Gli Enti Locali: un quadro di riferimento

Transcript

1 Gli Enti Locali: un quadro di riferimento Corso di Programmazione e Controllo nelle Amministrazioni Pubbliche Dr. Carlo Vermiglio cvermiglio@uniroma3.it 11 Novembre 2008

2 INDICE Le aziende pubbliche locali: principali caratteristiche: Organizzative; Contabili; Gestionali

3 Nelle aziende, di qualunque natura, gli strumenti informativi e la contabilità rispondono alle esigenze conoscitive e di controllo di chi governa. Impresa Risultati: 1. Utile/perdita di esercizio 2. Creazione di valore 3. Remunerazione dei fattori produttivi Indicatori e Parametri: 1. Efficacia, Efficienza ed Economicità 2. Perseguimento di un Equilibrio Economico Generale

4 AMMINISTRAZIONI Finalità: 1. Istituzionali 2. Pubbliche Attività: 1. Garantire diritti minimi 2. Soddisfare i bisogni dei cittadini 3. Regolare la vita delle comunità amministrate ATTIVITA ECONOMICA AZIENDE/IMPRESE Finalità: 1. Istituzionali 2. Competitive Attività: 1. Acquisizione di fattori produttivi 2. Trasformazione dei fattori acquisiti 3. Produzione di beni destinati alla vendita nei mercati ATTIVITA ECONOMICA?

5 LE CARATTERISTICHE DELLA GESTIONE DI UN AMMINISTRAZIONE PUBBLICA Eterogeneità di prodotti dell attività delle AA.PP. LEGGI POLITICHE SERVIZI Leggi nazionali Decreti Direttive Ministeriali Regolamenti interni Rispetto di standard Europei Interventi di settore Interventi ad hoc (agricoltura, aree depresse, contrasto al terrorismo..) A domanda individuale Collettivi

6 L idea di Amministrazione Pubblica come sistema di poteri sovraordinati (modello istituzionale) e non come sistema finalizzato a produrre servizi (modello aziendale) porta a regole di funzionamento per le quali è debole lo stimolo verso obiettivi di funzionalità e di efficiente impiego delle risorse. Sono molto ridotte anche le esigenze conoscitive che si limitano ad indagare solo alcuni aspetti

7

8 Prospettive di Analisi di un amministrazione locale LE PROSPETTIVE DI ANALISI DI UN AMMINISTRAZIONE LOCALE 1. Analisi della situazione Economico-finanziaria STRUMENTI Sistema contabile - Bilancio 2. Analisi della struttura, delle responsabilità e dell organizzazione 3. Analisi dell efficacia efficacia ed efficienza nei servizi Organigramma Pianta organica, controlli e valutazioni ex D. Lgs 286\99 Controllo di gestione 4. Analisi degli obiettivi economici e programmatici PGS, Piano Strategico,Relazione previsionale e programmatica, Peg, Budget.

9 Una prima definizione Articolo 3 Testo Unico degli Enti Locali Autonomia dei comuni e delle province. 1. Le comunità locali, ordinate in comuni e province, sono autonome. 2. Il Comune è l'ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo. 3. La Provincia, ente locale intermedio tra comune e regione, rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi, ne promuove e ne coordina lo sviluppo. 4. I comuni e le province hanno autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa nonché autonomia impositiva e finanziaria nell'ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica. 5. I comuni e le province sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della regione, secondo il principio di sussidiarietà.

10 Elementi qualificanti ENTI LOCALI 1. Soggetti Autonomi (statutaria, org. va, finanziaria, impositiva, legislativa) 2. Rappresentano la comunità territoriale di riferimento 3. Titolari di funzioni proprie 4. Titolari di funzioni delegate 5. Preposti al soddisfacimento di bisogni pubblici 6. Responsabili per lo sviluppo e la promozione del territorio

11 Elementi qualificanti COMUNE Articolo 13 Funzioni. 1. Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, Il comune, per l'esercizio delle funzioni in ambiti territoriali adeguati, attua forme sia di decentramento sia di cooperazione con altri comuni e con la provincia.

