PROPOSTA DI LEGGE N. 113

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1 presentata dai consiglieri Piccin, Violino 1, Barillari 2 il 17 settembre 2015 <<Norme per il sostegno delle famiglie monoparentali e dei genitori separati o divorziati in situazione di difficoltà>> 1 Firma aggiunta in data 01/10/ Firma aggiunta in data 07/10/2015

2 Signor Presidente, colleghi consiglieri, nella precedente legislatura la nostra Regione ha affrontato il tema delle politiche di sostegno della famiglia con alcuni provvedimenti puntuali di modifica delle due leggi su cui poggia la materia: la legge regionale 18 agosto 2005, n. 20 (Sistema educativo integrato dei servizi per la prima infanzia) e la legge regionale 7 luglio 2006, n. 11 (Interventi regionali a sostegno della famiglia e della genitorialità). Questi provvedimenti di tipo spot più che organici, hanno avuto, in ogni caso, il merito di aver portato l attenzione politica sul tema della famiglia e sulle molteplici sfaccettature che ne hanno trasformato il significato del suo concetto tradizionale. Da uno sguardo all andamento della popolazione in Friuli Venezia Giulia si evince che al 31 dicembre 2012 le famiglie residenti in Regione erano oltre composte, in media, da 2,2 componenti. Negli ultimi anni si è riscontrata, tanto a livello regionale quanto a livello nazionale, la tendenza all'aumento del numero di famiglie e alla contemporanea riduzione dei loro componenti: tra il 2003 e il 2012, le famiglie del Friuli Venezia Giulia sono aumentate del 9% (13,1% il corrispettivo dato Italia) ma il numero dei componenti è passato da 2,3 a 2,2. Riferendoci alla media , le famiglie sono prevalentemente composte da nuclei familiari ( ) a loro volta formati perlopiù da coppie con figli ( nuclei ovvero 49,6% dei nuclei familiari) e coppie senza figli ( nuclei pari al 35,3% dei nuclei familiari); i nuclei formati da monogenitori sono circa ovvero il 15,1% dei nuclei familiari, in costante aumento, inoltre, vanno aumentando strutture familiari meno tradizionali: oltre a quelle monogenitori, crescono le famiglie ricostituite, le unipersonali e i nuclei aggregati. Secondo le rilevazioni statistiche, la rottura dei legami familiari è un fenomeno sociale che riguarda un numero sempre maggiore di famiglie e i primi ad esserne coinvolti, oltre alla coppia, sono i figli, in particolare quelli minorenni. Nel 2011 le separazioni concesse in Friuli Venezia Giulia sono state e i divorzi Al netto della dinamica negativa registrata negli ultimi anni, in cui pesa particolarmente il protrarsi della sfavorevole congiuntura economica, abbiamo assistito nella nostra Regione ad una maggior frequenza con cui si sciolgono le unioni coniugali (il numero medio di separazioni per 1000 matrimoni è passato da 241 del 1995 a 366 nel 2011, in un contesto di marcata contrazione della nuzialità) la quale determina, sul piano sociale e demografico, notevoli cambiamenti sui percorsi dei soggetti coinvolti direttamente o indirettamente. Sempre nel 2011 il 64,2% delle separazioni e 62,1% dei divorzi in Friuli Venezia Giulia hanno riguardato coppie con figli; oltre la metà delle separazioni (55,1%) e oltre un terzo dei divorzi (36,1%) ha visto coinvolto almeno un figlio minore, quasi un quarto delle separazioni (24,2%) e il 12% dei divorzi, più di un minore. Nell'ultimo decennio si osserva una tendenza ad un progressivo coinvolgimento dei minori nelle separazioni e divorzi, tendenza rallentata nelle ultime annualità per effetto della drastica contrazione dei divorzi. Nel 2011 le separazioni con figli in affido condiviso sono state 95,3% contro il 3,6% di quelle con figli affidati I

