IL FONDO DI ROTAZIONE PER I SERVIZI DI ASILO NIDO E MICRO-NIDI

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1 IL FONDO DI ROTAZIONE PER I SERVIZI DI ASILO NIDO E MICRO-NIDI NEI LUOGHI DI LAVORO Sommario: 1. Il panorama normativo alla data di entrata in vigore dell art. 91 della legge finanziaria per l anno I contenuti dell art. 91 della legge finanziaria per l anno L istituzione del fondo di rotazione 2.2. I criteri per la concessione del finanziamento 2.3. Il prospetto di domanda 2.4. Il meccanismo di valutazione delle domande e le modalità di erogazione del finanziamento 3. La Corte costituzionale e il fondo di rotazione 4. Le altre decisioni della Corte costituzionale sulla materia delle politiche sociali. 1. IL PANORAMA NORMATIVO ALLA DATA DI ENTRATA IN VIGORE DELL ART. 91 DELLA LEGGE FINANZIARIA PER L ANNO 2003 In data 23 novembre 2001 il Governo ha presentato in Parlamento (Camera dei Deputati) il disegno di legge Piano nazionale degli asili nido (A.C. n. 2020). Si tratta del primo intervento durante la nuova legislatura sul tema della conciliazione tra tempi di vita e di cura e tempi di lavoro, avente lo scopo da un lato di aggiornare la vigente normativa in materia, ormai datata nel tempo 1, e dall altro di determinare i livelli essenziali che devono essere assicurati negli asili nido quali servizi di interesse pubblico per la prima infanzia. Il disegno di legge di iniziativa governativa è approdato in Parlamento, dove erano già stati presentati analoghi disegni di legge sui servizi per la prima infanzia. Si è, pertanto, provveduto alla redazione di un testo unificato dal titolo Nuove norme in materia di servizi socio-educativi per la prima infanzia, contenente una serie di disposizioni di legge di carattere innovativo 2. In particolare, il testo unificato disegna il sistema territoriale dei servizi socio-educativi per la prima infanzia, formato dagli asili nido, dai servizi integrativi e dai servizi innovativi. Gli effetti del disegno di legge di cui sopra sono stati anticipati in sede di legge finanziaria per l anno , attraverso l istituzione del Fondo per gli asili nido nell ambito dello stato di previsione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Tale Fondo, stabilisce l art. 70 L. 28 dicembre 2001 n. 448, viene ripartito annualmente dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell economia e delle finanze, sentita la Conferenza Unificata 4. 1 Si tratta della L. 6 dicembre 1971 n. 1044, recante Piano quinquennale per l'istituzione di asili-nido comunali con il concorso dello Stato, e della L. 29 novembre 1977 n. 891, recante Norme per il rifinanziamento del piano degli asili nido e modifica della legge istitutiva 6 dicembre 1971, numero Il testo unificato è stato approvato dalla Camera dei Deputati in data 13 novembre 2003, ed è passato all altro ramo del Parlamento come A. S. n Attualmente è all esame della Commissione speciale in materia d'infanzia e di minori in sede referente. In tale sede, a seguito della Corte cost. n. 370 del 2003, il Governo ha presentato una serie di emendamenti volti a riportare la materia nell alveo della competenza concorrente, attraverso la definizione dei principi fondamentali in materia di servizi socio-educativi per la prima infanzia. La Corte cost., infatti, ha stabilito che la materia de qua rientra tra le materie di competenza concorrente, e, precisamente, tra le materie concernenti l istruzione e la tutela delle condizioni di lavoro. In tale ambito, pertanto, lo Stato può dettare esclusivamente i principi fondamentali, lasciando alle Regioni la disciplina di dettaglio. 3 L. 28 dicembre 2001 n. 448, recante Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2002). 4 Le risorse per l anno 2002, pari a 50 milioni di euro, sono state ripartite con D.I. 11 ottobre 2002, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 21 novembre 2002 n. 273; le risorse per l anno 2003, pari a 100 milioni di euro, sono state ripartite con D.I. 30 ottobre 2003, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 15 marzo 2004 n. 62. Si fa presente che in sede di riparto sono stati utilizzati i seguenti criteri distributivi, sulla base dei dati forniti dall ISTAT: tasso demografico 0-2 anni (nella misura del 50 per cento); tasso di occupazione femminile (nella misura del 20 per cento); tasso di disoccupazione femminile (nella misura del 15 per cento); fabbisogno teorico secondo il criterio delle liste di attesa (nella misura del 15 per cento). 1

