COMITATO DELLE REGIONI

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1 C 31/1 II (Atti preparatori) COMATO DELLE REGIONI 60 A SESSIONE PLENARIA DEL 6 E 7 LUGLIO 2005 Parere del Comitato delle regioni sul tema Lo stato del processo di decentramento nell'unione europea e il ruolo dell'autonomia locale e regionale nel Trattato costituzionale (2006/C 31/01) IL COMATO DELLE REGIONI, vista la decisione del suo Ufficio di presidenza del 15 giugno 2004, conformemente all'articolo 265, quinto comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di incaricare la commissione Affari costituzionali e governance europea di elaborare un parere sul tema «Lo stato del processo di decentramento nell'unione europea e il ruolo dell'autonomia locale e regionale nel Trattato costituzionale», visti gli articoli 7, paragrafo 2, e 263 e seguenti del Trattato che istituisce la Comunità europea, modificato dai Trattati di Amsterdam e Nizza, visto il Trattato che adotta una Costituzione per l'europa (TCUE), in particolare, il Preambolo della Costituzione, il Preambolo della Carta dei diritti fondamentali e gli articoli I-3, I-5, I-11, paragrafo 3, I-46, paragrafo 3, II-82, III-280, paragrafo 1, e i Protocolli n. 2 sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità e n. 29 sulla coesione economica, sociale e territoriale, visto il proprio parere in merito alla «Raccomandazione del Congresso dei poteri locali e regionali d'europa sulla Carta europea dell'autonomia regionale» (CdR 39/2000 fin ( 1 )), visto il proprio contributo alla Convenzione europea del 4 luglio 2002 (CdR 127/2002 fin), vista la dichiarazione della sua commissione Affari costituzionali e governance europea e della commissione istituzionale del Congresso dei poteri locali e regionali d'europa adottata a Praga il 21 settembre 2004 (CdR 202/2004 fin), visto il Libro bianco sulla governance europea elaborato dalla Commissione europea (COM(2001) 428 def.), vista la risoluzione del Parlamento europeo del 14 gennaio 2003 sul ruolo dei poteri locali e regionali nella costruzione europea (P5_TA (2003) /2141 (INI)), vista la Carta europea dell'autonomia locale del Consiglio d'europa del 15 ottobre del 1985, visto il progetto di Carta europea dell'autonomia regionale del Congresso dei poteri locali e regionali d'europa del 5 giugno 1997, vista la risoluzione 154 del 22 maggio 2003 del Congresso dei poteri locali e regionali d'europa sull'adesione alla Carta europea dell'autonomia locale, vista la risoluzione 186 del 27 maggio 2004 del Congresso dei poteri locali e regionali d'europa sul progetto di Carta europea dell'autonomia regionale, ( 1 ) GU C 144 del , pag. 5.

2 C 31/ vista la dichiarazione dell'assemblea delle regioni d'europa del 4 dicembre 1996 sul regionalismo in Europa, visto il suo progetto di parere (CdR 222/2004 riv. 3) adottato il 22 aprile 2005 dalla commissione Affari costituzionali e governance europea (relatore: José María MUÑOA GANUZA, delegato del presidente del governo basco per le relazioni esterne (ES/ALDE)), considerando quanto segue: 1. L'evoluzione delle diverse modalità di ripartizione verticale dei poteri nei singoli Stati membri deve soddisfare le esigenze del processo di integrazione europea. 2. La regionalizzazione deve corrispondere anche a una maggiore trasparenza democratica e a una maggiore efficacia nella promozione dello sviluppo economico, sociale e culturale. 3. Esiste la volontà di costruire un'europa «unita nella diversità» e di approfondire il carattere democratico e trasparente della sua vita pubblica. 4. Il potenziamento della democrazia regionale e locale nell'unione europea ampliata costituisce una delle prime priorità politiche che il CdR si è fissato per il suo terzo mandato quadriennale. 5. Nei suoi pareri e risoluzioni il CdR ha ricordato la necessità del rispetto da parte dell'ue del principio di autonomia regionale, come dei diritti legati all'autonomia locale garantiti nella Carta dell'autonomia locale adottata nel 1985 dal Consiglio d'europa, ha adottato all'unanimità il seguente parere in data 7 luglio 2005, nel corso della 60a sessione plenaria. 