12 Elementi qualificanti PROVINCIA Articolo 19 Funzioni. 1. Spettano alla provincia le funzioni amministrative di interesse provinciale che riguardino vaste zone intercomunali o l'intero territorio provinciale nei seguenti settori: a) difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell'ambiente e prevenzione delle calamità; b) tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche; c) valorizzazione dei beni culturali; d) viabilità e trasporti; e) protezione della flora e della fauna parchi e riserve naturali; f) caccia e pesca nelle acque interne; g) organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore; h) servizi sanitari, di igiene e profilassi pubblica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale;[omissis..] 3. La gestione di tali attività ed opere avviene attraverso le forme previste dal presente testo unico per la gestione dei servizi pubblici locali.

13 Gli Organi del Comune Articolo 36 Organi di governo. Sono organi di governo del Comune: IL SINDACO LA GIUNTA IL CONSIGLIO

14 Struttura Organizzativa Viene eletto a suffragio universale dai cittadini SINDACO Rappresenta l ente È responsabile dell amministrazione Nomina la Giunta Altre funzioni (vedi Art. 50 TUEL) È nominata e presieduta dal Sindaco GIUNTA È composta dagli Assessori Compie tutti gli atti di cui all art. 107 TUEL Adotta i regolamenti sull ordinamento degli uffici e servizi Detiene il potere esecutivo

15 Struttura Organizzativa CONSIGLIO COMUNALE È l organo di indirizzo e controllo politico-amministrativo Organo volitivo È dotato di autonomia funzionale ed organizzativa Adotta i regolamenti sull ordinamento degli uffici e servizi Ha competenza su: (vedi art. 42 TUEL) STATUTI-REGOLAMENTI DOCUMENTI DI PROGRAMMAZIONE E CONTABILI ANNUALI E PLURIENNALI GOVERNO DEI SERVIZI PUBBLICI ISTITUZIONE ED ORDINAMENTO DEI TRIBUTI DEFINIZIONE DELLE TARIFFE DEI SPL

16 La struttura Organizzativa del Comune Il sindaco: Nomina i responsabili degli uffici e servizi Attribuisce gli incarichi dirigenziali e le consulenze Nomina i rappresentanti di aziende ed istituzioni Adotta provvedimenti di urgenza I CITTADINI ELEGGONO Nomina la giunta Nomina il Direttore Generale (City Manager) Nomina il Segretario Comunale Nomina i responsabili dei servizi Attribuisce gli incarichi Nomina i responsabili degli uffici e servizi SINDACO CONSIGLIO COMUNALE

17 Il Direttore Generale (City Manager) Art. 108 TUEL Viene nominato dal Sindaco tramite contratto a tempo determinato (stessa o< durata del mandato). Al City Manager compete: Attuazione degli indirizzi e degli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell'ente; Supervisione alla gestione dell'ente; Risponde dei livelli ottimali di efficacia ed efficienza della gestione Predispone il piano dettagliato di obiettivi nonchè la proposta di piano esecutivo di gestione previsto;

18 Il Segretario Comunale Svolge la funzione di notaio dell ente locale. È iscritto ad un albo speciale. In particolare: È il garante della correttezza e della legalità dell azione amministrativa; Svolge funzioni di assistenza e di consultazione giuridica agli organi dell ente; Partecipa con funzioni consultive e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta e ne cura la verbalizzazione; Può rogare tutti i contratti nei quali l'ente è parte ed autenticare scritture private ed atti unilaterali nell'interesse dell'ente

19 Il Responsabile del servizio economico finanziario Art. 153 TUEL: Il responsabile del servizio finanziario, di ragioneria o qualificazione corrispondente, è preposto alla verifica di veridicità delle previsioni di entrata e di compatibilità delle previsioni di spesa, avanzate dai vari servizi, da iscriversi nel bilancio annuale o pluriennale ed alla verifica periodica dello stato di accertamento delle entrate e di impegno delle spese Il responsabile del servizio finanziario effettua le attestazioni di copertura della spesa in relazione alle disponibilità effettive esistenti negli stanziamenti di spesa e, quando occorre, in relazione allo stato di realizzazione degli accertamenti di entrata vincolata secondo quanto previsto dal regolamento di contabilità

