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1 Elpidio Natale - Antonio Verrilli Compendio di Diritto dell Unione europea (Diritto comunitario) Aggiornato alla L. 14 gennaio 2011, n. 2 (Ratifica del Protocollo sui seggi aggiuntivi al Parlamento europeo) Riferimenti dottrinali e giurisprudenziali Quesiti di verifica

2 Copyright 2011 by Maggioli S.p.A. Maggioli Editore è un marchio di Maggioli S.p.A. Azienda con sistema qualità certificato ISO 9001: Santarcangelo di Romagna (RN) Via del Carpino, 8 Tel. 0541/ Fax 0541/ servizio.clienti@maggioli.it Diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzione e di adattamento, totale o parziale con qualsiasi mezzo sono riservati per tutti i Paesi. Ha collaborato alla stesura delle precedenti edizioni, per le parti 3 e 4, Concetta Caccaviello Finito di stampare nel mese di febbraio 2011 dalla Litografia Titanlito s.a. Dogana (Repubblica di San Marino)

3 Indice generale Parte Prima Evoluzione del processo di integrazione in Europa e principi organizzativi e funzionali Capitolo 1 Dai trattati istitutivi delle Comunità europee all Unione europea 1.1 Le origini dell idea di un Europa unita... pag La creazione della CEE e dell Euratom...» Il compromesso di Lussemburgo ed il trattato sulla fusione degli esecutivi...» L unione doganale e l Atto unico europeo...» Gli accordi di Schengen e la libera circolazione delle persone...» Il Trattato di Maastricht ed i tre pilastri dell Unione europea...» L euro e l unione monetaria...» La Costituzione europea e il Trattato di Lisbona...» Approvazione e abbandono del progetto di Costituzione europea...» La firma e la ratifica del Trattato di Lisbona...» Le principali modifiche del Trattato di Lisbona...» 27

4 4 Indice generale Capitolo 2 La tendenza all espansione dell Unione europea 2.1 Il carattere aperto dell ordinamento europeo... pag I requisiti per l adesione di nuovi Stati membri...» I criteri indicati nel trattato...» I criteri di Copenaghen...» Il procedimento...» La sospensione di uno Stato membro e il recesso dall Unione...» La sospensione dei diritti di uno Stato membro...» Il recesso di uno Stato membro...» Le tappe dell allargamento...» Le possibili nuove adesioni...» La clausola di solidarietà tra gli Stati membri...» 37 Capitolo 3 La natura giuridica dell Unione europea e i rapporti con gli Stati membri 3.1 La natura giuridica dell Unione europea...» Il principio delle competenze di attribuzione e la dottrina dei poteri impliciti...» Il principio di attribuzione nei rapporti tra l Unione e gli Stati membri...» La clausola di flessibilità e i poteri impliciti...» I principi di sussidiarietà e di proporzionalità...» Il principio della leale cooperazione...» Le cooperazioni rafforzate...» Il riconoscimento della personalità giuridica dell Unione..» 50 Quesiti di verifica...» 51 Parte Seconda L assetto istituzionale europeo Capitolo 1 Le istituzioni e gli altri organi dell Unione europea 1.1 Quadro complessivo...» Le istituzioni del triangolo decisionale...» Le istituzioni di controllo...» 58

5 Indice generale L istituzione finanziaria... pag Istituzioni europee e principio di attribuzione...» 60 Capitolo 2 Il Consiglio europeo 2.1 Dai vertici europei ai Consigli europei...» La natura giuridica...» Composizione e regole di funzionamento...» Le competenze...» Le deliberazioni...» 66 Capitolo 3 Il Parlamento europeo 3.1 Nozioni introduttive...» Elezione dei deputati...» Principi comuni in tema di elezioni al Parlamento europeo.» Il sistema elettorale italiano per l elezione dei rappresentanti al Parlamento europeo...» Cessazione dalla carica di parlamentare europeo...» Composizione dell Assemblea...» Ripartizione dei deputati tra gli Stati membri...» La costituzione dei gruppi politici...» Status di membro del Parlamento...» L organizzazione interna...» Il Presidente, i vicepresidenti, i questori e l Ufficio di presidenza...» La Conferenza dei presidenti...» Le commissioni parlamentari...» Il ruolo del Parlamento nell assetto europeo...» Nozioni introduttive...» La funzione politica...» La partecipazione all attività legislativa...» La funzione consultiva...» Il ruolo dei parlamenti nazionali...» 85 Capitolo 4 Il Consiglio dell Unione europea 4.1 Introduzione...» Composizione...» 88

