Kraus. Causa C-19/92 [1993] Racc. I [Gli artt. 177, 48 e 52 sono ora gli artt. 267, 45 e 49 TFUE]

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1 Kraus Causa C-19/92 [1993] Racc. I-1663 [Gli artt. 177, 48 e 52 sono ora gli artt. 267, 45 e 49 TFUE] 1 Con ordinanza 19 dicembre 1991, pervenuta in cancelleria il 24 gennaio 1992, il Verwaltungsgericht di Stoccarda (Repubblica federale di Germania) ha sottoposto a questa Corte, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE, una questione pregiudiziale relativa all'interpretazione, in particolare, dell'art. 48 di detto Trattato allo scopo di determinare la compatibilità con il diritto comunitario della normativa di uno Stato membro che subordina ad autorizzazione previa l'uso, nel suo territorio, da parte di un suo cittadino, di un titolo universitario post laurea ottenuto in un altro Stato membro. 2 Tale questione è stata sollevata nell'ambito di una controversia tra il signor Dieter Kraus, cittadino tedesco, e il Land Baden-Wuerttemberg, rappresentato dal ministero delle Scienze e delle Arti, in merito al rifiuto di quest'ultimo di riconoscere che l'uso del titolo universitario post laurea ottenuto dal signor Kraus nel Regno Unito non ricade sotto il regime di autorizzazione previa istituito dalla normativa tedesca. 3 Dal fascicolo trasmesso alla Corte risulta che la legge tedesca 7 giugno 1939 relativa all'uso dei titoli universitari (Reichsgesetzblatt 1939 I, pag. 985) prevede la possibilità, per i possessori di diplomi universitari rilasciati da un istituto di istruzione superiore dello Stato tedesco, di usare tali diplomi nel territorio tedesco senza specifica autorizzazione. 4 I cittadini tedeschi che hanno ottenuto un titolo universitario presso un istituto di istruzione superiore straniero devono invece, per potersi avvalere del titolo nella Repubblica federale di Germania, chiedere l'autorizzazione del ministero competente del Land interessato. L'obbligo di richiedere un'autorizzazione individuale vale anche per i cittadini stranieri, compresi i cittadini comunitari, tranne quelli che soggiornano nella Repubblica federale di Germania in occasione di una missione ufficiale o temporaneamente, per un periodo di tempo non superiore a tre mesi, e per fini non professionali, nel qual caso è sufficiente che essi siano autorizzati ad usare i loro titoli universitari dalla legge del loro paese di origine. 5 Tale autorizzazione può essere concessa in generale per i titoli universitari rilasciati da taluni istituti stranieri; i Laender tedeschi, competenti al riguardo, hanno però fatto uso di questa facoltà solo per i titoli rilasciati dagli istituti di istruzione superiore francesi e olandesi. 6 La domanda di autorizzazione per l'uso dei titoli universitari nella Repubblica federale di Germania deve essere presentata mediante un modulo speciale, da corredare con determinati documenti. Nel Land Baden-Wuerttemberg il richiedente è inoltre soggetto al pagamento di diritti amministrativi pari a 130 DM. 7 Il codice penale tedesco punisce con la detenzione fino ad un anno o con un'ammenda chiunque impieghi, senza la debita autorizzazione, titoli universitari ottenuti all' estero. 8 Il signor Kraus ha studiato diritto nella Repubblica federale di Germania ed ha superato nel 1986 il primo esame di Stato in tale materia. Nel 1988 egli ha ottenuto, al termine di un ciclo di studi post laurea presso l'università di Edimburgo (Regno Unito), il titolo universitario di "Master of Laws (LL.M.)". Dopo aver svolto temporaneamente l' attività di assistente presso l'università di Tubinga (Repubblica federale di Germania), egli ha compiuto nel Land Baden-Wuerttemberg diversi tirocini in vista del suo secondo esame di Stato in diritto.