20 Gli organi di governo amministrativo o di management ( Dirigenza) Ai DIRIGENTI spettano compiti di: Adozione di atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l ente verso l esterno; Attuazione degli obiettivi e programmi definiti negli atti d indirizzo tra i quali: a)atti di gestione finanziaria ed assunzioni di spese b)atti di amm.ne e gestione del personale, Responsabilità e discrezionalità nei diversi provvedimenti disciplinati da statuto e regolamento

21 La programmazione negli enti locali Per prima cosa occorre fare distinzione fra i concetti ed il loro utilizzo: PROGRAMMAZIONE PREVISIONE Processo di analisi e valutazione, nel rispetto delle compatibilità economicofinanziarie, della possibile evoluzione della gestione dell ente e si conclude con la formalizzazione delle decisioni politiche e gestionali che danno contenuto ai piani e programmi futuri La previsione è un indagine volta a formulare ipotesi sui probabili andamenti futuri dei fenomeni ambientali ed economici che possono, direttamente o indirettamente influenzare la gestione di un azienda

22 La programmazione negli enti locali L attività di programmazione è finalizzata alla definizione delle linee strategiche ed operative che gli organi di governo di un ente locale intendono perseguire durante il mandato elettorale. È una attività articolata e trova concreta esplicitazione nei documenti di programmazione che caratterizzano il c.d. sistema di bilancio PROGRAMMAZIONE STRATEGICA ORIENTATA NEL M-L PERIODO PROGRAMMAZIONE OPERATIVA ORIENTATA NEL BREVE PERIODO

23 Il processo di Pianificazione e Controllo strategico Analisi delle alternative Decisioni Azioni Risultati Consenso COMPARAZIONE MISURAZIONE VALUTAZIONE RESPONSABILITA

24 I documenti di programmazione nel sistema di bilancio dell ente ente locale M A N D A T O P R E V E N T I V O PROGRAMMA DI MANDATO PIANO GENERALE DI SVILUPPO RELAZIONE PREVISIONALE E PROGRAMMATICA BILANCIO PLURIENNALE BILANCIO ANNUALE DI PREVISIONE + ALLEGATI PIANO ESECUTIVO DI GESTIONE

25 Il programma di mandato Rappresenta il primo atto formale compiuto dal Sindaco con il quale vengono esplicitate le linee programmatiche verso cui si vuole indirizzare l Amministrazione. È un documento propedeutico al Piano Generale di Sviluppo.

26 IL PIANO GENERALE DI SVILUPPO Framework Principi Contabili Enti Locali Osservatorio per la Finanza e Contabilità degli Enti Locali Il piano generale di sviluppo dell ente ente è previsto come documento obbligatorio e comporta il confronto delle linee programmatiche con le reali possibilità operative dell ente; ente; tale piano deve essere deliberato dal Consiglio precedentemente al primo bilancio annuale del mandato e antecedentemente alla definizione in Giunta della programmazione triennale delle opere pubbliche e dell elenco elenco annuale dei lavori pubblici

27 La Relazione Previsionale e Programmatica (art. 170 TUEL) Illustra le caratteristiche generali della popolazione, del territorio, dell'economia insediata e dei servizi dell'ente, precisandone risorse umane, strumentali e tecnologiche. Comprende, per la parte entrata, una valutazione generale sui mezzi finanziari, individuando le fonti di finanziamento ed evidenziando l'andamento storico degli stessi ed i relativi vincoli. Per la parte spesa la relazione è redatta per programmi e per eventuali progetti, con espresso riferimento ai programmi indicati nel bilancio annuale e nel bilancio pluriennale, rilevando l'entità e l'incidenza percentuale della previsione con riferimento alla spesa corrente consolidata, a quella di sviluppo ed a quella di investimento. 4. Per ciascun programma è data specificazione della finalità che si intende conseguire e delle risorse umane e strumentali ad esso destinate, distintamente per ciascuno degli esercizi in cui si articola il programma stesso ed è data specifica motivazione delle scelte adottate. 5. La relazione previsionale e programmatica fornisce la motivata dimostrazione delle variazioni intervenute rispetto all'esercizio precedente