1. Osservazioni del Comitato delle regioni PARTE I L'evoluzione del decentramento e il trasferimento di competenze, con particolare riguardo all'autonomia finanziaria degli enti locali e regionali Tipo e distribuzione dei poteri tra lo Stato, le regioni e i comuni Il Comitato delle regioni 1.6 Considera che il processo di decentramento nei suoi due aspetti, quello regionale e quello locale, debba essere fondato su due criteri di base o due grandi linee di forza: dinamismo e flessibilità; 1.1 osserva che esistono diversi tipi di enti locali e regionali con statuti differenti, a seconda della storia, della cultura e dei principi costituzionali che caratterizzano l'organizzazione territoriale di ciascuno Stato; 1.2 considera che tutti essi siano innanzitutto portatori di democrazia, configurino la diversità culturale in Europa e siano partner importanti dello sviluppo socioeconomico; 1.3 osserva che, a livello locale, si individuano enti locali, aree metropolitane, città capitali, enti di coordinamento, ecc. e nell'ambito regionale si hanno regioni economiche, regioni amministrative, regioni con competenze legislative ecc., che hanno origini e funzioni distinte. Questa diversità si è, se possibile, accentuata con l'integrazione dei nuovi dieci Stati membri; 1.4 reputa che le relazioni di potere tra lo Stato centrale e gli enti locali e regionali costituiscano nella società attuale un fenomeno estremamente complesso. Questa complessità si manifesta sia nel contenuto di queste relazioni, sia nella loro dinamica; 1.7 reputa che tale dinamismo e tale flessibilità si manifestino nei continui cambiamenti che intervengono sia a livello costituzionale che legislativo e amministrativo, praticamente in tutti gli Stati dell'unione e, in particolare, in quelli di recente adesione; 1.8 ritiene che il processo di decentramento realizzato o in corso di attuazione nei nuovi Stati membri costituisca un importante elemento capace di dare impulso al rafforzamento della democrazia locale e regionale nell'unione europea; 1.9 nota che si stanno realizzando progressi nel processo di decentramento regionale e locale, soprattutto per quanto riguarda l'ambito delle competenze, il raggiungimento dell'autonomia finanziaria e lo sviluppo di garanzie istituzionali; 1.10 riconosce che l'integrazione europea ha contribuito positivamente al processo di decentramento regionale e locale negli Stati membri; 1.5 ritiene pertanto che tali relazioni debbano basarsi sui principi di lealtà, cooperazione, solidarietà e complementarità e debbano tenere conto di aspetti molto diversi: socioeconomici, politici, giuridici e culturali constata che le regioni e gli enti locali sono capaci di assumersi responsabilità e di operare efficacemente nello svolgimento e nella realizzazione dei loro compiti;

3 C 31/ considera che il trasferimento di competenze agli enti locali e regionali debba andare di pari passo con il trasferimento delle risorse economiche necessarie per sviluppare appieno queste competenze. La mancanza di risorse rende impossibile il corretto esercizio delle competenze, ne mina l'efficacia e lo sviluppo sostenibile; 1.13 constata che sono evidenti il peso crescente e il significato economico e sociale delle grandi città e delle città-regioni dell'unione europea e ritiene che le relazioni tra enti regionali, poteri urbani e locali debbano intensificarsi nel quadro della nuova governance raccomandata dall'ue ritiene che le regioni e gli enti locali, in quanto organi incaricati di applicare le politiche comunitarie nei loro rispettivi ambiti, debbano partecipare in modo più attivo ed efficace, già in una fase iniziale, all'elaborazione e all'applicazione sia della legislazione comunitaria sia delle politiche dell'unione; 1.22 osserva che, malgrado costituisca un elemento fondamentale, l'azione svolta dagli enti locali e regionali nella gestione delle politiche strutturali non sempre è accompagnata dall'autonomia necessaria per esercitare tale gestione. Una maggiore responsabilità degli attori locali e regionali avrà come conseguenza un maggior impegno e un miglior uso dei fondi; Protezione giuridica degli enti locali e regionali e status dei suoi rappresentanti 1.14 Rileva che i cittadini si identificano sempre più con la loro regione e con il loro ente locale perché sentono la prossimità di questi poteri pubblici e vedono in essi meglio rappresentati i loro interessi; 1.15 reputa pertanto, che l'autonomia degli enti locali e regionali debba essere garantita al massimo livello normativo e che la modifica del loro status non dovrebbe effettuarsi senza la partecipazione di tali enti; 1.16 considera che nel caso in cui l'autonomia degli enti locali e regionali sia soggetta a misure di controllo da parte del potere centrale che