6 6 Indice generale 4.3 Gli organi... pag La presidenza delle formazioni del Consiglio...» Il Segretario generale e l Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza...» Il Comitato dei rappresentanti permanenti (Coreper)...» Le deliberazioni...» Modalità di votazione...» La maggioranza semplice...» La maggioranza qualificata fino al » La maggioranza qualificata dal » L unanimità...» Le attribuzioni...» 97 Capitolo 5 La Commissione europea 5.1 Nozioni introduttive...» Composizione e procedura di nomina...» Il numero dei membri della Commissione...» La procedura di nomina dei componenti...» Il Presidente della Commissione...» I commissari...» Indipendenza e incompatibilità...» Termine del mandato...» La mozione di censura...» Il principio di collegialità...» I poteri e le competenze della Commissione...» Nozioni introduttive...» Il potere di controllo...» Il potere di iniziativa legislativa...» Il potere di esecuzione e la comitatologia...» Le funzioni di rappresentanza...» 110 Capitolo 6 Le istituzioni di controllo: Corte di Giustizia e Corte dei conti 6.1 Il sistema giurisdizionale europeo...» La Corte di Giustizia...» Ruolo e disciplina normativa...» 115

7 Indice generale Giudici e avvocati generali... pag Organizzazione e funzionamento...» Il Tribunale...» Ruolo e disciplina normativa...» Composizione...» Organizzazione e funzionamento...» Tribunali specializzati e Tribunale della funzione pubblica.» Ripartizione delle competenze tra la Corte e il Tribunale.» Giurisdizione di secondo grado della Corte e del Tribunale.» La Corte dei conti europea...» Istituzione e composizione...» Competenze...» 124 Capitolo 7 La Banca centrale europea (BCE) e la politica monetaria 7.1 La politica monetaria dell Unione e l Eurosistema...» La Banca centrale europea (BCE)...» Il Sistema europeo delle banche centrali (SEBC)...» L Eurogruppo...» 128 Capitolo 8 Gli altri organi dell ordinamento europeo 8.1 Mediatore europeo...» Banca europea per gli investimenti (BEI)...» Istituzione e compiti...» Posizione della BEI nel contesto dell Unione...» Organizzazione interna...» Comitato economico e sociale...» Composizione e compiti...» Organizzazione interna...» Comitato delle regioni...» Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF)...» Le agenzie...» Il Sistema europeo delle autorità di vigilanza finanziaria (SEVIF) e le autorità europee di vigilanza (AEV)...» 138 Quesiti di verifica...» 140

8 8 Indice generale Parte Terza Le fonti del diritto dell Unione europea Capitolo 1 Le fonti originarie del diritto dell Unione europea 1.1 Le fonti del sistema giuridico dell Unione europea... pag Fonti primarie e fonti derivate...» Fonti scritte e fonti non scritte...» I trattati istitutivi e le successive modifiche...» I trattati istitutivi e la loro natura pattizia...» I successivi trattati di modifica e quelli di adesione...» La procedura ordinaria di revisione dei trattati...» Le procedure semplificate di revisione dei trattati...» I principi generali dell ordinamento europeo...» Definizione e nozioni introduttive...» Principi tratti dagli ordinamenti giuridici nazionali...» Principi propri dell ordinamento dell Unione...» Principi generali e tutela dei diritti fondamentali...» I diritti fondamentali nel processo di integrazione...» La cittadinanza europea e le disposizioni relative ai principi democratici...» La Carta dei diritti fondamentali dell Unione europea...» La competenza esterna e gli accordi con Stati terzi...» Personalità giuridica e competenza esterna...» Tipologie di accordi che possono essere stipulati dall Unione...» La procedura di approvazione degli accordi internazionali» Rango degli accordi nell ordinamento europeo...» 164 Capitolo 2 Le fonti derivate del diritto dell Unione europea 2.1 Gli atti legislativi e non legislativi dell Unione europea...» I regolamenti...» Definizione...» Caratteristiche...» Le direttive...» 167