2 9 Nel 1989 il signor Kraus ha trasmesso al ministero delle Scienze e delle Arti del Land Baden-Wuerttemberg copia del diploma rilasciatogli dall'università di Edimburgo ed ha chiesto conferma del fatto che, in seguito a tale comunicazione, niente avrebbe potuto impedirgli di fare uso del diploma in questione nella Repubblica federale di Germania. 10 Il ministero ha risposto precisando che la domanda avrebbe potuto essere accolta solo previa richiesta dell'autorizzazione all'uopo prescritta dalla legge tedesca, mediante l'apposito modulo ed accompagnata da una copia conforme del diploma. Il signor Kraus ha inviato copia conforme del diploma, ma si è rifiutato di richiedere formalmente l'autorizzazione. A sostegno del suo rifiuto, egli ha asserito che il fatto di esigere un'autorizzazione previa per l'uso di un titolo universitario conseguito in un altro Stato membro costituisce un ostacolo alla libera circolazione delle persone ed una discriminazione, vietati dal Trattato CEE, dal momento che tale autorizzazione non è richiesta per l'uso di un diploma rilasciato da un istituto tedesco. 11 Il signor Kraus ha quindi portato la controversia dinanzi al Verwaltungsgericht di Stoccarda, il quale ha sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale: "Se sia contrario all'art. 48 del Trattato CEE o a qualsiasi altra norma di diritto comunitario pertinente il fatto che uno Stato membro delle Comunità europee subordini l'uso nel proprio territorio, da parte dei propri cittadini, dell'originale di un titolo accademico post laurea ottenuto in un altro Stato membro, che non consente l'accesso ad una professione, ma favorisce l'esercizio di essa, al rilascio di un'autorizzazione statale, e commini una pena per l'uso del titolo accademico senza tale autorizzazione". 13 Si evince dal fascicolo trasmesso alla Corte, che con la suddetta questione pregiudiziale il giudice nazionale intende sostanzialmente appurare se gli artt. 48 e 52 del Trattato CEE ostino a che uno Stato membro vieti ad un suo cittadino, titolare di un diploma universitario post laurea rilasciato in un altro Stato membro, di farne uso nel suo territorio senza previa autorizzazione. 14 Per risolvere tale questione, occorre esaminare, in primo luogo, se il diritto comunitario si applichi ad una situazione come quella sopra descritta. 15 A questo proposito, va rilevato che, se le disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione delle persone non sono applicabili a situazioni puramente interne di uno Stato membro, la Corte ha già statuito (v. sentenza 7 febbraio 1979, causa 115/78, Knoors, Racc. pag. 399, punto 24 della motivazione; sentenza 3 ottobre 1990, causa C-61/89, Bouchoucha, Racc. pag. I-3551, punto 13 della motivazione) che la portata dell'art. 52 del Trattato non può essere definita in modo da escludere dai vantaggi del diritto comunitario i cittadini di un determinato Stato membro, qualora questi, per il fatto di aver risieduto regolarmente nel territorio di un altro Stato membro e di avervi acquistato una qualifica professionale riconosciuta dal diritto comunitario, si trovino, rispetto al loro Stato d'origine, in una situazione analoga a quella di tutti gli altri soggetti che fruiscono dei diritti e delle libertà garantite dal Trattato. 16 Lo stesso si dica a proposito dell'art. 48 del Trattato. Nella citata sentenza Knoors (punto 20 della motivazione) la Corte ha, infatti, dichiarato che la libera circolazione dei lavoratori e il diritto di stabilimento, garantiti dagli artt. 48 e 52 del Trattato, costituiscono, nel sistema comunitario, libertà fondamentali che non sarebbero pienamente realizzate se gli Stati membri potessero impedire di fruire del diritto comunitario a quelli tra i loro cittadini che si sono valsi delle possibilità da esso offerte e che hanno acquistato, grazie a queste possibilità, qualifiche professionali in uno Stato membro diverso da quello di cui sono cittadini.

3 17 Orbene, lo stesso principio vale nell'ipotesi in cui il cittadino di uno Stato membro abbia conseguito, in un altro Stato membro, una qualifica universitaria che integra la sua formazione base e della quale egli intende avvalersi una volta tornato nel suo paese di origine. 18 Infatti, anche se, di regola, un titolo universitario post laurea non condiziona l'accesso ad un'attività subordinata o autonoma, il suo possesso attribuisce nondimeno a chi può avvalersene un vantaggio sia per accedere a tale attività sia per esercitarla con maggior profitto. 19 Così, in quanto dimostra che il suo titolare possiede una qualifica professionale supplementare e conferma quindi la sua idoneità ad occupare un determinato posto nonché, eventualmente, la sua padronanza della lingua del paese in cui è stato rilasciato, un diploma universitario come quello di cui trattasi nella fattispecie è idoneo ad agevolare l'accesso ad una professione, aumentando per il suo titolare le probabilità di assunzione rispetto a candidati sprovvisti di una qualifica supplementare che integri la formazione base necessaria per occupare il posto di cui trattasi. 