compromettano il libero esercizio delle funzioni dei loro rappresentanti, tali controlli debbano essere stabiliti a livello costituzionale e il loro sviluppo debba essere determinato dalla legge; 1.23 considera inoltre che per assicurare la gestione efficace delle politiche strutturali sia necessario coinvolgere gli enti locali e regionali nell'elaborazione di tali politiche e nelle decisioni ad esse relative. PARTE II Ripercussioni dirette e indirette del riconoscimento nella Costituzione europea dell'autonomia locale e regionale 1.24 È del parere che l'articolazione stabilita nel TCUE rappresenti un primo passo nella direzione di una più chiara ripartizione delle competenze tra l'unione e gli Stati membri. Ciò consente una maggiore trasparenza di cui si avvantaggia il processo di decentramento regionale e locale; 1.17 sottolinea che il TCUE stabilisce che i membri del CdR devono essere titolari di un mandato elettorale di un ente regionale o locale oppure essere politicamente responsabili dinanzi a un'assemblea eletta; 1.18 ritiene che i rappresentanti politici delle strutture locali e regionali esistenti negli Stati membri dovrebbero essere eletti direttamente dai cittadini oppure essere responsabili dinanzi a un'assemblea eletta. Governance e rafforzamento della cittadinanza 1.25 ritiene che il TCUE conceda inoltre all'autonomia locale e regionale un riconoscimento espresso al massimo livello normativo, attribuendole in questo modo rango costituzionale. Ciò si configura come un progresso importante nella volontà comune di adeguare l'ue ai legittimi interessi e alle legittime aspettative degli enti locali e regionali; 1.26 nota che tale riconoscimento dell'autonomia locale e regionale è generico, astenendosi dal definire concretamente il ruolo specifico degli enti locali e regionali nelle politiche dell'ue. Questa concretizzazione è riservata, in virtù del principio di autonomia istituzionale, agli Stati membri; 1.19 Reputa che l'autonomia regionale locale costituisca un elemento imprescindibile per lo sviluppo della democrazia e della governance nell'unione europea e per la partecipazione dei cittadini agli affari pubblici; 1.20 considera che la Commissione europea debba approfondire il dialogo sistematico con gli enti locali e regionali in quanto organismi democratici più vicini ai cittadini, allo scopo di potenziare la capacità di interazione con questi ultimi. Ciò faciliterà l'applicazione dei principi fondamentali di governance come quelli di apertura, partecipazione, coerenza e efficacia menzionati nel Libro bianco sulla governance; 1.27 reputa che, per rendere effettiva questa concretizzazione dell'autonomia locale e regionale, sia opportuno che gli Stati sviluppino le norme necessarie, a livello costituzionale, legislativo e amministrativo, per consentire all'autonomia delle regioni e degli enti locali di esplicarsi e concretizzarsi, sia a livello statale che a livello europeo; 1.28 è convinto che, nonostante il carattere generico di tale riconoscimento, il TCUE renda possibile una partecipazione più attiva degli enti locali e regionali a livello comunitario e favorisca la protezione giuridica dell'autonomia locale e regionale;

4 C 31/ considera che il TCUE renda possibile questa partecipazione più attiva sia nella fase discendente che in quella ascendente del processo decisionale comunitario. Nella fase discendente, i principi di sussidiarietà e proporzionalità riconoscono e stabiliscono l'eventuale partecipazione degli enti locali e regionali all'applicazione delle norme e delle politiche comunitarie. Nella fase ascendente il Trattato permette la partecipazione diretta dei rappresentanti delle regioni e degli enti locali agli organi decisionali delle istituzioni europee ovvero ad organi consultivi come il Comitato delle regioni; 1.35 reputa, inoltre, opportuna l'approvazione di un convenzione internazionale che riprenda il progetto di Carta dell'autonomia regionale elaborato dal Congresso dei poteri locali e regionali d'europa, dal momento che questo riconosce il contenuto dell'autonomia regionale in modo flessibile e adattabile alla diversità delle situazioni. Ciò permetterebbe di definire in modo adeguato i principi sui quali si basa l'autonomia regionale, quali la legittimità democratica, l'autonomia istituzionale, l'adeguatezza delle risorse finanziarie o le garanzie giurisdizionali, e favorirebbe la presenza sovraregionale delle regioni, sia a livello statale, sia a livello europeo o internazionale. 