2 Si è trattato, dunque, di un segnale di interesse preciso verso i bisogni delle famiglie e di un tassello volto a favorire le politiche di conciliazione tra famiglia e professione I CONTENUTI DELL ART. 91 DELLA LEGGE FINANZIARIA PER L ANNO L ISTITUZIONE DEL FONDO DI ROTAZIONE La legge finanziaria per l anno 2003 (L. 27 dicembre 2002 n. 289 Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato ), sulla scia del disegno di legge recante Nuove norme in materia di servizi socio-educativi per la prima infanzia e dell istituzione del Fondo per gli asili nido, ha introdotto una norma di notevole rilievo ed importanza (art. 91), del tutto nuova nel panorama della legislazione italiana in tema di politiche sociali e, in particolare, di interventi per la famiglia. Si tratta, infatti, dell istituzione di un fondo di rotazione per il finanziamento, per metà a fondo perduto, dei datori di lavoro che realizzano, nei luoghi di lavoro, servizi di asilo nido e micro-nidi. Lo scopo di tale fondo di rotazione è quello di assicurare adeguata assistenza familiare alle lavoratrici e ai lavoratori dipendenti con prole, favorendo, attraverso il settore produttivo, la diffusione di misure idonee a conciliare i tempi di lavoro e i tempi di cura familiare. Il meccanismo di finanziamento del fondo è disciplinato nel comma 5. Per il primo anno di operatività del fondo, e cioè per il 2003, si fissa un limite massimo pari a dieci milioni di euro per la costituzione del medesimo, da reperire all interno delle risorse del Fondo nazionale per le politiche sociali 6 destinate al sostegno delle politiche in favore delle famiglie di cui all art. 46, comma 2, della L. n. 289 del Per gli anni successivi sarà il decreto annuale di riparto del Fondo nazionale per le politiche sociali, adottato dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell economia e delle finanze, d intesa con la Conferenza Unificata di cui all art. 8 D.lgs. 28 agosto 1997 n. 281, a determinare la quota da attribuire al fondo di rotazione, sempre nell ambito del Fondo nazionale per le politiche sociali. 5 Con la sentenza dicembre 2003 n. 370, su ricorsi delle Regioni Marche, Toscana, Emilia Romagna e Umbria, la Corte cost. ha dichiarato, tra l altro, l illegittimità dei commi 1, 3 e 8 dell art. 70, nei limiti di cui in motivazione. In particolare, la Corte ha stabilito che, alla luce dei rilevanti mutamenti introdotti dalla L. cost. 18 ottobre 2001 n. 3, nel nuovo sistema (nuovo art. 119 Cost.) per il finanziamento delle normali funzioni di Regioni ed Enti locali, lo Stato può erogare solo fondi senza vincoli specifici di destinazione. Trattandosi, pertanto, di materia di competenza concorrente (gli asili nido rientrano nelle materie dell istruzione e della tutela delle condizioni di lavoro), il finanziamento statale non può recare con sé il vincolo di destinazione. Con riferimento, quindi, alle risorse per l anno 2004, pari a 150 milioni di euro, si fa presente che le stesse sono state ripartite nello stesso decreto annuale di riparto del Fondo nazionale per le politiche sociali senza vincolo di destinazione. L argomento verrà trattato in maniera più dettagliata nel paragrafo n Il Fondo nazionale per le politiche sociali rappresenta il principale strumento di finanziamento delle politiche sociali in Italia. Esso nasce con la legge finanziaria per l anno 1998 (L. 27 dicembre 1997 n. 449). L art. 59, commi 44 e seguenti, infatti, lo istituiva presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, ne determinava l ammontare, ne fissava le finalità e le modalità di riparto. L art. 133 D.lgs. 31 marzo 1998 n. 112 lo denominava Fondo nazionale per le politiche sociali e vi faceva confluire le risorse statali destinate ad interventi in materia di servizi sociali, ad eccezione del Fondo nazionale di intervento per la lotta alla droga. L art. 20 L. 8 novembre 2000 n. 328 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali) ne rideterminava le finalità nel più ampio quadro della promozione e del raggiungimento degli obiettivi di politica sociale. La legge finanziaria per l anno 2001 (L. 23 dicembre 2000 n. 388) dettagliava tutte le leggi di settore in vigore in quel momento in materia di politiche sociali che vi confluivano, mantenendo il vincolo di destinazione per quanto riguardava il potere di spesa in capo alle Regioni. Infine, l art. 46 della legge finanziaria per l anno 2003 (L. 27 dicembre 