 4, 5 e 6 della Legge 14 gennaio 1994 n. 20. Il Relatore F.to Enzo Mosino Il Presidente F.to Emanuele Arcano 5

4 Depositato in Segreteria il giorno 8 gennaio 2002 Il Direttore della Segreteria F.to Melita Di Iorio 6

5 CAPITOLO I Natura, obiettivi e metodo della presente indagine La Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per l Umbria, nella seduta del 29 giugno 2001, ha deliberato di svolgere una indagine sulla gestione degli interventi attuati per fronteggiare le conseguenze distruttive della crisi sismica iniziata nel settembre 1997, affidandone l istruttoria al Consigliere dott. Enzo Mosino. L indagine viene svolta nell esercizio delle funzioni di controllo intestate alla Corte dei conti dall art. 3, commi 4, 5 e 6, della legge 14 gennaio 1994, n. 20. Essa ha, perciò, ad oggetto il complesso dell attività gestionale svolta dalle amministrazioni regionali e locali, secondo i rispettivi ambiti di competenza ed è finalizzata a verificare il livello di raggiungimento degli obiettivi preventivati, desumibili dal contesto della normativa vigente e dagli atti generali di pianificazione. Diversamente da quanto avviene nell ambito del controllo di legittimità che assume ad esclusivo parametro la norma giuridica e si compendia in un giudizio di conformità o difformità dell atto rispetto alla fattispecie astratta tipizzata dalla norma, il controllo sulla gestione ripercorre ex post il concreto svolgersi dei fatti gestionali, consentendo di individuarne il grado di efficacia, efficienza ed economicità, nonché di evidenziare le cause che abbiano negativamente influito sul raggiungimento del risultato. Ciò al fine precipuo di suggerire agli organi amministrativi l adozione di misure di autocorrezione, idonee a ricondurre la gestione stessa entro l alveo della legalità sostanziale. Per quanto sopra, questo tipo di controllo non assolve ad una funzione sanzionatoria, ma ha carattere eminentemente collaborativo, cosa che influisce sulle modalità di svolgimento dello stesso, caratterizzate da un costante confronto con le Amministrazioni coinvolte in una prospettiva di dialogo ed interazione che pone il controllore in grado di acquisire piena conoscenza della realtà gestionale esaminata. Sulla base di tali principi generali, questa Sezione ha ritenuto di assegnare all indagine il conseguimento dei seguenti obiettivi: 1. fare il punto della situazione nel territorio colpito dal sisma con particolare riferimento agli interventi sin oggi attuati ed in corso di svolgimento, nel quadro delle disposizioni normative statali, regionali e comunitarie: risorse finanziarie, erogazioni disposte, risultati conseguiti; 2. individuare i problemi iniziali ed attuali affrontati dagli organi preposti: carenze, ritardi e loro cause, situazioni critiche; 3. formulare proposte e suggerimenti al fine dell adozione, da parte degli enti responsabili, dei provvedimenti necessari al completamento delle opere di ricostruzione. Il Consigliere Istruttore ha ritenuto di affrontare il compito affidatogli sulla base delle seguenti principali fonti: acquisizione dei testi integrali di tutte le disposizioni normative statali e regionali, dei provvedimenti ministeriali a contenuto normativo, delle ordinanze del Commissario di Governo, dei principali provvedimenti della Giunta Regionale e del Consiglio Regionale, nonché delle relazioni e rapporti elaborati dalla Amministrazione regionale per dar conto delle iniziative adottate e dei risultati conseguiti; audizione dei responsabili dell Amministrazione Regionale, dei Sindaci e dei responsabili di altre Amministrazioni pubbliche coinvolte nell attività di ricostruzione. 7

6 Durante la fase istruttoria, il Consigliere incaricato ha riscontrato la massima disponibilità e collaborazione da parte della struttura regionale che ha fornito tempestivamente tutta la documentazione richiesta. Nelle giornate del 10, 11, 17 e 18 settembre 2001 si sono svolte, presso la sede della Sezione, le audizioni del rappresentante della Regione e dei Sindaci dei seguenti Comuni maggiormente danneggiati: Assisi Bastia Bevagna Campello Cannara Cerreto Foligno Gualdo Tadino Gubbio Massa Martana Montefalco Nocera Umbra Perugia Sellano Spello Spoleto Trevi Valfabbrica Valtopina Nel corso delle audizioni tutti i partecipanti hanno prodotto una relazione scritta, hanno corrisposto alle domande formulate dal Consigliere istruttore e, per singoli aspetti e approfondimenti, si sono riservati di produrre memorie scritte e chiarimenti. Per quanto riguarda in particolare l Amministrazione regionale, l Assessore competente si è riservato di produrre una sintesi degli interventi svolti più aggiornata e contenente dati aggiuntivi su singole questioni e, specificatamente, sul rientro della popolazione evacuata e sulla situazione dei nuclei familiari provvisoriamente e precariamente alloggiati. Tali dati sono stati forniti con nota n /II in data , acquisita in atti. 8