9 Indice generale Definizione... pag Caratteristiche...» Le direttive dettagliate...» Le decisioni...» Definizione...» Caratteristiche...» Gli atti non vincolanti: raccomandazioni e pareri...» Gli atti delegati...» Gli atti esecutivi...» La disciplina dei trattati...» La comitatologia...» Gli accordi interistituzionali...» Altri atti delle istituzioni...» Caratteristiche comuni degli atti...» La diretta efficacia del diritto dell Unione...» Diretta applicabilità e diretta efficacia...» La diretta efficacia delle direttive...» Effetti orizzontali e verticali delle direttive...» Gli atti precedentemente previsti nell ambito del secondo e del terzo pilastro...» 180 Capitolo 3 Le procedure di approvazione degli atti giuridici dell Unione europea 3.1 Il ruolo delle istituzioni...» L iniziativa legislativa...» Il monopolio della Commissione...» Le eccezioni previste dai trattati...» La richiesta del Parlamento europeo alla Commissione...» L iniziativa dei cittadini europei...» Il ruolo dei parlamenti nazionali...» La procedura legislativa ordinaria...» Le procedure legislative speciali...» La procedura di approvazione del bilancio dell Unione europea...» Quadro normativo di riferimento...» Il regime delle risorse proprie...» La procedura di approvazione del bilancio...» 193 Quesiti di verifica...» 196

10 10 Indice generale Parte Quarta Ordinamento dell Unione e ordinamenti degli Stati membri Capitolo 1 Il diritto dell Unione nei rapporti con gli ordinamenti degli Stati membri 1.1 Nozione di adattamento... pag L autonomia del diritto dell Unione e l integrazione con gli ordinamenti giuridici nazionali...» Il primato del diritto europeo...» L effermazione del principio...» Il principio del primato nei trattati...» 205 Capitolo 2 L adattamento al diritto originario e la ratifica dei trattati 2.1 La ratifica dei trattati internazionali nell ordinamento italiano...» I trattati istitutivi e il fondamento costituzionale dell adesione italiana: l art. 11 Cost...» Il rispetto dei vincoli derivanti dall ordinamento europeo nell art. 117, comma 1, Cost...» La teoria dei controlimiti...» 210 Capitolo 3 L adattamento al diritto derivato e le disposizioni della L. 11/ Inquadramento generale...» La normativa di rifermimento...» La struttura di riferimento: il CIACE...» L adattamento ai singoli atti di diritto derivato...» I regolamenti...» Le direttive e la legge comunitaria annuale...» Le decisioni...» Le sentenze della Corte di Giustizia...» Il ruolo delle Regioni...» Regioni e attività dell Unione...» La partecipazione alla fase ascendente...» 219

11 Indice generale La partecipazione alla fase discendente e il potere sostitutivo dello Stato... pag Il rango delle norme europee derivate nell ordinamento italiano...» 221 Quesiti di verifica...» 223 Parte Quinta Strumenti di tutela dell ordinamento europeo Capitolo 1 La tutela giurisdizionale 1.1 Il rinvio pregiudiziale...» Nozione e ambito di applicazione...» Il giudice rimettente...» La nozione di giurisdizione nazionale...» Limitazioni alla proposizione di una questione pregiudiziale...» Rapporti tra Corte di Giustizia e giurisdizioni nazionali...» Gli effetti delle pronunce della Corte...» Il ricorso per inadempimento...» Nozioni introduttive...» La nozione di inadempimento...» La fase precontenziosa...» La fase giudiziale...» Deroghe al procedimento ordinario...» Il ricorso per inadempimento nella disciplina legislativa italiana...» Il ricorso di annullamento...» Nozioni introduttive e soggetti legittimati...» Gli atti impugnabili...» I motivi di ricorso: i vizi degli atti...» I poteri della Corte ed gli effetti della sentenza di annullamento...» Annullamento degli atti per violazione del principio di sussidiarietà...» Il ricorso in carenza...» Definizione e caratteristiche...» 252

12 12 Indice generale Aspetti procedurali... pag Effetti della sentenza...» Responsabilità extracontrattuale dell Unione...» Definizione ed elementi costitutivi...» L elemento soggettivo...» L elemento oggettivo...» Aspetti procedurali...» 256 Capitolo 2 La tutela amministrativa delle posizioni individuali 2.1 I reclami al Mediatore europeo...» Il diritto di petizione al Parlamento europeo...» Il controllo della Corte dei conti...» 263 Capitolo 3 La responsabilità dello Stato membro e l obbligo di risarcimento del danno 3.1 Inquadramento della problematica...» La giurisprudenza della Corte anteriore alla sentenza Francovich...» L obbligo del risarcimento del danno nella sentenza Francovich...» Il principio affermato dalla sentenza...» Le condizioni per la richiesta del risarcimento del danno..» Le procedure applicabili per la richiesta del risarcimento..» Gli sviluppi della sentenza Francovich...» Responsabilità dello Stato ed atti dotati di efficacia diretta.» Responsabilità dello Stato ed errata trasposizione di una direttiva...» Responsabilità dello Stato e ripartizione delle competenze a livello nazionale...» Responsabilità dello Stato e attività di un suo funzionario.» Responsabilità dello Stato derivante da atti amministrativi» Responsabilità dello Stato per atti del potere giudiziario..» 279 Quesiti di verifica...» 280