3 esclusivamente alla madre. La quota di affidamenti concessi al padre continua a rimanere su livelli molto bassi, meno dell'1% così come può considerarsi residuale l'affidamento dei minori a terzi. Nei divorzi la quota di minori con l'affidamento condiviso è inferiore a quella registrata nelle separazioni (83,6%) perché più frequente è l'affido esclusivo alla madre (15,4%). I divorzi con figli minori affidati esclusivamente al padre sono lo 0,8% dei divorzi complessivi con figli minori. Accade così che, in seguito a separazioni o divorzi dove sono coinvolti figli, da un unica famiglia se ne formano almeno due: la madre, con figli, va a costituire un nuovo nucleo monogenitoriale, mentre il padre origina una famiglia unipersonale. I nuclei monogenitore a capofamiglia donna sono perciò dei soggetti a sviluppare maggiormente situazioni di povertà. Nel contesto globale delle politiche sociali, le madri sole sono un soggetto ancora invisibile. In primo luogo, non esistono politiche di sostegno rivolte specialmente alle famiglie monogenitori. In secondo luogo, l ottenimento dei benefici è spesso nascosto dietro ai diritti dei figli, sebbene la protezione dei minori che vivono con madri sole è di fatto dipendente dallo status giuridico e sociale delle proprie madri. In terzo luogo, tali benefici sono spesso di scarsa entità e concessi per un limitato periodo di tempo. Questi elementi mettono in luce come i sistemi di protezione istituzionale non siano adeguati ai cambiamenti che hanno profondamente modificato il ruolo delle donne all interno della famiglia e nel mercato del lavoro. I risvolti economici in caso di separazione o divorzio per i membri originari del nucleo famigliare non sono irrilevanti. Secondo la Legge 54/2006 entrambi i genitori esercitano la potestà genitoriale e devono provvedere al sostentamento economico dei figli in misura proporzionale al reddito, mentre è facoltà del giudice stabilire un assegno periodico a favore dei figli. Gli assegni di mantenimento dei figli vengono corrisposti al 71,5% delle separazioni con figli; in presenza di separazioni con figli minori la quota raggiunge l'87,4%. Nei procedimenti di divorzio, gli assegni di mantenimento dei figli vengono corrisposti al 41,1% dei casi. L'importo medio corrisposto per il mantenimento dei figli nel Nordest nel caso delle separazioni è pari a 430 euro mensili; nel caso dei divorzi l'importo sale a 602,6 euro. Con riferimento a quanto sopra esposto e al fine di completare l esposizione dello scenario economico, va aggiunto che nel 2011 in circa metà delle separazioni (47,8%) la casa del nucleo famigliare è stata assegnata alla moglie, nel 28% dei casi sono state previste due abitazioni autonome e distinte ma diverse da quella coniugale e nel 22% dei casi la casa è stata assegnata al marito. Si evince che la casa è assegnata per il 69,8% dei casi in godimento a un solo coniuge mentre l altro anche se è proprietario o comproprietario della casa, è costretto a ricercare una nuova soluzione abitativa con un notevole onere economico. A detta spesa si aggiungono, in diverse circostanze, sia gli impegni di natura finanziaria prima contratti per l acquisto della casa familiare (oramai non più usufruita) sia gli oneri legali richiesti dalla procedura di separazione/divorzio. Per il genitore non assegnatario della casa familiare, le risorse economiche restano generalmente le stesse di cui disponeva prima della separazione, mentre dopo, le spese II