7 CAPITOLO II Il territorio colpito Il quadro normativo delle provvidenze a livello nazionale e regionale La sequenza sismica del settembre-ottobre 1997 ha colpito una fascia della catena appenninica a cavallo tra Umbria e Marche, già sede in passato di terremoti distruttivi. L intensità della scossa più forte (5,8 Richter - IX Mercalli) è considerata in linea con quella dei terremoti storici che hanno interessato in passato l Umbria orientale. La crisi sismica di settembre era stata preceduta, nel maggio 1997, da un altra di minore entità che aveva interessato l area dei Monti Martani, con un evento principale corrispondente ad un VII grado della scala Mercalli. L inizio della sequenza di Colfiorito risale peraltro al agosto, con una serie di eventi di piccola intensità. Il 26 settembre si verificano i primi due eventi principali della sequenza, uno tra Colfiorito e Cesi durante la notte (con intensità VIII-IX Mercalli) e il secondo tra Colfiorito e Annifo nella mattinata (intensità IX Mercalli). Il terremoto di Sellano-Preci del 14 ottobre (intensità VII-VIII Mercalli) è il terzo evento più importante della sequenza, la cui evoluzione prosegue con un terremoto che ha colpito principalmente Gualdo Tadino il giorno 26 marzo 1998, caratterizzato da un elevata profondità (circa km 45) e una magnitudo locale Richter pari a 5,4 (VII Mercalli). Questa scossa è stata seguita da altre due rispettivamente nei giorni 3 (intensità VI-VII Mercalli) e 5 aprile (intensità VI-VII Mercalli) localizzate nella stessa zona ma con profondità intorno ai km 10 e, quindi, molto più avvertite in superficie. I Comuni umbri che hanno maggiormente risentito degli eventi sismici iniziati il 26 settembre 1997 sono stati quelli il cui territorio è compreso, parzialmente o totalmente, nella fascia appenninica o preappenninica. Tali comuni classificati di Fascia "A", sono: Assisi, Bastia Umbra, Bevagna, Campello Sul Clitunno, Cannara, Cerreto Di Spoleto, Costacciaro, Foligno, Fossato Di Vico, Gualdo Tadino, Gubbio (Fraz. Di Padule, Branca, Spada, S. Marco, Torre Calzolari, Colpalombo, Carbonesca), Montefalco, Nocera Umbra, Perugia (Fraz. Di Pianello, Castel D'arno, Ripa), Preci, Scheggia e Pascelupo, Sellano, Sigillo, Spello, Spoleto (Fraz. Di Poreta, S. Giacomo, Bazzano, Fabbreria, Silvignano, Eggi, Beroide, S.M. In Campis, S. Paolo, Protte, Campo Salese, Azzano, Camporoppolo), Trevi, Valfabbrica, Vallo Di Nera, Valtopina. Altre parti del territorio regionale sono state in ogni modo interessate dall'attività tellurica con conseguenti danni di varia entità che hanno fatto sì che l'intera Regione fosse dichiarata danneggiata. Il 16 dicembre 2000 un ulteriore evento sismico ha colpito la Provincia di Terni, interessando principalmente il territorio dei Comuni di Narni, Stroncone e Terni. Leggi e provvedimenti nazionali Allo scopo di far fronte alla grave situazione conseguente all evento tellurico Governo e Parlamento hanno promosso e realizzato una serie di iniziative e rispettive misure di natura amministrativa e di carattere legislativo destinate a valutare e l entità dei danni e i necessari provvedimenti di ripristino per favorire la ripresa delle popolazioni colpite e dei territori regionali coinvolti. Il primo atto governativo, intervenuto all indomani degli eventi sismici iniziati il 26 settembre 1997, si concretizza nell emanazione, da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri, di un decreto dichiarante lo stato di emergenza nazionale per 9

8 l intero territorio delle regioni Marche ed Umbria. A tale iniziale provvedimento ha fatto seguito una serie articolata di ordinanze del Ministro dell Interno delegato per la Protezione civile, con le quali sono state impartite disposizioni miranti ad assicurare l attuazione di tutti gli interventi urgenti necessari a fronteggiare la crisi sismica, a partire dall ordinanza n del 28 settembre 1997 che, nominando i Presidenti delle Regioni Marche ed Umbria quali Commissari delegati per la Protezione Civile, attribuisce alle regioni stesse il compito di effettuare il censimento dei danni attraverso l ordinanza n del 13 ottobre 1997 con cui il Ministro dell interno dichiara danneggiata l Umbria fino all ordinanza n del 5 agosto Sempre attraverso lo strumento dell ordinanza ministeriale si è provveduto in primis ad inserire i comuni maggiormente danneggiati nella Fascia A sulla base della combinazione di tre indicatori: intensità macrocosmica, indice di agibilità calcolato sugli edifici sgomberati rispetto agli esistenti e indice di disagio determinato in relazione al numero dei nuclei familiari alloggiati precariamente e sistemati autonomamente rispetto ai nuclei familiari residenti. Il pacchetto delle ordinanze dianzi citate riconduce gli interventi da adottare a quattro tipologie di misure in ciascuna delle quali rientrano una serie di provvedimenti ed un insieme di attività che possono essere così sintetizzate: 1. misure per la gestione dell emergenza che ricomprendono, oltre la nomina dei Presidenti delle Regioni quali Commissari delegati per la protezione civile, le attività di primo soccorso con la fornitura di beni mobili per il ricovero delle popolazioni colpite, l individuazione dei comuni e dei territori disastrati, i rilevamenti dei danni e gli interventi di ripristino della viabilità interrotta nonché delle opere pubbliche e di interesse pubblico danneggiate con particolare riguardo alle strutture comunali, scolastiche, sanitarie, edifici di culto e beni culturali e appartenenti al patrimonio storico-artistico; da sottolineare infine l attivazione di specifiche deroghe legislative per consentire gli interventi urgenti e d emergenza e, correlatamente, la concessione ai Sindaci dei Comuni terremotati di permessi aggiuntivi; 2. misure per l avvio della ripresa delle normali condizioni di vita delle popolazioni colpite dal sisma che si sostanziano nella concessione di una serie di contributi diversificati: a fondo perduto, per interventi di riparazione dei danni a favore dei proprietari degli immobili distrutti o dichiarati inagibili al fine di consentire il rientro nelle abitazioni; mensili, a favore di nuclei familiari e per comunità che, essendo in grado di provvedere alla propria autonoma sistemazione, rinunciano all assegnazione di moduli abitativi prefabbricati; finanziari in conto capitale, a titolari di imprese produttive, agricole ed extragricole in grado di riprendere in tempi brevi la propria attività; 3. misure di sospensione di versamenti, fiscali e contributivi e altre misure a favore dei soggetti residenti nei comuni disastrati e gravemente danneggiati come la sospensione, fino al 31 marzo 1998, dei pagamenti dei contributi previdenziali, assistenziali, per il servizio sanitario nazionale e la sospensione dei termini relativi a versamenti di natura fiscale e tributaria nonché la concessione della cassa integrazione a favore di categorie di lavoratori dipendenti normalmente esclusi dall applicazione di tale istituto; 4. infine misure finanziarie riassumibili in due tipi di provvedimenti: a) attribuzioni, a più riprese, ai Commissari delegati di risorse finanziarie di provenienza statale in misura pari a lire 77 miliardi nonché autorizzazione all apertura di propri conti correnti postali o bancari cui far affluire i contributi economici e le liberalità di provenienza pubblica e privata; b) analoghe autorizzazioni alla Regione a contrarre appositi mutui - per l Umbria di importo pari a 165 miliardi - al cui ammortamento concorre per il 75 per cento il Dipartimento della Protezione civile e per il 25 per cento la Regione coinvolta. Sommariamente esposto il contenuto degli atti di natura amministrativa emanati dal Governo nella prima fase, immediatamente successiva al 10