2002 n. 289) innovava completamente in materia, eliminando il vincolo di destinazione in capo alle Regioni. Attualmente, quindi, il Fondo nazionale per le politiche sociali si configura come un fondo senza vincolo di destinazione, ripartito annualmente con uno o più decreti del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell economia e delle finanze, d intesa con la Conferenza Unificata di cui all art. 8 D.lgs. 28 agosto 1997 n Il comma 2 dell art. 46 della legge finanziaria per l anno 2003 stabilisce, tra le altre cose, che almeno il dieci per cento delle risorse poste a carico del Fondo nazionale per le politiche sociali devono essere destinati a sostenere le politiche in favore delle famiglie di nuova costituzione, in particolare per l acquisto della prima casa di abitazione e per il sostegno alla natalità. Questo vincolo di destinazione è stato dichiarato incostituzionale con la Corte cost dicembre 2004 n. 423, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 5 gennaio 2005, n. 1 I serie speciale. 2

3 2.2. I CRITERI PER LA CONCESSIONE DEL FINANZIAMENTO L art. 91 della legge finanziaria per l anno 2003 fissa principi ed indicazioni in merito al meccanismo di finanziamento del fondo di rotazione. Innanzi tutto, i commi 2 e 3 elencano in linea generale il contenuto della domanda che i datori di lavoro devono indirizzare al Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Gli elementi che il legislatore primario ha ritenuto indispensabili ai fini dell ammissione al finanziamento sono i seguenti: la stima dei tempi di realizzazione delle opere ammesse al finanziamento; l entità del finanziamento richiesto, in valore assoluto e in percentuale del costo di progettazione dell opera; la stima del costo di esecuzione dell opera stessa. Per i dettagli del prospetto di domanda e per le relative modalità di trasmissione della documentazione al Ministero del lavoro e delle politiche sociali, la normativa rimanda ad un decreto ministeriale 8. La disposizione di legge in esame, inoltre, si occupa dei criteri di concessione dei finanziamenti. Stabilisce, infatti, che gli stessi vengano fissati con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell economia e delle finanze e con il Ministro per le pari opportunità 9. L art. 91 individua, inoltre, una serie di principi che devono essere tenuti in considerazione nell emanazione del decreto interministeriale di determinazione dei criteri per la concessione dei finanziamenti; ed in particolare: il tasso di interesse da applicare alle somme rimborsate è determinato in misura non inferiore allo 0,50 per cento annuo; i finanziamenti devono essere rimborsati al 50 per cento, mediante un piano di ammortamento di durata non superiore a sette anni, articolato in rate semestrali posticipate corrisposte a decorrere dal terzo anno successivo a quello di effettiva erogazione delle risorse; la distribuzione territoriale dei finanziamenti deve essere equa. I due decreti di attuazione dell art. 91 della L. n. 289 del 2002 recano un elenco di disposizioni attuative. In particolare, l art. 4 del D.M. del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell economia e delle finanze e con il Ministro per le pari opportunità, del 16 maggio 2003, elenca i criteri per la concessione dei finanziamenti. Si fa riferimento, in particolare, alla congruità dei costi di progettazione e di esecuzione dell opera; ai tempi di realizzazione (in particolare, progettazione di massima, progettazione esecutiva, realizzazione, avvio delle attività); alla congruità e coerenza del progetto organizzativo presentato, con particolare riferimento alle esigenze dei bambini e dei genitori lavoratori, tenuto conto dell organizzazione del lavoro. Il decreto in parola si preoccupa, inoltre, di assicurare un equa distribuzione sul territorio nazionale nella concessione dei finanziamenti e, a tal fine, stabilisce la necessità di tenere conto, nella valutazione delle domande, della provenienza delle domande pervenute e ritenute ammissibili, anche in relazione alle condizioni economico-produttive dell area territoriale di provenienza, al tasso demografico (bambini 0-2 anni), al numero di bambini senza posto nido o in lista di attesa, al tasso di occupazione delle donne occupate in età fertile (tra i 15 e i 49 anni). Fatti salvi i criteri sopra elencati, si stabilisce, infine, che i finanziamenti sono concessi fino ad esaurimento delle risorse appositamente stanziate, secondo il classico criterio dell ordine cronologico di presentazione delle domande. 