4 aumentano in misura esponenziale (assegno periodico + canone d affitto + impegni finanziari per acquisto casa familiare + oneri legali). Non sono poche le situazioni in cui si vede costretto ad essere ospitato dalla famiglia d origine, parenti, amici, colleghi o, in altre circostanze, da Enti caritatevoli perché impossibilitato a sostenere il carico economico per una nuova abitazione da destinare alle frequentazioni con i figli. Le problematiche di ordine economico hanno una forte rilevanza, ma ancora più evidenti sono i cambiamenti che coinvolgono la sfera relazionale. La non coabitazione con i figli e l assenza di una casa, alterano, nella quotidianità, i rapporti genitoriali e fanno emergere grosse difficoltà nel mantenimento di rapporti equilibrati e sereni tra genitori e figli. Le stime fotografate, mostrano che i figli coinvolti nei procedimenti di separazione dei genitori vivono in nuclei mono-genitoriali che, mediamente, hanno a disposizione un reddito più basso rispetto alle altre famiglie. Tutto questo incide sulla capacità di spesa riguardante voci fondamentali come: salute, istruzione, alimentazione, abbigliamento, pagamento delle tasse per citarne alcune. Tra i profili familiari a maggior rischio, la mono-genitorialità è associata ad un rischio di povertà. Nel complesso il disagio economico accusato da entrambi i genitori e dai loro figli, quale conseguenza della disgregazione familiare, in molte circostanze, diventa causa di esclusione sociale: la separazione e il divorzio sono quasi sempre evento primo a seguito del quale emergono altre problematiche come l insufficienza del reddito, la perdita del lavoro, il peggioramento dello stato di salute psico-fisico, l abbandono scolastico, la disoccupazione e il disorientamento giovanile. La finalità che il presente Progetto di Legge intende perseguire è quella di promuovere azioni dirette a garantire la piena espressione del ruolo genitoriale, la prosecuzione di un esistenza dignitosa ed il recupero dell autonomia abitativa in caso di separazione o divorzio, il tutto nell esclusivo interesse dei figli salvaguardando il loro diritto a conservare significative relazioni con entrambi i genitori e sottraendoli al rischio di esclusione sociale. La proposta di legge si compone di undici articoli: - l articolo 1 illustra le finalità della legge; - l articolo 2 definisce gli obiettivi; - l articolo 3 individua i destinatari; - l articolo 4 stabilisce elementi tassativi che individuano le priorità tra i destinatari degli interventi; - l articolo 5 prevede il fondo di garanzia per le persone e le famiglie in stato di povertà; - l articolo 6 prevede il fondo di garanzia per le locazioni di immobili; III

5 - l articolo 7 disciplina azioni a sostegno di famiglie monoparentali e di genitori separati o divorziati; - l articolo 8 contiene le disposizioni attuative; - l articolo 9 prevede la clausola valutativa; - l articolo 10 individua la norma finanziaria; - l articolo 11 ne prescrive l entrata in vigore. Si confida nella più ampia condivisione della proposta di legge da parte di codesto Consiglio Regionale. PICCIN IV

6 Consiglio regionale Friuli Venezia Giulia XI Legislatura - Atti consiliari Art. 1 (Finalità) 1. La Regione Friuli Venezia Giulia, sulla base dei principi e degli istituti disciplinati dalla legge regionale 7 luglio 2006, n. 11 (Interventi regionali a sostegno della famiglia e della genitorialità), e dalla legge regionale 18 agosto 2005, n. 20 (Sistema educativo integrato dei servizi per la prima infanzia), a garanzia dei diritti sociali riconosciuti ai singoli ed alle famiglie dagli articoli 2, 29 e 30 della Costituzione, riconosce l'importanza del ruolo genitoriale e pone in essere modalità di intervento a sostegno sia delle famiglie composte da un solo genitore, dette monoparentali, sia dei coniugi in caso di separazione legale ed effettiva o di annullamento, scioglimento o cessazione degli effetti civili del matrimonio, in situazione di difficoltà economica e con figli minori o con figli maggiorenni portatori di handicap grave ai sensi dell'articolo 3, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate). 2. Gli interventi di cui alla presente legge sono finalizzati a garantire le condizioni per svolgere il ruolo genitoriale, la prosecuzione di un esistenza dignitosa, il recupero dell autonomia abitativa. Art. 2 (Obiettivi) 1. Ai fini di cui all articolo 1, la Giunta regionale promuove protocolli d'intesa tra enti locali, istituzioni pubbliche e private ed ogni altro soggetto, diretti alla realizzazione di reti e sistemi articolati di assistenza omogenei sul territorio regionale a sostegno dei genitori soli, separati o divorziati. 2. I protocolli d intesa di cui al comma 1 mirano al perseguimento: a) della rimozione degli ostacoli di ordine abitativo, lavorativo, economico e del credito per consentire a ciascun individuo la formazione del proprio nucleo familiare; b) dell aiuto alle madri in difficoltà, al fine di prevenire l'interruzione di gravidanza, quando essa dipenda da ostacoli rimovibili mediante sostegno psicologico e mediante aiuti di natura materiale e, dopo la maternità, per la presa in carico della donna e del nascituro; c) della promozione, nell'ambito della contrattazione collettiva decentrata, di strumenti di flessibilità dei tempi di lavoro, al fine di agevolare le necessità del nucleo familiare monoparentale e dei genitori separati o divorziati; d) dell accesso al credito, finalizzato ai bisogni primari delle famiglie monoparentali e dei genitori separati o divorziati;