13 Indice generale 13 Parte Sesta Il diritto materiale dell Unione europea Capitolo 1 Il mercato interno e le quattro libertà 1.1 La nozione di mercato unico e di mercato interno... pag Il principio di uguaglianza, il divieto di discriminazioni e le discriminazioni a rovescio...» Il principio di uguaglianza nell ordinamento europeo...» Il divieto di discriminazioni, in particolare quelle fondate sulla nazionalità...» Le discriminazioni a rovescio...» La libera circolazione delle merci...» La disciplina degli scambi tra Stati membri e i vincoli posti dal trattato...» Il principio del mutuo riconoscimento...» La libera circolazione delle persone...» Le disposizioni dei trattati istitutivi...» Libera circolazione delle persone e cittadinanza europea.» Il diritto di stabilimento...» Definizione e soggetti beneficiari...» La regola del trattamento nazionale...» Diritto di stabilimento a titolo principale e secondario...» La libera circolazione dei servizi...» Le disposizioni del trattato e la regola del trattamento nazionale...» Libera circolazione dei servizi e direttiva Bolkestein...» La libera circolazione dei capitali...» 305 Capitolo 2 Il diritto della concorrenza 2.1 La disciplina generale della concorrenza...» Nozioni introduttive...» La normativa di riferimento...» Il divieto di intese pregiudizievoli per la concorrenza...» L abuso di posizione dominante...» L incidenza del diritto dell Unione sulle imprese pubbliche e su quelle che esercitano diritti speciali o esclusivi...» Gli aiuti di Stato...» 317

14 14 Indice generale Nozione... pag Deroghe al principio di incompatibilità degli aiuti di Stato.» Procedura di verifica della compatibilità...» 321 Capitolo 3 Gli altri settori di intervento dell Unione europea 3.1 L ampliamento della sfera di competenza europea...» La politica agricola comune (PAC)...» Finalità della politica agricola...» L organizzazione comune dei mercati...» Strumenti di finanziamento...» La politica comune dei trasporti...» Il coordinamento delle politiche economiche e la politica monetaria...» La politica commerciale comune...» La politica di coesione economica, sociale e territoriale...» Finalità della politica di coesione...» Finanziamento della politica di coesione e fondi strutturali» La politica sociale e dell occupazione...» Le disposizioni dei trattati...» La Strategia di Lisbona e la Strategia Europa » La politica ambientale...» La politica estera e di sicurezza comune (PESC) e la politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC)...» Le finalità della PESC...» La gestione della PESC...» La politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC)...» Lo spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia...» Nozioni introduttive...» Le politiche relative ai controlli alle frontiere, all asilo e all immigrazione...» La cooperazione giudiziaria in materia civile...» La cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.» 348 Quesiti di verifica...» 351

15 Parte Prima Evoluzione del processo di integrazione in Europa e principi organizzativi e funzionali

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17 Capitolo 1 Dai trattati istitutivi delle Comunità europee all Unione europea Percorso di lettura Anche se in estrema sintesi una ricostruzione storica del processo d integrazione europea è indispensabile. Alla base di questa esperienza vi sono, infatti, delle motivazioni politiche volte ad evitare nuovi conflitti sul territorio continentale dopo la devastante esperienza della seconda guerra mondiale. Queste si sono concretizzate in un ambizioso programma di unificazione economica e monetaria accompagnato dalla costruzione di un ordinamento giuridico del tutto anomalo nel panorama internazionale. Per questo motivo è necessario individuare le diverse tappe che hanno portato alla creazione della originarie comunità (CECA, CEE ed Euratom) e i successi ottenuti negli anni seguenti: l instaurazione dell unione doganale, la realizzazione del mercato interno, la libera circolazione delle persone grazie agli accordi di Schengen e l introduzione dell euro. Sul versante istituzionale è da ricordare l anomala struttura a pilastri inaugurata all indomani dell approvazione del Trattato di Maastricht, la battuta d arresto rappresentata dalla mancata entrata in vigore della Costituzione europea e le difficoltà di ratifica del Trattato di Lisbona. 1.1 Le origini dell idea di un Europa unita L Unione europea è un organismo sovranazionale basato sul conferimento, da parte degli Stati che lo compongono, di determinati poteri e competenze. La sua evoluzione presenta dei caratteri assolutamente peculiari; infatti, il processo pacifico attraverso cui degli ordinamenti statali hanno volontariamente rinunciato a parte della loro sovranità, devolvendola ad un altro soggetto, ha ben pochi precedenti storici. Tale particolarità dell assetto comunitario ha fatto sì che il suo sviluppo non seguisse un percorso lineare, ma fosse caratterizzato da profonde mutazioni, relative sia alle competenze dell Unione, sia alla sua stessa configurazione.