20 In alcuni casi un titolo universitario post laurea conseguito in un altro Stato può addirittura condizionare l'accesso a talune professioni che richiedono il possesso di cognizioni specifiche, come quelle certificate dal diploma. Così può essere nel caso di un diploma giuridico post laurea necessario, ad esempio, per accedere ad una carriera accademica nel campo del diritto internazionale o del diritto comparato. 21 Inoltre il titolare di un diploma come di cui trattasi nella causa principale può esserne avvantaggiato nell'esercizio della sua attività professionale in quanto il suo possesso può garantirgli una migliore retribuzione o un più rapido avanzamento, o ancora consentirgli l'accesso nel corso della carriera, a posti specifici riservati a persone in possesso di qualifiche particolarmente elevate. 22 Del pari, lo stabilimento come lavoratore autonomo e, comunque, l'esercizio di un'attività professionale corrispondente sono largamente agevolati dalla possibilità di produrre titoli universitari conseguiti all' estero e integranti quelli nazionali che danno accesso alla professione. 23 Risulta da quanto precede che la situazione di un cittadino comunitario titolare di un diploma universitario post laurea ottenuto in un altro Stato membro, che agevoli l'accesso ad una professione o, quanto meno, l'esercizio di un'attività economica è disciplinata dal diritto comunitario, anche per quanto riguarda i rapporti fra tale cittadino e lo Stato membro cui egli appartiene. 24 Si deve tuttavia rilevare che, pur rientrando nel campo di applicazione del diritto comunitario, la situazione descritta nella questione pregiudiziale non è, allo stato attuale del diritto comunitario, disciplinata da normative specifiche. 27 In mancanza di un'armonizzazione delle condizioni nelle quali il titolare di un diploma universitario post laurea può avvalersene negli Stati membri diversi da quello in cui il titolo è stato rilasciato, gli Stati membri restano, in linea di principio, competenti a definire le modalità alle quali subordinano l'uso dello stesso nel loro territorio. 28 Si deve però sottolineare che il diritto comunitario limita l'esercizio di siffatta competenza da parte degli Stati membri esigendo che le norme nazionali in materia non costituiscano un ostacolo all' esercizio effettivo delle libertà fondamentali garantite degli artt. 48 e 52 del

4 Trattato (v., in questo senso, sentenza 15 ottobre 1987, causa 222/86, Heylens e a., Racc. pag. 4097, punto 11 della motivazione). 29 La Corte ha infatti precisato (v., segnatamente, sentenza 7 luglio 1976, causa 118/75, Watson e Belmann, Racc. pag. 1185, punto 16 della motivazione; sentenza Heylens e a., citata, punto 8 della motivazione; sentenza 7 luglio 1992, causa C-370/90, Singh, Racc. pag. I-4265, punto 15 della motivazione) che gli artt. 48 e 52 attuano un principio fondamentale sancito dall' art. 3, lett. c), secondo cui, ai fini enunciati dall' art. 2, l'azione della Comunità importa l'eliminazione, fra gli Stati membri, degli ostacoli alla libera circolazione delle persone. 30 Disponendo che la libera circolazione dei lavoratori e la libertà di stabilimento vanno garantite entro la fine del periodo transitorio, gli artt. 48 e 52 enunciano un preciso obbligo di risultato il cui adempimento doveva essere agevolato, ma non condizionato, dall' applicazione di provvedimenti comunitari. Il fatto che tali provvedimenti non siano stati ancora adottati non autorizza uno Stato membro a negare ad una persona rientrante nella sfera d' applicazione del diritto comunitario la possibilità di fruire effettivamente delle libertà garantite dal Trattato. 31 Inoltre, gli Stati membri devono, a tenore dell'art. 5 del Trattato, adottare tutte le misure di carattere generale o particolare atte ad assicurare l' esecuzione degli obblighi derivanti dal Trattato ed astenersi da qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli scopi del Trattato. 32 Di conseguenza, gli artt. 48 e 52 ostano a qualsiasi provvedimento, relativo ai presupposti dell'uso di un titolo universitario integrativo conseguito in un altro Stato membro, il quale, anche se si applica senza discriminazioni in base alla cittadinanza, può ostacolare o scoraggiare, l'esercizio, da parte dei cittadini comunitari, compresi quelli dello Stato membro che ha emanato il provvedimento stesso, delle libertà fondamentali garantite dal Trattato. Così non sarebbe solo nel caso in cui tale provvedimento perseguisse uno scopo legittimo, compatibile con il Trattato, e fosse giustificato da motivi imperiosi di interesse generale (v., in questo senso, sentenza 28 aprile 1977, causa 71/76, Thieffry, Racc. pag. 765, punti 12 e 15 della motivazione). Tuttavia, anche in questo caso occorrerebbe che l'applicazione del provvedimento nazionale fosse atta a garantire il raggiungimento dello scopo che esso persegue e non andasse oltre quanto necessario al raggiungimento di tale scopo (v. sentenza 20 maggio 1992, causa C-106/91, Ramrath, Racc. pag. I-3351, punti 29 e 30 della motivazione). 