2. Raccomandazioni del Comitato delle regioni 1.30 è del parere che sia la partecipazione diretta di alcuni rappresentanti regionali alle riunioni del Consiglio e di altri organismi dello stesso, come il Coreper, sia la partecipazione degli enti locali e regionali in tutte le fasi preparatorie in sede di Consiglio, sempre nell'ambito della rispettiva delegazione statale, favoriranno la qualità, la rilevanza e l'efficacia delle politiche comunitarie. Una maggiore partecipazione genererà una maggiore fiducia nei risultati finali e nelle istituzioni dalle quali emanano le politiche; 1.31 ritiene di poter assumere, date le funzioni attribuitegli dal TCUE, un ruolo di intermediario qualificato tra le istituzioni comunitarie e gli enti locali e regionali e osserva con soddisfazione che le sue competenze sono state ampliate, fatto che contribuisce a rafforzare l'autonomia regionale e locale; 1.32 è del parere che, oltre a riconoscere la legittimazione diretta del CdR ad adire la Corte di giustizia per atti legislativi per la cui adozione la Costituzione esiga la sua consultazione, il TCUE renda più facile la presentazione di tali ricorsi da parte di alcune regioni tramite i rispettivi Stati, attraverso i loro parlamenti nazionali, qualora questi ultimi lo considerino opportuno; 1.33 considera che il riconoscimento e l'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità a livello locale e regionale, resi possibili dal TCUE, aumentino la garanzia dell'esercizio delle competenze. Ciò permette un avvicinamento del processo decisionale comunitario ai cittadini e per ciò stesso si consegue una partecipazione più diretta dei cittadini al processo europeo; 1.34 è convinto del fatto che la Carta europea dell'autonomia locale costituisca uno strumento fondamentale dal momento che essa individua e stabilisce i fondamenti essenziali dell'autonomia locale, garantisce normativamente le competenze degli enti locali e l'attribuzione delle risorse necessarie, offre criteri e norme di riferimento comuni ma, allo stesso tempo, flessibili e versatili, per approfondire il decentramento e la partecipazione democratica e rende possibile la presenza associata degli enti locali a livello internazionale; Il Comitato delle regioni 2.1 raccomanda agli Stati membri di dare impulso a misure dirette ad approfondire l'autonomia regionale e locale, basandosi sui processi di decentramento e di devoluzione in quegli Stati membri in cui si stanno realizzando tali riforme; 2.2 invita i nuovi Stati membri a prendere in considerazione l'esperienza degli altri Stati dell'unione e li incita a sviluppare un proprio modello di decentramento che tenga conto delle loro caratteristiche specifiche; 2.3 propone l'avvio di una strategia dinamica di promozione dell'autonomia locale e regionale mettendo a punto iniziative per sensibilizzare la Commissione europea e gli Stati membri sui vantaggi di unire gli obiettivi della politica di coesione e i dettami del decentramento democratico; 2.4 esorta gli Stati membri ad approfondire in modo dinamico il processo di decentramento regionale affinché esso comprenda progressivamente gli aspetti socioeconomici, amministrativi, storici, culturali e politici; 2.5 invita gli Stati membri a sviluppare e approfondire, in base al contenuto della Carta dell'autonomia regionale, un progetto di regionalizzazione flessibile e adattabile alla diversità delle situazioni esistenti in ciascuno Stato membro; 2.6 esorta gli Stati membri a riconoscere e ad attribuire agli enti locali il diritto e la capacità effettiva di organizzare e gestire una parte importante degli affari pubblici, invitandoli inoltre a stabilire che gli enti locali devono disporre di un'assemblea eletta a suffragio libero, segreto, uguale, diretto e universale e di un organo esecutivo responsabile dinanzi ad essa; 2.7 invita gli Stati membri che ancora non l'abbiano fatto, a riconoscere nei rispettivi ordinamenti giuridici l'autonomia locale e regionale, al massimo livello normativo possibile, e a dotarla degli opportuni meccanismi di protezione giuridica, tanto normativa, quanto istituzionale e giurisdizionale, e delle risorse finanziarie necessarie per l'esercizio delle competenze ad essa assegnate; 2.8 raccomanda che i rappresentanti politici delle strutture locali e regionali esistenti negli Stati membri siano direttamente eletti dai cittadini o siano responsabili dinanzi a un'assemblea eletta;