18 18 Parte Prima Integrazione europea e principi organizzativi e funzionali Nel corso della seconda guerra mondiale, sulla scorta delle atrocità che vi venivano commesse, emerse la sensibilità di impedire che si ricreassero le condizioni per un conflitto di portata analoga. Così, Altiero Spinelli, Ernesto Rossi ed Eugenio Colorni concepirono il manifesto di Ventotene, un documento politico che teorizzò la creazione di una struttura federale europea, sul modello degli Stati Uniti d America (tale concetto fu, peraltro, ripreso da Churchill in un famoso discorso tenuto all Università di Zurigo nel settembre del 1946). Sebbene i tempi non fossero ancora maturi per la realizzazione di siffatto progetto, alla chiusura delle ostilità si affermò comunque l esigenza di un più stretto legame tra i Paesi europei. Particolarmente sentita era la necessità di rimuovere i motivi di attrito che rischiavano di incrinare le relazioni diplomatiche tra i diversi governi. Nella specie, storicamente delicata era la questione relativa alla gestione dei giacimenti carboniferi e siderurgici situati sul confine franco-tedesco, nei bacini della Ruhr e della Saar. Con la dichiarazione Schuman (dal nome del ministro degli esteri francese che la presentò, il 9 maggio 1950), si propose di porre l insieme della produzione franco-tedesca di carbone e di acciaio sotto la gestione di un Alta Autorità comune, in una organizzazione aperta alla partecipazione di altri Paesi europei. L accoglimento della dichiarazione Schuman portò il 18 aprile 1951, alla firma del Trattato di Parigi, che istituì la CECA (Comunità europea del carbone e dell acciaio). Alla nuova organizzazione avevano aderito, oltre che la Francia e la Germania, i Paesi Bassi, il Lussemburgo e il Belgio (Stati riuniti nel Benelux e anch essi presenti in una regione particolarmente ricca di materie prime) e l Italia. 1.2 La creazione della CEE e dell Euratom Sebbene il suo campo d azione fosse limitato al settore carbo-siderurgico, la nascita della CECA segnò una tappa importante nel processo di integrazione europeo. L ampio margine di azione riconosciuto all Alta Autorità e, soprattutto, la sua indipendenza dai governi degli Stati membri rappresentavano una novità di non poco rilievo nell assetto istituzionale del vecchio continente. Ne discendeva che l attività della Comunità, al di là della sua indubbia rilevanza economica, veniva ad assumere delle innegabili connotazioni politiche. In quest ottica vanno lette le successive tappe che hanno portato ad attribuire una dimensione comunitaria ad altri settori che in precedenza erano di stretta competenza governativa, in quanto ritenuti direttamente connessi all esercizio della sovranità statale.