8 Il provvedimento in questione è stato adottato con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali del 16 maggio 2003, recante Definizione del prospetto di domanda per la concessione del finanziamento ai datori di lavoro che realizzano nei luoghi di lavoro servizi di asilo nido e micro-nidi, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 27 agosto 2003 n Il provvedimento in questione è stato adottato con decreto del Ministro del lavoro e delle politich e sociali, di concerto con il Ministro dell economia e delle finanze e con il Ministro per le pari opportunità, del 16 maggio 2003, recante Fondo di rotazione per il finanziamento in favore di datori di lavoro, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 27 agosto 2003, n

4 2.3. IL PROSPETTO DI DOMANDA Il D.M. del Ministro del lavoro e delle politiche sociali del 16 maggio 2003, recante Definizione del prospetto di domanda per la concessione del finanziamento ai datori di lavoro che realizzano nei luoghi di lavoro servizi di asilo nido e micro-nidi, reca la definizione del prospetto di domanda, nonché le relative modalità di trasmissione. I requisiti che la domanda di finanziamento deve possedere a pena di inammissibilità sono i seguenti: - essere indirizzata al Ministero del lavoro e delle politiche sociali Dipartimento per le politiche sociali e previdenziali Direzione generale per le tematiche familiari e sociali e la tutela dei diritti dei minori, Via Fornovo, n. 8, pal. A Roma; - essere consegnata a mano o inviata a mezzo posta con raccomandata r.r., o inviata via all indirizzo di posta elettronica asili.nido@minwelfare.it, entro 45 giorni dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del decreto; nel caso di spedizione a mezzo posta fa fede il timbro dell ufficio postale accettante; - essere redatta secondo il modello allegato al decreto, e sottoscritta dal legale rappresentante del soggetto o dei soggetti proponenti; - essere inoltrata unitamente agli allegati A e B debitamente compilati; - indicare la stima dei tempi di realizzazione dell opera ammessa al finanziamento, con la specificazione delle varie fasi di progettazione e realizzazione e dei tempi stimati necessari per il completamento di ciascuna fase; indicare l entità del finanziamento richiesto, in valore assoluto e in valore percentuale del costo di progettazione dell opera; - indicare la stima del costo di esecuzione dell opera. Sono, inoltre, allegati al decreto i fac-simile della domanda di contributo, della scheda di presentazione del progetto e del formulario di progetto, contenente notizie circa il contesto di riferimento, la descrizione analitica del progetto, i costi, le caratteristiche del servizio offerto anche in relazione al progetto psico-pedagogico e tutti gli aspetti legati alla gestione del servizio. Appare importante segnalare, infine, la disposizione di cui all art. 3, comma 1, D.I. 16 maggio 2003; tale norma risulta essere di notevole portata, in quanto prevede la possibilità che più datori di lavoro congiuntamente presentino un unica domanda, favorendo la formazione di partnership volte a realizzare asili interaziendali, in grado di servire più realtà lavorative della medesima zona produttiva, attraverso un soggetto capofila responsabile per la presentazione del progetto IL MECCANISMO DI VALUTAZIONE DELLE DOMANDE E LE MODALITÀ DI EROGAZIONE DEL FINANZIAMENTO Il D.I. 16 maggio 2003 stabilisce anche il procedimento di valutazione delle istanze inviate. A tale scopo, viene istituita un apposita commissione tecnica con il compito di esaminare le domande presentate ai fini dell ammissione al finanziamento. Tale commissione è nominata con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali ed è composta dal Direttore generale della Direzione generale per le tematiche familiari e sociali e la tutela dei diritti dei minori 10, che la presiede, e da quattro membri, di cui uno designato dal Ministro dell economia e delle finanze e due designati dal Ministro per le pari opportunità. La commissione tecnica valuta i progetti sulla base dei criteri sopra illustrati e predispone l elenco dei progetti ammessi al finanziamento, che viene successivamente approvato con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali. Gli artt. 7 ed 8 D.I. 16 maggio 2003 disciplinano gli adempimenti successivi all ammissione al finanziamento e le modalità di erogazione concreta del finanziamento medesimo. 10 A seguito dell entrata in vigore del D.P.R. 29 luglio 2004 n. 244, recante Regolamento di riorganizzazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, oggi si tratta del Direttore generale della Direzione generale per la famiglia, i diritti sociali e la responsabilità sociale delle imprese (CSR). 4