5 C 31/5 2.9 esorta gli Stati membri a sviluppare gli strumenti giuridici necessari e a creare le misure adeguate per rendere effettivi la salvaguardia, il rispetto e la promozione della diversità linguistica e culturale in essi esistente; 2.10 raccomanda alle istituzioni europee di sostenere il decentramento territoriale come chiave per la promozione della diversità culturale; 2.11 esorta gli Stati membri a individuare le formule necessarie per garantire, nel loro territorio, l'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità nella relazione tra l'unione, gli Stati e gli enti locali e regionali; 2.12 invita gli Stati membri ad agire, attraverso i loro parlamentari nazionali e, eventualmente attraverso i parlamenti regionali, in difesa dell'autonomia locale e regionale nel momento in cui, in applicazione del meccanismo di allarme rapido, la Commissione europea trasmetta loro le sue proposte legislative perché emettano un parere motivato sul rispetto del principio di sussidiarietà; 2.13 esorta la Commissione europea a istituzionalizzare gli strumenti necessari per rendere possibile una partecipazione reale dei rappresentanti degli organismi locali e regionali sia all'elaborazione delle politiche sin dalla fase iniziale, sia all'applicazione, da parte degli enti locali e regionali, della legislazione comunitaria; 2.14 raccomanda alla Commissione europea di definire le formule necessarie per garantire la partecipazione delle regioni all'elaborazione, all'approvazione, alla gestione e alla valutazione delle misure strutturali ad esse dirette; 2.15 raccomanda all'ue e agli Stati membri di tener conto della diversità delle situazioni esistenti: enti locali, enti coordinatori degli enti locali, aree metropolitane, città capitali, ecc. al momento di definire e attuare l'autonomia locale; 2.16 esorta gli Stati membri che comprendano enti regionali con poteri legislativi a intensificare il processo di decentramento politico mediante la creazione dei meccanismi necessari a permettere a tali enti regionali di partecipare realmente ai processi decisionali comunitari; 2.17 raccomanda la cooperazione tra le grandi città e le strutture politico-amministrative di livello superiore, specie nel caso delle città-regioni, dato che le loro sfere di governance degli interessi economici, sociali e politici si sovrappongono e sono complementari; 2.18 invita le regioni ad avviare un dialogo permanente con le grandi città per lavorare congiuntamente su temi di comune interesse con l'obiettivo di sfruttare meglio le opportunità di partecipazione offerte dal Trattato costituzionale; 2.19 invita l'ue ad adeguare, nel quadro della governance, la partecipazione degli enti locali e regionali a seconda delle diverse funzioni da essi svolte; 2.20 suggerisce che nella sua propria organizzazione funzionale si tenga conto della diversità di situazioni esistenti nell'ambito regionale e locale, in modo da poter rispondere con la massima efficacia alle nuove responsabilità attribuitegli dal Trattato costituzionale invita gli Stati membri che ancora non lo abbiano fatto a ratificare la Carta europea dell'autonomia locale; 2.22 esorta l'unione europea ad adottare le decisioni necessarie affinché la Carta dell'autonomia locale sia inclusa nell'acquis comunitario; 2.23 esorta il Consiglio d'europa e gli Stati membri ad approvare e ratificare, come convenzione internazionale, il progetto di Carta dell'autonomia regionale. Ciò le attribuirà un valore giuridico e una protezione caratteristici del diritto internazionale; 2.24 raccomanda di realizzare, al suo interno, un monitoraggio costante dello stato di applicazione della Carta europea dell'autonomia locale e del processo di sviluppo del progetto di Carta dell'autonomia regionale in vista dell'attuazione piena da parte degli Stati membri dell'autonomia locale e regionale nei loro territori; 2.25 raccomanda alle istituzioni comunitarie di stabilire una relazione di cooperazione più stretta con il Consiglio d'europa e, più precisamente, con il suo Congresso dei poteri locali regionali d'europa, nei settori collegati alla tematica locale regionale; 2.26 propone di intensificare le proprie relazioni di cooperazione con il Congresso dei poteri locali e regionali d'europa e con altre organizzazioni sovranazionali che presentino legami con l'autonomia locale e regionale. Bruxelles, 7 luglio Il Presidente del Comitato delle regioni Peter STRAUB