19 Capitolo 1 Dai trattati istitutivi delle Comunità europee all Unione europea 19 Dopo un tentativo di istituire una Comunità europea di difesa (CED), fallito a causa della mancata ratifica del Parlamento francese del trattato che era stato firmato a Parigi il 25 luglio 1952, nel corso di una conferenza tenutasi il 1 giugno 1955 a Messina, si decise di istituire un comitato di esperti indipendenti, il cosiddetto gruppo Spaak (dal nome del Ministro degli esteri belga che lo presiedeva), affinché predisponesse una serie di principi relativi alla creazione di un mercato liberalizzato, nonché delle iniziative comuni in materia di trasporti ed utilizzo dell energia atomica a scopi pacifici. Gli esiti del rapporto Spaak costituirono la base dei Trattati di Roma che furono firmati il 25 marzo 1957 e che portarono all istituzione della Comunità economica europea (CEE) e della Comunità europea per l energia atomica (CEEA o Euratom). Le nuove comunità presentavano una struttura istituzionale simile a quella della CECA e ne riproducevano, altresì, la concezione funzionalista. Pur avendo degli ambiti di competenza settoriali, infatti, esse si proponevano di porre le fondamenta di un unione sempre più stretta fra i popoli europei (preambolo del Trattato CEE) e di creare le premesse necessarie all elevazione del tenore di vita negli Stati membri (art. 1, Trattato Euratom). 1.3 Il compromesso di Lussemburgo ed il trattato sulla fusione degli esecutivi Nel 1965 si verificò la prima vera crisi dell esperienza comunitaria; la Francia, infatti, si oppose ad una serie di proposte della Commissione che riguardavano, fra l altro, il finanziamento della politica agricola comune ed adottò la cosiddetta politica della sedia vuota, cessando di partecipare alle riunioni del Consiglio. Tale atteggiamento determinò la paralisi dell attività europea. Il governo francese contestava il ruolo della Commissione e, soprattutto, il ricorso al voto a maggioranza in seno al Consiglio, nella misura in cui esso permetteva che uno Stato fosse messo in minoranza, relativamente a questioni ritenute di fondamentale importanza. La crisi fu superata ben sette mesi dopo, il 29 gennaio 1966, grazie al compromesso raggiunto a Lussemburgo dai Ministri degli esteri degli Stati membri. In particolare, il compromesso di Lussemburgo dispose che qualora fossero in gioco interessi molto importanti di uno o più paesi, i membri del Consiglio si sforzassero di giungere a soluzioni che potessero essere adottate da tutti nel rispetto dei reciproci interessi. La soluzione della crisi consentì anche l entrata in vigore del Trattato sulla fusione degli esecutivi che era stato firmato a Bruxelles due anni prima. Fino a quel momento, le tre Comunità avevano avuto competenze ed apparati burocratici separati.

20 20 Parte Prima Integrazione europea e principi organizzativi e funzionali Va, peraltro rilevato che tale fusione ebbe carattere meramente organico, in quanto le competenze delle varie istituzioni continuarono ad essere distinte, sulla base della Comunità in relazione alla quale, di volta in volta, operavano. 1.4 L unione doganale e l Atto unico europeo L attività delle Comunità europee si tradusse in una serie di misure che, garantendo la libera circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali, miravano a realizzare, gradualmente, il mercato comune. Una tappa fondamentale in questo percorso fu raggiunta nel 1967, con la creazione dell unione doganale che comportava (dal 1 luglio 1968), accanto all abolizione delle barriere commerciali tra gli Stati membri, l instaurazione di una tariffa doganale comune da applicarsi agli scambi tra questi ed i Paesi terzi. Successivamente, con la predisposizione di una politica agricola e di una politica commerciale comuni, l unione assunse un carattere eminentemente economico. Verso la fine degli anni ottanta si è avuta una progressiva politicizzazione delle Comunità, ossia l attribuzione ad essa di competenze più ampie di quelle previste dai trattati istitutivi. La prima tappa di tale percorso è stata la conclusione dell Atto unico europeo (AUE), firmato a Lussemburgo il 17 febbraio 1986 da tutti gli Stati membri, ad eccezione di Danimarca, Italia e Grecia che lo sottoscrissero il 28 febbraio dello stesso anno (in vigore dal 1 luglio 1987). La sua denominazione ufficiale faceva riferimento al fatto che si trattava di un unico documento giuridico in cui erano disciplinati diversi settori; in particolare, esso contemplava modifiche di carattere istituzionale, interventi di politica estera e disposizioni inerenti il mercato comune. L AUE rappresentava un primo tentativo di revisione dei trattati istitutivi, al fine di rilanciare il processo di integrazione europea. In effetti, si trattava del primo testo comunitario che (all art. 1) faceva riferimento all Unione europea, quale obiettivo da perseguire attraverso l attività congiunta delle Comunità e la cooperazione politica in ambito comunitario. È evidente, pertanto, che l Atto Unico si inseriva nel processo evolutivo comunitario quale tappa intermedia, rappresentando, al contempo, uno sviluppo dei principi contenuti nei trattati istitutivi ed un anticipazione dello spirito che porterà al Trattato di Maastricht. Obiettivo prioritario dell Atto unico europeo, tuttavia, era la presenza di una serie di disposizioni che miravano allo sviluppo del mercato unico verso un mercato interno, inteso (art. 14 TCE) come uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone,