5 Per quanto riguarda la fase successiva all ammissione al finanziamento, i datori di lavoro vengono invitati a trasmettere, a pena di decadenza, entro sessanta giorni dal ricevimento della comunicazione di ammissione al finanziamento, una dichiarazione di accettazione corredata dai seguenti documenti: estremi del conto corrente bancario, corredato di CAB e ABI, o indicazione di altra forma, in alternativa, per l accreditamento del contributo assegnato, dichiarazione del legale rappresentante recante l indicazione della data di avvio delle attività necessarie alla realizzazione dell opera, ivi comprese le attività propedeutiche, impegno a rispettare la normativa edilizia vigente. Per quanto concerne, invece, le modalità di erogazione dei finanziamenti, si stabilisce che i progetti possono essere ammessi al finanziamento fino ad un massimo dell 80 per cento del costo complessivo del progetto. I compensi eventuali destinati a consulenza e progettazione sono rimborsabili fino ad un importo massimo dell 8 per cento del costo complessivo del progetto. Viene, successivamente, concordato con il datore di lavoro beneficiario il piano di ammortamento, sulla base dei principi fissati in legge (comma 4 dell art. 91 L. n. 289 del 2002) e nel rispetto di una serie di importi: euro ,00 per la realizzazione di nidi aziendali, euro ,00 per la realizzazione di micro-nidi aziendali 11. Il finanziamento concordato con il datore di lavoro viene erogato in tranches: una prima quota, pari al 20 per cento del contributo assegnato, viene versata all atto dell accettazione da parte del datore di lavoro e previa presentazione della documentazione richiesta contestualmente; una successiva quota, pari al 50 per cento, viene versata entro trenta giorni dall inizio dell attività diretta all attivazione del progetto; il saldo, pari al restante 30 per cento, viene versato al termine della realizzazione del progetto, previa presentazione della documentazione relativa ai costi sostenuti e previa verifica, da parte dei competenti uffici del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, della concreta attuazione del progetto e della conformità dell opera alla normativa regionale e ai regolamenti comunali vigenti in materia di servizi di asilo nido e micro-nidi. Il beneficiario presenta, inoltre, una dettagliata relazione finale, attestante l opera realizzata in coerenza con il progetto presentato, nonché il concreto avvio delle attività relative all asilo nido o al micro-nido. In caso di ingiustificati ritardi o gravi irregolarità nell impiego del contributo assegnato, il finanziamento è revocato con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, che dispone la restituzione delle somme già versate, con i relativi interessi legali, le quali vengono assegnate al primo soggetto il cui progetto segue, in elenco, nell ambito territoriale di riferimento, quelli già ammessi al finanziamento. 3. LA CORTE COSTITUZIONALE E IL FONDO DI ROTAZIONE Numerosi sono stati gli interventi della Corte cost. in tema di finanziamento statale concernente le politiche sociali 12, con particolare riferimento alla ripartizione di competenze tra Stato ed Autonomie locali alla luce del nuovo Titolo V della Costituzione. Innanzi tutto, occorre esaminare la Corte cost. 28 ottobre-5 novembre 2004 n. 320, che ha dichiarato l incostituzionalità dei commi 1, 2, 3, 4 e 5 dell art. 91 L. n. 289 del 2002 e, dunque, dell intera 11 I nidi aziendali e i micro nidi aziendali vengono definiti nel disegno di legge A.S. n. 2583, recante Nuove norme in materia di servizi socio-educativi per la prima infanzia, all interno dei servizi innovativi di cui all art. 5. In particolare, per nidi aziendali si intendono asili nido all interno dei luoghi di lavoro o nelle loro immediate vicinanze, destinati alla cura e all accoglienza dei figli dei lavoratori ed eventualmente dei residenti nel territorio limitrofo ; per micro nidi aziendali si intendono micro nidi all interno dei luoghi di lavoro, improntati a criteri di particolare flessibilità organizzativa, che tengano conto delle peculiarità strutturali dei luoghi stessi e delle esigenze dei genitori lavoratori. 