9 movimento tellurico le cui problematiche non costituiscono oggetto della presente disamina e superata dunque la fase dell emergenza durante la quale sono stati realizzati dalla Prefettura e dal Commissario Delegato per la protezione civile tutti gli interventi necessari a consentire accettabili condizioni di vita ai nuclei familiari maggiormente colpiti e la ripresa delle attività produttive e sociali, la Regione ha avviato l intero processo di ricostruzione. In ordine ad esso appare pertanto significativo l esame dell atto fondamentale che sancisce il passaggio dalla fase di emergenza a quella della ricostruzione costituito dal decreto legge 30 gennaio 1998 n. 6 convertito nella legge 30 marzo 1998 n. 61 che ha fissato gli interventi da realizzare e i principi e i criteri generali per la loro attuazione, demandando alla Regione il compito di sancire le norme di dettaglio. La predetta regolamentazione infatti disciplina i seguenti aspetti fondamentali: a) interventi sui centri storici e sui centri e nuclei urbani e rurali per mezzo di programmi di recupero (art. 2 comma 3, lettera c) art. 3); b) interventi a favore dei privati per beni mobili ed immobili e a favore delle attività produttive (artt. 4 e 5); c) interventi di edilizia residenziale pubblica, sui beni culturali e sui beni immobili statali (artt. 7, 8, 9). Nello stabilire i principi fondamentali ed i criteri generali, la legge in parola ha attribuito alle regioni Marche e Umbria il compito di regolare in dettaglio le fasi della ricostruzione anche attraverso l utilizzazione di uno strumento innovativo come l intesa istituzionale di programma tra Governo e Regione riguardante, in particolare, la connessione tra interventi straordinari strettamente finalizzati alla ricostruzione ed interventi ordinari con specifica attenzione a quelli concernenti lo sviluppo delle infrastrutture, le relative risorse, i tempi e i soggetti responsabili. Nell ambito del compito predetto alle Regioni è anche riconosciuta dalla norma statale 61/98 il potere di determinare le linee strategiche, le priorità, le disposizioni tecniche, amministrative e finanziarie da seguire per la realizzazione delle singole tipologie previste. La legge 61/98 è stata modificata e integrata dalla legge 266/99 e dalla legge 365/2000. Leggi e provvedimenti regionali Sul versante dell impegno regionale post-terremoto, l impianto legislativo al quale la Regione ha dato vita, in attuazione della legge statale 61/98, prende le mosse da una realtà che evidenzia la necessità di realizzare, nel più breve tempo possibile, tre obiettivi primari: il rapido rientro delle popolazioni nelle abitazioni, la ripresa delle attività produttive, il recupero della funzionalità delle strutture pubbliche e del patrimonio culturale. Il contesto normativo, al quale peraltro risulta improntato il complesso delle attività finalizzate ad accelerare il processo di ricostruzione, appare necessariamente diversificato e molto accurato nella disciplina dei dettagli procedurali dovendo assicurare una ricostruzione celere, di qualità e trasparente. Il primo intervento dispositivo dunque si configura con l emanazione della L.R. 6 marzo 1998 n. 8 che detta la disciplina per il ripristino degli edifici distrutti o gravemente danneggiati dal sisma del 12 maggio 1997 e del Regolamento regionale 20 maggio 1998 n. 15 indirizzato alla determinazione delle linee guida e dei criteri per la predisposizione dei programmi di recupero di cui all articolo 3 del decreto legge 30 gennaio 1998 n. 6, convertito con modificazioni nella legge 30 marzo 1998 n. 61. L attività con la quale la Regione, nell ambito delle competenze attribuitele, ha provveduto a regolare nel dettaglio l intero processo di ricostruzione si sostanzia nelle tre leggi di seguito indicate: 11