7 Consiglio regionale Friuli Venezia Giulia XI Legislatura - Atti consiliari e) dell accesso al credito, finalizzato a garantire la locazione di immobili a favore dei nuclei familiari in difficoltà; f) della realizzazione di servizi informativi per i genitori separati o divorziati e finalizzati a rendere effettivo l esercizio del ruolo genitoriale, in conformità alle norme di cui alla legge 1 dicembre 1970, n. 898 (Disciplina dei casi di scioglimento del matrimonio) e alla legge 8 febbraio 2006, n. 54 (Disposizioni in materia di separazione dei genitori e affidamento condiviso dei figli); g) della realizzazione di percorsi di supporto psicologico diretti al superamento del disagio, al recupero della propria autonomia ed al mantenimento di un pieno ruolo genitoriale. Art. 3 (Destinatari) 1. La presente legge interviene a favore dei coniugi separati o divorziati, in condizioni di disagio sociale ed economico, in particolare con figli minori o con figli maggiorenni portatori di handicap grave ai sensi dell'articolo 3, comma 3, della legge 104/1992, residenti nel territorio regionale da almeno tre anni. 2. Sono esclusi dall'applicazione della presente legge e dalla possibilità di usufruire dei benefici ad essa connessi i coniugi separati o divorziati che vengano meno ai loro doveri di cura e mantenimento dei figli. 3. Sono esclusi dai benefici abitativi e di sostegno economico, rispetto ai principi previsti dalla presente legge, i soggetti condannati con sentenza passata in giudicato per reati contro la persona, tra cui gli atti persecutori di cui al decreto-legge 23 febbraio 2009, n. 11 (Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica e di contrasto alla violenza sessuale, nonché in tema di atti persecutori), convertito, con modificazioni, dalla legge 23 aprile 2009, n. 38, nonché per i delitti di cui agli articoli 570 e 572 del codice penale. Art. 4 (Priorità) 1. Ai fini degli interventi previsti dalla presente legge, le priorità tra i destinatari di cui al comma 1 dell articolo 3, vengono stabilite dalla Giunta regionale, sentita la competente commissione consiliare, entro sessanta giorni dall entrata in vigore della presente legge, sulla base del quoziente familiare, definito secondo i seguenti elementi tassativi in ordine di rilevanza: a) possesso della residenza da almeno cinque anni nel territorio della Regione;

8 Consiglio regionale Friuli Venezia Giulia XI Legislatura - Atti consiliari b) reddito ISEE (indicatore situazione economico prevalente) del nucleo familiare; c) presenza nel nucleo familiare di un figlio non autosufficiente ai sensi della legge 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate), e successive modificazioni; d) presenza di un riconosciuto disagio psico-fisico dei componenti del nucleo familiare, certificato dal Servizio sanitario regionale (SSR). Art. 5 (Fondo per le famiglie monoparentali e per i genitori separati o divorziati in situazione di difficoltà economica) 1. Per la concessione del finanziamento di cui all articolo 2, comma 2, lettera d), la Giunta regionale istituisce un fondo per agevolare l autonomia finanziaria delle famiglie monoparentali e dei genitori separati o divorziati, in situazione di difficoltà economica. 2. Il prestito è concesso a tasso zero. 3. Il prestito è ammesso, prioritariamente, per il finanziamento di spese sanitarie. Altri tipi di spesa possono essere individuati con provvedimento della Giunta regionale. 4. Il fondo di cui al comma 1 è alimentato: a) da uno stanziamento iniziale della Regione; b) da stanziamenti operati da enti locali e definiti in base ai protocolli d intesa di cui all articolo 2, comma 1; c) da stanziamenti operati da istituti e fondazioni bancarie e definiti in base ai protocolli d intesa di cui all articolo 2, comma 1. Art. 6 (Fondo per la locazione di immobili) 1. La Giunta regionale definisce, in base ai protocolli d intesa di cui all articolo 2, comma 1, accordi con le aziende territoriali per l edilizia residenziale (ATER) competenti per territorio e con altri soggetti pubblici e privati, individuanti forme di concorso totale o parziale nel pagamento di canoni di affitto da parte delle famiglie monoparentali e dei genitori separati o divorziati, in situazione di difficoltà economica.