12 Si elencano di seguito le decisioni della Corte cost. sul tema che verranno analizzate in questo e nel prossimo paragrafo: Corte cost dicembre 2003 n. 370, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 31 dicembre 2003 n. 52 I serie speciale; Corte cost. 28 ottobre-5 novembre 2004 n. 320, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 10 novembre 2004 n. 44 I serie speciale; Corte cost dicembre 2004 n. 423, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 5 gennaio 2005 n. 1 I serie speciale. Da ultimo, Corte cost. 23 giugno-7 luglio 2005 n. 263, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 13 luglio 2005 n. 28 I serie speciale. 5

6 disciplina concernente il fondo di rotazione per il finanziamento dei datori di lavoro che realizzano, nei luoghi di lavoro, servizi di asilo nido e micro-nidi. Il ricorso era stato presentato dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Veneto, le quali denunciavano da un lato l illegittimità delle norme statali in quanto invasive della sfera di competenza regionale e dall altro l illegittimità del trasferimento statale medesimo, in quanto l art. 119 Cost. non ammetterebbe l istituzione di fondi a destinazione vincolata, potendo lo Stato solo trasferire le risorse finanziarie alle Regioni, le quali sarebbero chiamate a disciplinare, nell ambito della normativa di settore, anche la procedura di erogazione delle risorse stesse. Secondo la Corte cost., sulla scia della sentenza n. 370 del 2003, la disciplina degli asili nido non può essere ricondotta alle materie di competenza residuale delle Regioni ai sensi del quarto comma dell art. 117 della Costituzione. Piuttosto, utilizzando un criterio di prevalenza, la relativa disciplina può solo ricadere nell ambito della materia dell istruzione (sia pure in relazione alla fase pre-scolare del bambino), nonché per alcuni profili nella materia della tutela del lavoro, affidati alla potestà legislativa concorrente. In questi ambiti il legislatore statale può determinare soltanto i principi fondamentali della materia e non dettare una disciplina dettagliata ed esaustiva, quale quella contenuta nei primi cinque commi dell art. 91 L. n. 289 del 2002, mediante la quale organi statali provvedono ad agevolare la realizzazione di asili-nido nei luoghi di lavoro. Per la Corte cost., dunque, non sono state convincenti le tesi dell Avvocatura generale dello Stato: e cioè, che si tratti di una iniziativa di ordine macro-economico, incidente in molteplici settori produttivi; che si tratti del potere statale di predeterminazione normativa dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali in questa particolare materia in una loro diretta realizzazione da parte dello Stato; che il Fondo di cui all art. 91 non violerebbe l art. 119 Cost., poiché sarebbe alimentato con risorse statali e di carattere aggiuntivo rispetto alla finanza regionale e, comunque, sarebbe destinato ad essere ripartito fra soggetti privati indipendentemente dagli (ed in chiave solo aggiuntiva rispetto agli) interventi (.) disposti secondo le proprie scelte dal legislatore regionale. In particolar modo, per quanto riguarda quest ultimo punto, la Corte cost. fa presente che la definizione dell ampiezza della finanza regionale, in conformità al nuovo Titolo V, deve essere ancora operata, ma dovrà necessariamente riferirsi alla effettiva capacità delle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite (art. 119 Cost, quarto comma). In questa valutazione occorrerà considerare che le funzioni attribuite alle Regioni ricomprendono pure la possibile erogazione di contributi finanziari a soggetti privati, dal momento che in numerose materie di competenza regionale le politiche pubbliche consistono appunto nella determinazione di incentivi economici ai diversi soggetti che vi operano e nella disciplina delle modalità per la loro erogazione. Il fondo di rotazione, in conclusione, è stato dichiarato incostituzionale e le relative risorse, pertanto, vengono trasferite alle Regioni senza vincolo di destinazione all interno del riparto annuale del Fondo nazionale per le politiche sociali. 