10 L.R. 12 agosto 1998 n. 29 Norme per agevolare la ripresa produttiva delle aziende, con la quale il legislatore regionale ha fissato criteri e modalità per agevolare la ripresa produttiva delle aziende che operano nei settori agricoli con particolare riguardo alle attività zootecniche, agrituristiche ed agroindustriali unitamente ad un azione specifica anche nei confronti delle attività turistiche, artigianali, commerciali e industriali. L.R. 12 agosto 1998 n. 30 Norme per la ricostruzione delle aree colpite dalla crisi sismica. Le disposizioni normative introdotte con la predetta legge mirano come esplicitamente dichiarato negli artt. 1 e 2, a regolamentare la programmazione e l attuazione degli interventi necessari per la ricostruzione e il ripristino degli immobili distrutti o danneggiati dalle crisi sismiche del 12 maggio e del 26 settembre 1997, definiti nell ambito di un Programma finanziario predisposto sulla base delle risorse disponibili e approvato dal Consiglio regionale. Nell intento di favorire il rapido impiego delle risorse e lo svolgimento delle attività amministrative ordinarie e straordinarie il presente dettato riconosce alla Giunta la titolarità del potere di coordinamento istituzionale e tecnico tra gli enti locali impegnati nella ricostruzione disponendo altresì che il predetto organo riferisca semestralmente al consiglio regionale sull andamento della attività nel suo complesso. A tal fine la legge in argomento ha disciplinato la realizzazione degli interventi urgenti mediante predisposizione e l approvazione da parte della Giunta regionale del Programma dei dissesti idrogeologici i cui fenomeni si siano manifestati o accentuati a seguito delle crisi sismiche e del Programma delle infrastrutture concernente interventi su edifici ed infrastrutture pubbliche per i quali stabilisce i tempi di esecuzione nonché i rispettivi criteri tecnici di progettazione. Detti programmi hanno validità triennale e sono attuati, sulla base dei fondi disponibili, con piani di norma annuali contenenti l indicazione dei soggetti attuatori degli interventi, i finanziamenti assegnati e le modalità di concessione e di erogazione delle provvidenze in relazione all avanzamento dei lavori. La presente legge prescrive altresì le modalità d intervento su edifici di edilizia privata sulla base di progetti unitari per singole costruzioni o complessi di costruzioni rientranti nei Programmi Integrati di Recupero (PIR), riconoscendo priorità a quelli totalmente o parzialmente inagibili, in forza di domande per la concessione dei contributi concernenti la ricostruzione o la riparazione degli edifici, redatte in conformità ai canoni approvati dalla giunta regionale e presentate ai comuni cui spetta l individuazione degli aventi diritto, tra i quali la giunta ripartisce i fondi disponibili in base al fabbisogno da essi stessi segnalato. Ai comuni è affidato inoltre anche il compito di provvedere all assegnazione, a titolo definitivo e temporaneo secondo i requisiti, degli alloggi di edilizia residenziale pubblica realizzati con il programma straordinario di cui all art. 7 del decreto legge n. 6/98 convertito nella legge n. 61/98. Le disposizioni contenute nella L. 30 regolano altresì le procedure di appalto, gli incarichi di progettazione e direzione dei lavori da parte di soggetti pubblici e privati nonché il sistema dei controlli, in ordine al quale si sancisce che l attività di vigilanza sul rispetto dei criteri tecnici fissati dal G.R. ai sensi dell art. 2 comma 3 lett. a) del D.L 61/98, rientra in quella sulle costruzioni in zone sismiche di cui alla legge n. 64/74 delegata alla Provincia ai sensi della L. 25/82. L.R. 12 agosto 1998 n. 32 Interventi per i beni culturali, che dispone le modalità di attuazione degli interventi sui beni culturali ricomprendendo in tale tipologia beni pubblici, privati e ad uso pubblico ivi compresi gli archivi, le biblioteche, i musei e le chiese. I predetti interventi legislativi riconoscono alla Regione il compito di programmare e coordinare l intera attività di ricostruzione demandando agli Enti Locali le singole concrete fasi attuative. 12

11 Sisma del 16 dicembre 2000 Le ordinanze ministeriali emesse a seguito dell evento sismico hanno disposto l applicazione dei benefici e delle procedure già previste per il sisma del 1997, per favorire l immediato rientro nelle abitazioni della popolazione sgomberata, per salvaguardare l incolumità pubblica ed avviare la fase della ricostruzione post-sismica. Le ordinanze emanate dal Presidente della Giunta regionale, nominato Commissario delegato per la Protezione Civile, hanno dettato le procedure e le modalità per la presentazione delle domande e delle progettazioni nonché per il rilascio delle concessioni e per l erogazione dei contributi. Nelle stesse ordinanze il territorio interessato dall evento sismico è stato suddiviso in due ambiti territoriali collegati al tipo di danneggiamento e alla presenza di edifici sgomberati. Sulla base delle disposizioni impartite con le ordinanze commissariali, per quanto riguarda l edilizia privata, sono stati fissati i termini per la presentazione delle domande di accesso ai contributi per tutti gli edifici ricompresi nell ambito territoriale maggiormente danneggiato e per gli altri edifici in cui sono presenti unità immobiliari sgomberate adibite, al momento del sisma, ad abitazioni principali o ad attività economiche in esercizio. 13