21 Capitolo 1 Dai trattati istitutivi delle Comunità europee all Unione europea 21 dei servizi e dei capitali (le cosiddette quattro libertà); tale obiettivo è stato raggiunto il 1 gennaio 1993 (vedi anche parte 6, cap. 1). 1.5 Gli accordi di Schengen e la libera circolazione delle persone La libera circolazione delle persone era già prevista dai trattati istitutivi, anche se in un ottica finalizzata alla realizzazione del mercato comune; era, infatti, garantita ai lavoratori che si spostavano da un Paese all altro della Comunità e non a tutti i cittadini degli Stati membri. Inoltre il passaggio delle frontiere prevedeva sempre dei controlli identificativi e persistevano delle restrizioni al libero movimento di persone non lavoratori. Soltanto con l approvazione dell Accordo di Schengen (firmato il 14 giugno 1985) fu avviata una vera politica volta ad eliminare progressivamente i controlli alle frontiere comuni e introdurre un regime di libera circolazione per i cittadini degli Stati firmatari (originariamente Belgio, Francia, Germania, Lussemburgo e Paesi Bassi); la successiva Convenzione di applicazione, sottoscritta il 19 giugno 1990, completò l Accordo e definì le condizioni di applicazione e le garanzie inerenti all attuazione della libera circolazione. I principi di Schengen sono divenuti parte integrante del diritto comunitario, in virtù di un protocollo allegato al Trattato di Amsterdam; essi sono stati progressivamente riconosciuti da tutti gli Stati membri (sebbene Irlanda e Regno Unito lo abbiano fatto solo in parte, mantenendo i controlli alle loro frontiere) e la loro accettazione, da parte dei governi candidati all adesione, attualmente rappresenta, una condizione per entrare a far parte dell Unione. Inoltre, mediante degli accordi di cooperazione, l acquis di Schengen ha trovato attuazione, applicazione e sviluppo anche in Paesi che non fanno parte della Comunità, quali Islanda e Norvegia (accordo del 19 dicembre 1996, applicabile dal 25 marzo 2001) e Svizzera (accordo del 17 dicembre 2004, applicabile dal 12 dicembre 2008). Oggetto dell Accordo e della Convenzione era la realizzazione di un area (cosiddetto spazio Schengen) in cui fosse assicurata la libera circolazione delle persone attraverso l abolizione dei controlli alle frontiere tra un Stato membro e l altro. L adozione indiscriminata di siffatte misure avrebbe determinato non pochi problemi pratici, soprattutto in materia di lotta alla criminalità transnazionale. Per tale motivo, sono state concepite delle misure compensative volte a migliorare il coordinamento tra polizia, dogane e amministrazioni giudiziarie, al fine di combattere, in particolare, il terrorismo e la criminalità organizzata; in vista del raggiungimento di questi obiettivi è stato creato il SIS (Sistema d Informazione Schengen), un database che mette gli agenti consolari e le forze di polizia che operano ai posti di frontiera in condizione di disporre dei dati inerenti le persone o i veicoli ricercati.