4. LE ALTRE DECISIONI DELLA CORTE COSTITUZIONALE SULLA MATERIA DELLE POLITICHE SOCIALI Può essere interessante inquadrare la decisione della Corte cost. n. 320 del 2004 sul fondo di rotazione all interno della recente giurisprudenza costituzionale in tema di politiche sociali e di fondi statali con vincolo di destinazione. La prima sentenza sul tema è la decisione dicembre 2003 n. 370, che ha dichiarato l incostituzionalità del Fondo per gli asili nido, disciplinato dall art. 70 L. n. 448 del Su ricorso delle Regioni Marche, Toscana, Emilia-Romagna e Umbria, la Corte cost. ha stabilito che il meccanismo di finanziamento dell art. 70 in questione, che prevede un decreto annuale di riparto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell economia e delle finanze, sentita la Conferenza Unificata, non è più utilizzabile a seguito dei rilevanti mutamenti introdotti dalla L. cost. 18 ottobre 2001 n. 3 (modifiche al titolo V della seconda parte della Costituzione). 6

7 Il nuovo art. 119 Cost. secondo la Corte prevede espressamente, al quarto comma, che le funzioni pubbliche regionali e locali debbano essere integralmente finanziate tramite i proventi delle entrate proprie e la compartecipazione al gettito dei tributi erariali riferibili al territorio dell ente interessato, di cui al secondo comma, nonché con quote del fondo perequativo senza vincoli di destinazione, di cui al terzo comma. Dal momento che la materia degli asili nido non rientra tra le competenze statali esclusive, come, invece, sostenuto dall Avvocatura dello Stato, è contraria alla disciplina costituzionale vigente la configurazione di un fondo settoriale di finanziamento gestito dallo Stato 13, che viola in modo palese l autonomia finanziaria sia di entrata che di spesa delle Regioni e degli Enti locali e mantiene allo Stato alcuni poteri discrezionali nella materia cui si riferisce 14. Secondo la Corte cost., a differenza anche di quanto sostenuto dalle Regioni ricorrenti, la disciplina degli asili nido rientra nelle materie a legislazione concorrente, per i profili che riguardano da un lato l istruzione e dall altro la tutela delle condizioni di lavoro, in quanto volti sia a garantire la socializzazione e la prima educazione del bambino sia a conciliare i tempi di lavoro e i tempi di cura con riferimento al genitore-lavoratore. Di notevole impatto appare anche la Corte cost dicembre 2004 n. 423, che ha dichiarato l incostituzionalità di una serie di norme contenute in più leggi, che ponevano vincoli di destinazione all interno del Fondo nazionale per le politiche sociali 15. Anche in questo caso, la Corte ha rinviato alla sua giurisprudenza costante, sulla base della quale sul piano finanziario, in base al nuovo testo dell art. 119 Cost., le Regioni come gli Enti locali sono dotate di autonomia finanziaria di entrata e di spesa (primo comma) e godono di risorse autonome rappresentate da tributi ed entrate propri, nonché dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al proprio territorio (secondo comma). E per i territori con minore capacità fiscale per abitante, la legge dello Stato istituisce un fondo perequativo senza vincoli di destinazione (terzo comma). Nel loro complesso tali risorse devono consentire alle Regioni ed agli altri Enti locali di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite (quarto comma). Non di meno, al fine di promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, di rimuovere gli squilibri economici e sociali, di favorire l effettivo esercizio dei diritti della persona o di provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato può destinare risorse aggiuntive ed effettuare interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e regioni (quinto comma). 13 La stessa posizione è stata tenuta dalla Corte cost. con riferimento all istituzione presso il Ministero dell interno del fondo per la riqualificazione urbana dei Comuni (Corte cost gennaio 2004 n. 16, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 21 gennaio 2004 n. 3 I serie speciale) e del fondo nazionale per il sostegno alla progettazione delle opere pubbliche delle Regioni e degli Enti locali (Corte cost gennaio 2004 n. 49, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 4 febbraio 2004 n. 5 I serie speciale). 14 Successivamente alla dichiarazione di incostituzionalità dell art. 70 L. n. 448 del 2001, è stata emanata la norma di cui al comma 59 dell art. 1 L. 30 dicembre 2004 n. 311 (legge finanziaria 2005): Ai fini della determinazione dell aliquota definitiva di cui al comma 58 si tiene altresì conto dei trasferimenti attribuiti per l anno 2004 alle regioni a statuto ordinario in applicazione dell art. 70 della L. 28 dicembre 2001, n. 448 Il fondo di cui al citato art. 70 è soppresso. Il comma 58 citato concerne il ristoro minori entrate accise su benzina per le regioni a statuto ordinario, non compensate dall aumento delle tasse automobilistiche. 