12 CAPITOLO III Lo stato di attuazione degli interventi a quattro anni dal sisma Sullo stato degli interventi attuati ed in corso di esecuzione a quattro anni dal sisma è stato riferito dalla Giunta regionale con una sintesi prodotta nel corso dell audizione del 10 settembre 2001, ampliata ed aggiornata con una relazione inviata il 4 ottobre successivo. I dati più significativi contenuti nella predetta relazione vengono di seguito riportati, per offrire un quadro generale della situazione alla data del 15 settembre Quadro generale delle risorse e della spesa Le risorse messe a disposizione nella fase dell emergenza e per la ricostruzione provengono da una pluralità di fonti differenti di finanziamento che sono state destinate, immediatamente dopo gli eventi sismici, agli interventi più urgenti e, durante la fase attuativa dell intero processo di ricostruzione, alle finalità e priorità fissate dalla normativa statale, regionale e comunitaria. Le risorse impiegate per l emergenza Le risorse dell emergenza provenienti da erogazioni statali, donazioni, liberalità ed altro, pari a 241,7 Mld ( ), hanno consentito al Commissario delegato per la Protezione civile di realizzare tutti gli interventi di prima necessità (urbanizzazione aree per villaggi temporanei, contributi per l autonoma sistemazione e la ripresa delle attività produttive, interventi per la riduzione del dissesto idrogeologico, avvio della ricostruzione delle abitazioni danneggiate, delle opere pubbliche urgenti ed aiuti vari per il ritorno, da parte della popolazione, alle normali condizioni di vita). Le risorse impiegate per la ricostruzione Per la ricostruzione nella sua globalità sono state messe a disposizione, a più riprese e relativamente al periodo , una pluralità di risorse che hanno consentito alla Regione di finanziare gli interventi prioritari previsti nonché, ad altri enti, di attuare interventi destinati a specifiche finalità. I mutui regionali Le risorse messe a disposizione della Regione Umbria derivano dai mutui che le Regioni Marche e Umbria sono state autorizzate a contrarre con i finanziamenti previsti dall art. 15 della legge n. 61/98, dall art. 50, lett. d), della legge n. 448/98 (Finanziaria 1999), dall art. 54, comma 1, tab. 3, della legge n. 488/99 (Finanziaria 2000). L importo dei mutui, relativo al periodo 1998/2001 ammonta, per la Regione Umbria, a complessive Mld ( ). Le risorse comunitarie E stato possibile utilizzare poi anche parte delle risorse comunitarie del Docup 1994/1999 ob. 5b per 998,77 Mld ( ) (Misure 3.5, 4.3 e 5.7) per finanziare interventi di ricostruzione. Le risorse destinate a specifiche finalità 14

13 Sono inoltre da aggiungere quelle destinate a specifici interventi quali un Programma straordinario di edilizia residenziale pubblica per 265,5 Mld ( ) (art. 7, legge 61/98 per 233 Mld ( ) e legge 457/78, art 3, lett. q) per 32,5 Mld ( ), ed un Programma di interventi sui beni culturali per 111,68 Mld ( ) attuato dalla Soprintendenza per i beni ambientali, architettonici, artistici e statali dell Umbria. Complessivamente, quindi, le risorse impiegate nel periodo ammontano a 6.343,65 Mld ( ). Le risorse disponibili nel Oltre a quelle sinora utilizzate, nel biennio 2002/2003 sarà possibile impiegare ulteriori risorse per Mld ( ) derivanti dalle autorizzazioni di spesa previste dall art. 144, comma 1, tab. 1 della legge n. 388/2000 (finanziaria 2001) ed altre. La loro destinazione ai settori e tipologie di intervento è stata effettuata con deliberazione del Consiglio Regionale n. 123 del 23 luglio L integrazione delle risorse a seguito del sisma del 16 dicembre 2000 Il 16 dicembre del 2000 un ulteriore evento sismico ha colpito la Provincia di Terni interessando principalmente il territorio dei comuni di Narni, Stroncone e Terni. Per il ripristino degli edifici pubblici e privati sono stati assegnati al Commissario delegato, con Ordinanze ministeriali 3101/2000 e 3124/2001, finanziamenti per complessive 57 Mld ( ,25). Il finanziamento dei settori di intervento L impiego delle risorse e loro destinazione ai vari settori di intervento sono stati effettuati con il Programma finanziario 1998 ed il Programma finanziario tenendo conto delle priorità fissate, della loro specificità ed i diversi tempi di utilizzo. Impiego delle risorse Importi in miliardi di lire SETTORE Mutui regionali Risorse comunitarie Risorse commissariali Altre risorse TOTALE Edifici isolati 1.446,00 273,44 16, ,44 P.I.R ,00 321, ,86 Opere pubbliche 100,00 223,4 101,13 424,53 Dissesti 82,00 65,82 29,70 177,52 Beni culturali 130,00 82,56 212,56 Attività Produttive 31,00 21,97 54,62 107,59 Altri interventi 664,00 9,72 40,25 713,97 TOTALE 4.726,00 998,77 241, ,47 E.R.P. 265,50 265,50 Ministero BBCC 111,68 111,68 TOTALE GENERALE 4.726,00 998,77 241,70 377, ,65 Impiego delle risorse Importi in Euro 15

14 SETTORE Mutui regionali Risorse comunitarie Risorse commissariali Altre risorse TOTALE Edifici isolati P.I.R Opere pubbliche Dissesti Beni culturali Attività Produttive Altri interventi TOTALE E.R.P Ministero BBCC TOTALE ENERALE Gli impegni L andamento degli impegni riflette i tempi della messa a disposizione delle risorse, dell approvazione dei Programmi finanziari (1998 e ) e delle diverse modalità e tempi fissati per il processo tecnico-amministrativo e finanziario delle singole tipologie di intervento. Sul totale dei finanziamenti autorizzati per complessive 6.343,65 Mld ( ), sono state impegnate risorse per 6.325,10 Mld ( ) pari al 99,71%. Complessivamente, al 15 settembre 2001, tra risorse commissariali, statali, comunitarie, della sovrintendenza dei beni culturali e dello IERP, sono state effettuate erogazioni ai soggetti attuatori per 2.239,5 Mld ( ), pari al 35,41% delle risorse impegnate, il cui andamento è illustrato nel seguente grafico. Euro Andamento erogazioni , Miliardi di lire Sintesi degli impegni e della spesa La sintesi delle risorse finanziarie stanziate, impegnate ed erogate viene rappresentata nella seguente tabella. 16