33 A questo proposito va rilevato anzitutto, che, come il Land Baden-Wuerttemberg ha sottolineato nelle sue osservazioni, una normativa nazionale come quella descritta dal giudice nazionale mira a tutelare il pubblico contro l'uso scorretto di titoli universitari ottenuti fuori del territorio dello Stato membro interessato. 34 Va osservato, in secondo luogo, che il diritto comunitario non vieta ad uno Stato membro di adottare, in mancanza di armonizzazione, misure atte ad evitare che le possibilità offerte dal Trattato siano utilizzate in maniera abusiva e contraria al legittimo interesse di questo Stato (v. sentenza Knoors, citata, punto 25 della motivazione). 35 Orbene, la necessità di tutelare un pubblico non necessariamente competente contro l'impiego abusivo di titoli universitari che non siano stati rilasciati in conformità alle norme emanate a tal fine nello Stato nel cui territorio il titolare del diploma intende avvalersene costituisce un interesse legittimo atto a giustificare una restrizione, ad opera dello Stato membro interessato, delle libertà fondamentali garantite dal Trattato. 36 Pertanto, il fatto che uno Stato membro istituisca una procedura di autorizzazione previa all'uso dei titoli universitari post laurea conseguiti in un altro Stato membro e commini

5 sanzioni penali per il caso in cui tale procedura non sia rispettata non è, di per sé, incompatibile con gli imperativi del diritto comunitario. 37 Tuttavia, una normativa nazionale che istituisca una procedura del genere deve soddisfare, per potere essere conforme ai dettami del diritto comunitario in tema di osservanza del principio di proporzionalità, talune condizioni. 38 Così la procedura di autorizzazione deve anzitutto avere il solo scopo di verificare se il titolo universitario post laurea ottenuto in un altro Stato membro sia stato regolarmente rilasciato, al termine di un ciclo di studi realmente compiuti, da un istituto di istruzione superiore competente al riguardo. 39 In secondo luogo, la procedura di autorizzazione deve essere facilmente accessibile a tutti gli interessati e, in particolare, il suo accesso non deve dipendere dal pagamento di diritti amministrativi eccessivamente elevati. 40 Inoltre, la verifica del titolo universitario, menzionata sopra, nel punto 38, deve essere effettuata dalle autorità nazionali secondo un procedimento che sia conforme ai dettami del diritto comunitario relativi alla tutela effettiva dei diritti fondamentali conferiti dal Trattato ai cittadini comunitari. Ne consegue che ogni decisione delle autorità nazionali competenti che neghi l'autorizzazione deve essere soggetta ad un gravame di natura giurisdizionale che consenta di verificarne la legittimità rispetto al diritto comunitario e che l'interessato deve poter venire a conoscenza dei motivi che stanno alla base della decisione adottata nei suoi confronti (v. sentenza Heylens e a. citata, punti della motivazione; sentenza 7 maggio 1991, causa C-340/89, Vlassopoulou, Racc. pag. I-2357, punto 22 della motivazione). 41 Infine, anche se le autorità nazionali hanno il diritto di sanzionare l'inosservanza della procedura di autorizzazione, le pene applicate non possono risultare sproporzionate rispetto alla natura dell'infrazione. Spetta al giudice nazionale valutare se le sanzioni previste al riguardo dalla normativa dello Stato membro interessato siano di gravità tale da divenire un ostacolo all'esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato (v. sentenza 14 luglio 1977, causa 8/77, Sagulo, Racc. pag. 1495, punti 12 e 13 della motivazione). 42 Alla luce di tutte le considerazioni sopra svolte, la questione sollevata dal giudice nazionale va quindi risolta dichiarando che gli artt. 48 e 52 del Trattato CEE non ostano a che uno Stato membro vieti ad un suo cittadino, titolare di un diploma universitario post laurea rilasciato in un altro Stato membro, di farne uso nel suo territorio senza previa autorizzazione amministrativa. Tuttavia, la procedura di autorizzazione deve avere il solo scopo di verificare se il titolo universitario post laurea sia stato regolarmente rilasciato, dev'essere facilmente accessibile e non deve comportare il pagamento di diritti amministrativi eccessivamente elevati; le decisioni che negano l'autorizzazione devono essere suscettibili di ricorso giurisdizionale, l'interessato deve poter venire a conoscenza dei motivi sui quali sono basate e le sanzioni previste per l'inosservanza della procedura di autorizzazione non devono essere sproporzionate rispetto alla gravità dell'infrazione.