9 Consiglio regionale Friuli Venezia Giulia XI Legislatura - Atti consiliari 2. Ai fini di cui al comma 1, la Giunta regionale istituisce un fondo a favore delle famiglie monoparentali e dei genitori separati o divorziati in situazione di difficoltà economica per il pagamento dei canoni di affitto. 3. Il fondo di cui al comma 1 è alimentato: a) da uno stanziamento iniziale della Regione; b) da stanziamenti operati da enti locali e definiti in base ai protocolli d intesa di cui all articolo 2, comma 1; c) da stanziamenti operati da istituti e fondazioni bancarie e definiti in base ai protocolli d intesa di cui all articolo 2, comma 1. Art. 7 (Azioni a sostegno di famiglie monoparentali e di genitori separati o divorziati) 1. La Regione potenzia, ove necessario, le funzioni di assistenza e mediazione familiare, intese come aiuto e supporto alla genitorialità e alla gestione della conflittualità in fase separativa, anche in attuazione della legge 54/2006, presso i consultori familiari, operanti nell ambito territoriale di ciascuna Azienda per l assistenza sanitaria, per realizzare un sistema articolato di assistenza omogeneo sul territorio regionale. Art. 8 (Disposizioni attuative) 1. La Giunta regionale, sentita la competente commissione consiliare, entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della presente legge, adotta le disposizioni attuative della presente legge ed in particolare quelle necessarie per l accesso ai finanziamenti e per la gestione dei fondi di cui agli articoli 5 e 6. Art. 9 (Relazione sullo stato di attuazione) 1. La Giunta regionale, entro il 31 marzo di ogni anno, presenta al Consiglio regionale, per il tramite della competente commissione consiliare, una relazione sullo stato di attuazione della presente legge.

10 Consiglio regionale Friuli Venezia Giulia XI Legislatura - Atti consiliari Art. 10 (Norma finanziaria) 1. Gli oneri di parte corrente derivanti dall attuazione della presente legge, quantificati in complessivi euro, sono così suddivisi: a) euro per gli interventi di cui all articolo 5; b) euro per gli interventi di cui all articolo Per le finalità di cui all'articolo 5 è autorizzata la spesa di euro per l'anno 2015 a carico dell'unità di bilancio e del capitolo di nuova istituzione dello stato di previsione della spesa del bilancio pluriennale e del bilancio per l'anno 2015, con la denominazione Fondo per le famiglie monoparentali e per i genitori separati o divorziati in situazione di difficoltà economica. 3. Per le finalità di cui all articolo 6, è autorizzata la spesa di euro per l'anno 2015 a carico dell'unità di bilancio e del capitolo di nuova istituzione dello stato di previsione della spesa del bilancio pluriennale e del bilancio per l'anno 2015, con la denominazione Fondo a favore delle famiglie monoparentali e dei genitori separati o divorziati in situazione di difficoltà economica per il pagamento dei canoni di affitto. 4. Agli oneri derivanti dal disposto di cui al comma 3 si fa fronte mediante storno di pari importo dall'unità di bilancio e dal capitolo di Fondo globale 9700 dello stato di previsione della spesa del bilancio pluriennale per gli anni e del bilancio per l'anno Art. 11 (Entrata in vigore) 1. La presente legge entra in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione.