15 Stanziamenti, impegni, pagamenti al Importi in miliardi di lire Settore Finanziamenti Impegni % Impegno Erogazioni % Spesa Edifici isolati 1.735, , ,22 52,62 Programmi Integrati di recupero 2.594, , ,53 11,12 Opere pubbliche 424,53 419,7 98,86 193,10 46,01 Dissesti idrogeologici 177,52 177, ,07 36,10 Beni culturali 212,56 212, ,19 57,48 Attività Produttive 107,59 104,87 97,47 82,23 78,41 Altri interventi 713,97 712,08 99,73 340,11 47,77 TOTALE 5.966, ,03 99, ,45 33,63 E.R.P. 265,50 261,83 98,62 160,08 61,14 Mutuo BBCC 111,68 106,24 95,13 75,97 71,51 TOTALE GENERALE 6.343, ,10 99, ,50 35,41 Stanziamenti, impegni, pagamenti al Importi in Euro Settore Finanziamenti Impegni % Impegno Erogazioni % Spesa Edifici isolati ,62 Programmi Integrati di recupero ,12 Opere pubbliche , ,01 Dissesti idrogeologici ,10 Beni culturali ,48 Attività Produttive , ,41 Altri interventi , ,77 TOTALE , ,63 E.R.P , ,14 Mutuo BBCC , ,51 TOTALE GENERALE , ,41 17

16 Stato di attuazione degli interventi Per offrire un quadro generale sullo stato di attuazione degli interventi di ricostruzione alla data del 15 settembre 2001 si riportano nelle pagine seguenti i dati salienti forniti dalla Regione nella citata relazione del 4 ottobre. La ricostruzione dell edilizia privata La ricostruzione degli immobili ad uso privato è realizzata sulla base di progetti unitari per singoli edifici o complessi di edifici che ricomprendono unità immobiliari prevalentemente destinate alla residenza. La normativa tecnica ed amministrativa emanata prevede, in relazione alla gravità del danno subito dagli edifici, due principali processi di attuazione: la ricostruzione leggera e la ricostruzione pesante. La ricostruzione pesante, che riguarda prevalentemente edifici gravemente danneggiati, è ulteriormente articolata in interventi da realizzare su edifici isolati ed interventi da realizzare su complessi di edifici all interno di Programmi Integrati di Recupero (P.I.R.). Ricostruzione leggera La ricostruzione leggera, le cui regole tecnico-amministrative sono state fissate dal Commissario Delegato per la protezione Civile nella fase dell emergenza, prevede la riparazione degli edifici lievemente danneggiati in cui è presente almeno una abitazione principale occupata dichiarata inagibile con ordinanza sindacale di sgombero. I progetti presentati riguardano interventi ubicati, in diversa misura, in 62 Comuni. Il 61,5% degli interventi è localizzato nei Comuni di Foligno, Gualdo Tadino, Assisi, Nocera Umbra e Spello. Il Comune di Foligno è quello maggiormente interessato. La situazione degli interventi è illustrata in tabella: Ricostruzione leggera Situazione interventi per Comune Comune Progetti Presentati (n.edifici) Concessioni contributive Lavori Iniziati Lavori Ultimati ASSISI BASTIA BEVAGNA CAMPELLO SUL CLITUNNO CANNARA CERRETO DI SPOLETO FOLIGNO GUALDO TADINO GUBBIO MASSA MARTANA MONTEFALCO

17 NOCERA UMBRA PERUGIA PRECI SELLANO SPELLO SPOLETO TREVI VALFABBRICA VALTOPINA Altri Comuni Totali Ricostruzione pesante Gli interventi della ricostruzione pesante, riparazione/ricostruzione di singoli edifici in prevalenza gravemente danneggiati ed ubicati al di fuori dei programmi integrati di recupero, sono stati ammessi sulla base delle priorità fissate che tengono conto della destinazione d uso e dell agibilità degli edifici. Risultano presentati progetti di cui relativi alle priorità ammesse a finanziamento, mentre 465 presentati anticipatamente dai proprietari ed in attesa del finanziamento relativo alla priorità di appartenenza. I progetti presentati sono distribuiti in 53 Comuni in maniera abbastanza omogenea. Il 54% degli interventi (oltre 1.900) è localizzato nei Comuni di Nocera Umbra, Assisi, Gualdo Tadino, Foligno e Sellano. Il Comune maggiormente interessato è Nocera Umbra. La situazione degli interventi ammessi a finanziamento è illustrata in tabella: Ricostruzione pesante Situazione interventi finanziati Comune Progetti Presentati (n.edifici) Concessioni contributive Lavori Iniziati Lavori Ultimati ASSISI BASTIA BEVAGNA CAMPELLO SUL CLITUNNO CANNARA CERRETO DI SPOLETO FOLIGNO GUALDO TADINO GUBBIO MASSA MARTANA MONTEFALCO NOCERA UMBRA PERUGIA PRECI SELLANO SPELLO SPOLETO TREVI VALFABBRICA

18 VALTOPINA Altri Comuni Totali Ricostruzione integrata programmi integrati di recupero Il Programma Integrato di Recupero (P.I.R.) disciplina e consente la realizzazione, in maniera unitaria e coordinata, degli interventi nei centri storici, nei centri e nuclei urbani e rurali gravemente danneggiati mediante la ricostruzione ed il recupero di comparti edilizi e delle opere di urbanizzazione secondaria, il ripristino e la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria (Infrastrutture a rete). Sono stati predisposti ed approvati 184 Programmi integrati di recupero ove sono ricomprese U.M.I. che interessano il territorio di 19 Comuni. Gli interventi, per ciascuna U.M.I. sono progettati unitamente dai consorzi obbligatori nei quali si costituiscono i proprietari degli immobili. I consorzi sono responsabili dell attività amministrativa, finanziaria e della realizzazione degli interventi, dell affidamento degli incarichi di progettazione e direzione dei lavori e della stipula dei contratti con le imprese appaltatrici. I Comuni maggiormente interessati dal processo di ricostruzione integrata sono Foligno con 63 P.I.R. (35%), Nocera Umbra con 41 P.I.R. (22%) e Gualdo Tadino con 21 P.I.R. (11%). Congiuntamente ai finanziamenti riguardanti le U.M.I., la Regione ha finanziato gli interventi delle infrastrutture a rete all interno dei P.I.R. per garantire tutti i servizi necessari al rientro della popolazione nelle abitazioni riparate (fognature, reti elettriche, idriche, telefoniche, metano, etc.). La situazione degli interventi nei Programmi Integrati di Recupero è la seguente: Ricostruzione Integrata Situazione per Comune Comune Interventi attivati (n. consorzi) Progetti Presentati Concessioni contributive Lavori Iniziati ASSISI Lavori Ultimati CAMPELLO SUL CLITUNNO CASTEL RITALDI CERRETO DI SPOLETO FOLIGNO FOSSATO DI VICO GUALDO TADINO GUBBIO MASSA MARTANA NOCERA UMBRA PRECI SCHEGGIA E PASCELUPO 2 2 SCHEGGINO 3 SELLANO SPELLO SPOLETO VALLO DI NERA 3 VALTOPINA