28 Il Bilancio Pluriennale Allegato al bilancio annuale di previsione, è redatto per competenza ed è di durata pari a quello della regione di appartenenza e comunque non inferiore a tre anni, Comprende il quadro dei mezzi finanziari che si prevede di destinare per ciascuno degli anni considerati sia alla copertura di spese correnti che al finanziamento delle spese di investimento, con indicazione, per queste ultime, della capacità di ricorso alle fonti di finanziamento. Per la parte di spesa è redatto per programmi, titoli, servizi ed interventi, ed indica per ciascuno l'ammontare delle spese correnti di gestione consolidate e di sviluppo, anche derivanti dall'attuazione degli investimenti, nonchè le spese di investimento ad esso destinate, distintamente per ognuno degli anni considerati. Gli stanziamenti previsti nel bilancio pluriennale, che per il primo anno coincidono con quelli del bilancio annuale di competenza, hanno carattere autorizzatorio, costituendo limite agli impegni di spesa, e sono aggiornati annualmente in sede di approvazione del bilancio di previsione.

29 Il Bilancio di Previsione È il documento con il quale si programma la gestione finanziaria di un periodo amministrativo. Si articola in Entrate e Spese e viene deliberato dal Consiglio Comunale. 1. Tributarie TITOLI ENTRATE 2. Contributi e trasferimenti correnti 3. Extratributarie 4. Alienazione, trasferimenti in c\capitale e risc. Crediti TITOLI SPESE 1. Correnti 2. In conto capitale 3. Rimborso prestiti 4. Servizi per conto terzi 5. Accensione prestiti 6. Servizi per conto terzi

30 La parte delle entrate è articolata in: TITOLI Il Bilancio di Previsione - individuano la fonte di provenienza delle entrate CATEGORIE - tipologia delle entrate all interno della fonte RISORSE - identificano l oggetto l specifico dell entrata entrata (UNITA ELEMENTARE DEL BILANCIO PER LA PARTE ENTRATA) La parte delle spese è articolata in: TITOLI - individuano la natura e la destinazione economica FUNZIONI - definiscono le funzioni esercitate dall ente SERVIZI - individuano i singoli uffici preposti alla gestione delle attività - INTERVENTI - natura economica dei fattori produttivi (UNITA ELEMENTARE DEL BILANCIO PER LA PARTE SPESA)

31 LE FASI DELL ENTRATA ENTRATA PREVISIONE Momento in cui viene effettuata lo stanziamento di previsione ACCERTAMENTO RISCOSSIONE Principio di competenza finanziaria: presenza di un titolo giuridico che abbia i requisiti di certezza, liquidità ed esigibilità Emissione dell ordinativo d incasso e materiale introito delle somme da parte dei soggetti incaricati VERSAMENTO Trasferimento delle somme riscosse nelle casse dell ente da parte degli incaricati

32 LE FASI DELLA SPESA PREVISIONE IMPEGNO LIQUIDAZIONE ORDINAZIONE PAGAMENTO Momento in cui viene effettuata lo stanziamento di spesa Presenza di una obbligazione giuridica perfezionata. Esecutivo dal momento dell apposizione del visto da parte del responsabile del servizio economico finanziario attestante la copertura Sulla base dei documenti si verifica il diritto del creditore e si procede ad una serie di verifiche tecniche e contabili Emissione del mandato di pagamento da parte del servizio economico finanziario Il tesoriere dà esecuzione all ordine contenuto nel mandato di pagamento

33 Il Bilancio di Previsione È il documento con il quale si programma la gestione finanziaria di un periodo amministrativo. Si articola in Entrate e Spese e viene deliberato dal Consiglio Comunale. 1. Tributarie TITOLI ENTRATE 2. Contributi e trasferimenti correnti 3. Extratributarie 4. Alienazione, trasferimenti in c\capitale e risc. Crediti TITOLI SPESE 1. Correnti 2. In conto capitale 3. Rimborso prestiti 4. Servizi per conto terzi 5. Accensione prestiti 6. Servizi per conto terzi