11 Consiglio regionale Friuli Venezia Giulia XI Legislatura - Atti consiliari Avvertenza NOTE Il testo delle note qui pubblicate è stato redatto ai sensi dell articolo 2 della legge regionale 13 maggio 1991, n. 18, come da ultimo modificato dall articolo 85, comma 1, della legge regionale 30/1992, al solo fine di facilitare la lettura delle disposizioni di legge modificate o alle quali è operato il rinvio. Restano invariati il valore e l efficacia degli atti legislativi qui trascritti. Note all articolo 1 - Il testo dell articolo 2 della Costituzione della Repubblica Italiana è il seguente: Articolo 2 La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale. - Il testo dell articolo 29 della Costituzione della Repubblica Italiana è il seguente: Articolo 29 La Repubblica riconosce i diritti della famiglia come società naturale fondata sul matrimonio. Il matrimonio è ordinato sull'eguaglianza morale e giuridica dei coniugi, con i limiti stabiliti dalla legge a garanzia dell'unità familiare. - Il testo dell articolo 30 della Costituzione della Repubblica Italiana è il seguente: Articolo 30 È dovere e diritto dei genitori mantenere, istruire ed educare i figli, anche se nati fuori del matrimonio. Nei casi di incapacità dei genitori, la legge provvede a che siano assolti i loro compiti. La legge assicura ai figli nati fuori del matrimonio ogni tutela giuridica e sociale, compatibile con i diritti dei membri della famiglia legittima. La legge detta le norme e i limiti per la ricerca della paternità. - Il testo del comma 3 dell articolo 3 della legge 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate) è il seguente: 3. Qualora la minorazione, singola o plurima, abbia ridotto l'autonomia personale, correlata all'età, in modo da rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di relazione, la situazione assume

12 Consiglio regionale Friuli Venezia Giulia XI Legislatura - Atti consiliari connotazione di gravità. Le situazioni riconosciute di gravità determinano priorità nei programmi e negli interventi dei servizi pubblici. - Il titolo della legge regionale 7 luglio 2006, n. 11 è il seguente: <<Interventi regionali a sostegno della famiglia e della genitorialità>>. Note all articolo 3 - Il titolo del decreto legge 23 febbraio 2009 n. 11 è il seguente: <<Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica e di contrasto alla violenza sessuale, nonché in tema di atti persecutori>>. - Il testo degli articoli 570 e 572 del Codice Penale è il seguente: Art. 570 Violazione degli obblighi di assistenza familiare. Chiunque, abbandonando il domicilio domestico, o comunque serbando una condotta contraria all'ordine o alla morale delle famiglie, si sottrae agli obblighi di assistenza inerenti alla potestà dei genitori, o alla qualità di coniuge, è punito con la reclusione fino a un anno o con la multa da lire duecentomila a due milioni. Le dette pene si applicano congiuntamente a chi: 1) malversa o dilapida i beni del figlio minore o del pupillo o del coniuge; 2) fa mancare i mezzi di sussistenza ai discendenti di età minore, ovvero inabili al lavoro, agli ascendenti; o al coniuge, il quale non sia legalmente separato per sua colpa. Il delitto è punibile a querela della persona offesa salvo nei casi previsti dal numero 1 e, quando il reato è commesso nei confronti dei minori, dal numero 2 del precedente comma. Le disposizioni di questo articolo non si applicano se il fatto è preveduto come più grave reato da un'altra disposizione di legge. Art. 572 Maltrattamenti contro familiari e conviventi. Chiunque, fuori dei casi indicati nell'articolo precedente, maltratta una persona della famiglia o comunque convivente, o una persona sottoposta alla sua autorità o a lui affidata per ragioni di educazione, istruzione, cura, vigilanza o custodia, o per l'esercizio di una professione o di un'arte, è punito con la reclusione da due a sei anni. Se dal fatto deriva una lesione personale grave, si applica la reclusione da quattro a nove anni; se ne deriva una lesione gravissima, la reclusione da sette a quindici anni; se ne deriva la morte, la reclusione da dodici a ventiquattro anni.