19 TOTALI Opere pubbliche La Regione, in attuazione del Programma triennale, ha approvato (novembre 1998) il Piano Annuale per le Infrastrutture 1998 ed ha finanziato 98 interventi e, successivamente, con le ulteriori risorse disponibili, ha approvato (marzo 2000) il Piano delle Infrastrutture con il quale sono stati finanziati 103 interventi. Per il Piano 1998 tutti gli interventi sono iniziati (100%) mentre ne sono ultimati 44 (45%); per il Piano sono iniziati 9 interventi, in quanto è ancora in corso la fase di progettazione e appalto lavori. Tutti gli interventi dovranno comunque iniziare entro dicembre Le infrastrutture rurali Il Piano 1998 delle infrastrutture rurali, rimodulato su richiesta dei comuni interessati, ha finanziato 668 interventi. In particolare, 374 interventi riguardano la viabilità rurale (opere di consolidamento, di bonifica, ripristino di sottofondi ecc.), 227 interventi sono relativi agli acquedotti rurali (ripristino e ricostruzione di serbatoi, rifacimento opere di presa e captazione, ecc.) e 67 interventi riguardano le fognature (sistemazione, adeguamento e ripristino di collettori fognari, fosse settiche e manufatti di linea). Sono state, inoltre, attivate progettazioni per infrastrutture rurali danneggiate dal sisma nel Comune di Gubbio per un totale di 22 interventi di cui 4 per acquedotti e 18 per viabilità. Infrastrutture rurali Tipologia Tipologia Interventi Numero Iniziati Ultimati Acquedotti Fognature Viabilità TOTALE Dissesti idrogeologici Il Piano generale degli interventi sui dissesti idrogeologici è stato predisposto tenendo conto degli eventi che costituiscono pericolo per centri abitati, per infrastrutture viarie, per infrastrutture di proprietà pubblica e di pubblico interesse e per beni storici ambientali e per altri beni, nuclei e case sparse. Con le risorse messe a disposizione con i programmi finanziari 1998 e sono stati approvati il Piano 1998 che ha finanziato 58 interventi, ed il Piano 2000 che ha finanziato ulteriori 42 interventi. Complessivamente, quindi, con i due Piani attuativi, sono stati attivati 100 interventi. Beni culturali Gli interventi sui beni culturali sono attuati mediante la predisposizione di Programmi triennali e di Piani attuativi annuali. 21

20 Con le risorse disponibili sono stati approvati Il Piano Giubileo-Terremoto che comprende 22 interventi, Il Piano 1998 che prevede 98 interventi ed Il Piano che prevede la realizzazione di ulteriori 153 interventi. Quindi, con i tre Piani attuativi citati sono stati attivati complessivamente 273 interventi, dei quali 221 risultano iniziati e 49 ultimati. Attività produttive La ricostruzione delle strutture aziendali è ricompresa nell edilizia privata. Il settore Attività produttive è relativo alla concessione di aiuti riguardanti: contributi in conto capitale, fissati nella misura del 30% del valore del danno subito, al netto della franchigia di legge, da attrezzature, macchinari, infrastrutture aziendali specifiche e scorte; contributi in conto interessi su mutui e prestiti, determinati nel loro importo in misura tale da porre a carico dell impresa beneficiaria un onere pari al 2%. Oltre a tali contributi è stato concesso il risarcimento del danno indiretto finalizzato alla ripresa economica delle imprese che hanno subito una riduzione significativa del fatturato nel periodo successivo agli eventi sismici. Il riepilogo di tali aiuti è illustrato nella tabella seguente: Tipologia del contributo numero aziende Importo in Miliardi di lire Importi in Euro Ricostituzione di scorte, impianti, macchinari. 43 1, Danno indiretto , Totale , Altri interventi In questo settore, al quale sono stati destinati 664 Mld, sono ricompresi gli interventi destinati a specifiche tipologie di sostegno che non si configurano come interventi di ricostruzione o riparazione ma che sono comunque previsti da leggi ed ordinanze ministeriali. Per tali interventi sono state erogate risorse per complessive 340,11 Mld che, in particolare riguardano: Danni Beni Mobili, Supporto tecnico amministrativo, Misure a favore dei comuni, Sgravi contributivi previdenziali, Indennità requisizione aree, Manutenzione aree e moduli abitativi, Autonoma sistemazione, Misure a favore del Consorzio per la Bonificazione Umbra, Centro regionale di Protezione Civile, Fondo di garanzia, Assistenza tecnica amministrativa ai nuclei in moduli, Cofinanziamento nazionale delle Misure 4.3, Demolizioni e messa in sicurezza, Sistemazione alberghiera provvisoria di nuclei familiari e anziani, Progetto fuori dai container entro il L avanzamento globale della ricostruzione Lo stato di attuazione degli interventi finanziati è illustrato nella seguente tabella: 22