15 In particolare, con questa decisione la Corte cost. ha dichiarato l illegittimità costituzionale delle seguenti norme: art. 46, comma 2 L. n. 289 del 2002, nella parte in cui all interno del Fondo nazionale per le politiche sociali almeno il 10 per cento di tali risorse è destinato al sostegno delle politiche in favore delle famiglie di nuova costituzione, in particolare per l acquisto della prima casa di abitazione e per il sostegno alla natalità; art. 46, comma 6 L. n. 289 del 2002, che prevede a carico del Fondo nazionale per le politiche sociali un contributo per far fronte alle spese derivanti dalle attività statutarie della federazione dei maestri del lavoro d Italia; art. 3, comma 101 L. n. 350 del 2003, nella parte in cui vincola alcune risorse del Fondo nazionale per le politiche sociali all istruzione e alle scuole paritarie e all istituzione del reddito di ultima istanza; art. 21, comma 6 D.L. 30 settembre 2003 n. 269, nella parte in cui, incrementando il Fondo nazionale per le politiche sociali, destina tali somme al finanziamento delle politiche in favore delle famiglie; art. 3, commi 116 e 117, che prevedono quattro finalità con riferimento al Fondo nazionale per le politiche sociali: politiche per la famiglia e in particolare per anziani e disabili, abbattimento delle barriere architettoniche, servizi per l integrazione scolastica degli alunni portatori di handicap, servizi per la prima infanzia e scuole dell infanzia. 7

8 Le sentenze citate ed analizzate appaiono utili come criteri interpretativi volti a delimitare il campo del riparto delle competenze tra Stato e Regioni 16 in materia di politiche sociali. Del resto, la modifica del Titolo V della Costituzione si pone come una riforma di grande portata, che necessita di studio e di analisi. Una cosa appare certa: lo Stato non può trasferire risorse nazionali con vincolo di destinazione nelle materie di legislazione concorrente e nelle materie di legislazione esclusiva delle Regioni. Può farlo solo nelle materie di sua competenza esclusiva. Il problema rimane capire quando uno specifico intervento che si intende realizzare rientra nelle materie di legislazione esclusiva dello Stato, quando in quelle di legislazione esclusiva delle Regioni e quando in quelle di legislazione concorrente, come elencate nell art. 117 Cost.. Barbara Siclari 17 Dirigente del Ministero del lavoro e delle politiche sociali 16 Interessante è la Corte cost luglio 2003 n. 287, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 4 agosto 2004 n. 30 I serie speciale, che ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell art. 21, commi da 1 a 5, D.L. n. 269 del 2003, concernente l assegno per ogni secondo figlio. Tale misura, secondo la Corte cost., tenuto conto delle sue caratteristiche, che è disposta a favore delle donne, cittadine italiane o comunitarie, residenti in Italia in relazione alla nascita del secondo o ulteriore figlio, o all adozione di un figlio senza che assumano alcun rilievo la condizione soggettiva e la sussistenza di situazioni di bisogno, disagio o semplice difficoltà, non appartiene al genus delle prestazioni ricadenti nell ambito dei servizi sociali. Si tratta, infatti, di una provvidenza temporanea, di carattere indennitario, che costituisce espressione di quella tutela previdenziale della maternità riconosciuta alla donna in quanto tale. La misura è, pertanto, riconducibile, secondo la Corte cost., alla competenza statale in materia di previdenza sociale, ai sensi dell art. 117, secondo comma, lett. o), Cost. Infine, molto recentemente, con la Corte cost. 23 giugno-7 luglio 2005 n. 263, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 13 luglio 2005 n. 28 I serie speciale, la Corte ha dichiarato l illegittimità costituzionale di alcune parti del regolamento del Ministro del lavoro e delle politiche sociali concernente condizioni e modalità per l erogazione di contributi in materia di servizi di telefonia rivolti alle persone anziane, nella parte in cui si applicano alle Province autonome di Trento e di Bolzano. 17 Le seguenti considerazioni sono frutto esclusivo del pensiero dell autore e non hanno carattere in alcun modo impegnativo per l Amministrazione. 8