21 Interventi Settori finanziati ultimati % In corso % Da iniziare % Ricostruzione leggera Ricostruzione pesante Ricostruzione integrata Totale edilizia privata Infrastrutture a rete Infrastrutture rurali Opere Pubbliche Dissesti idrogeologici Beni culturali Totale patrimonio pubblico TOTALE Programma Straordinario di Edilizia Residenziale Pubblica Per la realizzazione di tale programma, volto a contribuire ad attenuare il disagio abitativo nelle zone terremotate con il rientro di una parte della popolazione evacuata, sono state destinate risorse per complessive 265,5 Mld ( ). Per la realizzazione di tale piano straordinario la Regione si è avvalsa dell opera degli I.E.R.P. di Perugia e Terni, nonché di alcuni Comuni che presentavano maggiori necessità d intervento. Il programma, si articola in diverse tipologie di intervento per meglio far fronte sia alla sistemazione dei nuclei familiari evacuati che al generalizzato fabbisogno abitativo conseguente all evento sismico. Alcune tipologie prevedono la rapida realizzazione di alloggi da assegnare ai nuclei familiari in situazione di grave disagio (interventi di nuova costruzione), altre, invece, prevedono il recupero sia degli edifici residenziali pubblici danneggiati che il recupero del tessuto urbano delle località colpite (Programmi di Recupero Urbano). Inoltre il Piano prevede la realizzazione di alloggi destinati a categorie speciali (anziani, studenti, portatori di handicap). Nel suo complesso il programma ha previsto, comunque, la realizzazione di 131 interventi per un totale di alloggi. Il Piano prevedeva la realizzazione di alloggi: al 15 settembre 2001 risultavano iniziati i lavori per alloggi e ultimati per 1.368, pari al 78,76%. Gli alloggi alternativi ai container Per i nuclei familiari residenti nei container, coinvolti nella ricostruzione integrata che comporta tempi più lunghi, è stato attuato specifico progetto che ha consentito nei Comuni di Foligno, Nocera Umbra, Gualdo Tadino, Sellano, Assisi, Valtopina, Cannara e Massa Martana, l acquisizione e la realizzazione, di abitazioni alternative successivamente assegnate in sostituzione dei container. 23

22 Dei alloggi realizzati, 379 sono di nuova costruzione, 194 si sono resi disponibili grazie ad interventi di recupero, 23 sono stati acquistati/locati; i restanti 766 sono alloggi prefabbricati in legno e cemento armato. Autonoma sistemazione L importo complessivo delle erogazioni effettuate dalla Regione ai Comuni dei contributi da liquidare ai beneficiari ammonta a complessive ( ) di cui ( ) per contributi ai nuclei evacuati al momento del sisma e in attesa di rientro nelle abitazioni riparate e ( ) per contributi ai nuclei che per l esecuzione dei lavori hanno temporaneamente abbandonato la propria abitazione. La spesa mensile complessiva ammonta a circa ( ). 24

23 CAPITOLO IV I risultati dell attività istruttoria Sulla base della documentazione acquisita, delle relazioni prodotte dalle Amministrazioni regionali e comunali, nonché degli elementi di conoscenza riferiti nel corso delle audizioni, è stato possibile comporre un quadro generale della situazione relativa all attuazione delle provvidenze disposte a livello nazionale, regionale e locale per riparare i danni prodotti dalla crisi sismica, per promuovere la ripresa della vita economica e sociale nelle zone terremotate e per assicurare il rientro della popolazione nei luoghi di origine. Dopo le inevitabili difficoltà iniziali determinate dalla vastità delle zone colpite, dalla necessità di rimodellare il quadro normativo originario per adeguarlo alle molteplici esigenze e realtà locali, si può constatare che, a quattro anni dal sisma, il piano generale della ricostruzione è in pieno svolgimento con apprezzabili risultati in vari settori, mentre in altri che saranno di seguito indicati sconta ancora i ritardi iniziali, tra l altro aggravati da difficoltà sopravvenute in fase di attuazione degli interventi. La perdurante sistemazione precaria di un elevato numero di terremotati a quattro anni dal sisma costituisce un dato di fatto preoccupante che ha orientato l attività istruttoria ad approfondire gli accertamenti in questo specifico settore, per individuare le difficoltà tuttora esistenti, le cause dei ritardi nell esecuzione dei programmi e per indicare le possibili soluzioni alle carenze riscontrate. La strategia di fondo adottata per offrire una sistemazione provvisoria ai senzatetto e per consentire il loro rientro nei luoghi di origine si è articolata nelle seguenti scelte: 1. dislocazione in tutto il territorio colpito, in campi attrezzati e in località sparse, di moduli abitativi mobili (M.A.M.) in quantità tali di offrire ai senza tetto un rifugio di emergenza; 2. attuazione di un Piano di alloggi alternativi ai M.A.M.; 3. erogazione di contributi per la autonoma sistemazione dei nuclei familiari evacuati; 4. attivazione di un piano di ricostruzione dell edilizia privata attraverso tre tipi di intervento: a) ricostruzione leggera b) ricostruzione pesante c) ricostruzione integrata; 5. attivazione di un piano straordinario di edilizia pubblica, per la costruzione di nuovi alloggi e la riparazione di quelli di proprietà pubblica. Sullo stato di attuazione dei singoli programmi alla data del , descritto nelle pagine precedenti, sono state formulate le seguenti valutazioni. M.A.M. e alloggi alternativi La dislocazione su tutto il territorio colpito dal sisma di moduli abitativi mobili (comunemente denominati containers) è stata una scelta iniziale giustificata dalla necessità di offrire un riparo di emergenza ai senzatetto. Col passare del tempo si sono evidenziati gli aspetti negativi della lunga permanenza in strutture anguste che non possono offrire confortevoli condizioni di fronte ai rigori dell inverno e alle alte temperature dell estate. 25