22 22 Parte Prima Integrazione europea e principi organizzativi e funzionali 1.6 Il Trattato di Maastricht ed i tre pilastri dell Unione europea La progressiva politicizzazione delle Comunità è stato a lungo un argomento al centro del dibattito europeo (e ancora oggi è una questione aperta). Come già sottolineato, già con l art. 1 dell Atto unico europeo si faceva riferimento all Unione europea quale obiettivo da perseguire attraverso l attività congiunta delle Comunità e la cooperazione politica in ambito comunitario. Negli anni successivi l idea di intensificare la cooperazione tra gli Stati membri in settori non strettamente economici fu più volte ripresa e trovò una sua definizione con la firma del Trattato sull Unione europea (TUE) il 7 febbraio 1992 (meglio noto come Trattato di Maastricht, dalla località olandese nella quale fu firmato), entrato in vigore il 1 novembre Il trattato ha rappresentato una tappa importante nel processo di integrazione per diversi motivi. Ha aggiunto nuovi settori in cui può operare la Comunità (tutela dei consumatori, reti transeuropee, politica industriale, istruzione e formazione professionale, gioventù e cultura), rafforzato i poteri in altri campi (si pensi soltanto alla gestione della politica monetaria, di esclusiva competenza comunitaria dopo l adozione dell euro) e introdotto rilevanti modifiche di tipo istituzionale (rafforzamento dei poteri del Parlamento europeo con la procedura della codecisione, introduzione del principio di sussidiarietà, cittadinanza europea, solo per citarne alcuni). Con Maastricht l azione comunitaria ha perso il carattere settoriale che l aveva caratterizzata nel quarantennio precedente, assumendo portata generale. Seguendo questa direttrice, il trattato ha istituito la cittadinanza dell Unione (vedi parte 3, cap. 1, par ), riconoscendola ai cittadini di tutti gli Stati membri. Si tratta di una delle innovazioni più significative introdotte dal TUE, in quanto segna chiaramente il passaggio da una comunità di mercato ad una comunità di persone. Nella stessa ottica deve essere inquadrata la nuova denominazione assunta dalla Comunità economica europea, che dopo Maastricht ha perso la specificazione di «economica» per diventare semplicemente Comunità europea. La modifica non ha un carattere meramente stilistico, in quanto si accompagna all acquisizione di maggiori competenze in materie che travalicano l ambito strettamente economico. Con la firma di tale trattato gli Stati membri (all epoca soltanto 12) decisero anche di avviare una maggiore cooperazione nel settore della politica estera e di sicurezza comune e una più intensa collaborazione in materia penale. Tuttavia per questi ultimi due campi gli Stati non erano ancora pronti a cedere definitivamente il loro potere sovrano e preferirono instaurare una collaborazione meno vincolante rispetto all esperienza comunitaria. Pertanto, laddove nell ambito della Comunità europea si adottavano decisioni a maggioranza (vincolanti anche per lo Stato dissenziente), per quanto riguarda la politica estera e la collaborazione in materia penale tutte le ini-

23 Capitolo 1 Dai trattati istitutivi delle Comunità europee all Unione europea 23 ziative dovevano essere prese all unanimità (con la conseguenza che ogni Stato poteva bloccare il processo decisionale). Il risultato di questa soluzione di compromesso fu una strana struttura «a pilastri». Sotto il tetto comune dell Unione europea coesistevano: il primo pilastro, costituito dalla Comunità europea e dall Euratom (nel 2002 la CECA si è sciolta) e che riguardava i settori in cui gli Stati membri esercitavano congiuntamente la propria sovranità attraverso le istituzioni comuni. Le decisioni erano adottate con il cosiddetto metodo comunitario, ossia proposta della Commissione europea, adozione dell atto da parte del Consiglio e del Parlamento europeo e controllo del rispetto del diritto comunitario attribuito alla Corte di Giustizia; il secondo pilastro, che riguardava la politica estera e di sicurezza comune (PESC) e consentiva agli Stati membri di avviare azioni comuni in materia di politica estera e di difesa comune. Vi si applicava il processo decisionale intergovernativo che faceva ampiamente ricorso all unanimità e all accordo tra gli Stati membri e nel quale l intervento di alcune istituzioni (Commissione, Parlamento e Corte di Giustizia) era marginale o inesistente; il terzo pilastro, relativo alla cooperazione giudiziaria e di polizia nel settore penale, il cui obiettivo era quello di offrire ai cittadini un livello elevato di protezione in uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Anche in questo caso il processo decisionale era intergovernativo. I trattati istitutivi delle Comunità e dell Unione europea sono stati modificati dal Trattato di Amsterdam, firmato nella capitale olandese il 2 ottobre 1997 ed entrato in vigore il 1 maggio 1999, e dal Trattato di Nizza, firmato il 26 febbraio 2001 ed entrato in vigore il 1 febbraio Entrambi i testi hanno introdotto molte modifiche di tipo istituzionale finalizzate soprattutto a rendere più semplice il processo decisionale europeo in seguito alla massiccia adesione di nuovi Stati che ci sarebbe stata negli anni successivi (tra il 2004 e il 2007 hanno aderito all Unione ben 12 Stati). La struttura in pilastri è stata abolita dal Trattato di Lisbona, nel quadro della semplificazione dell ordinamento europeo (vedi infra). Essa, in effetti, era divenuta superflua, in considerazione dell assorbimento della Comunità nell Unione e della conseguente comunitarizzazione della PESC e della cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale (che oggi rientra nello spazio europeo di libertà, di sicurezza e di giustizia). Il legislatore europeo ha, pertanto, superato la distinzione tra ambito comunitario ed ambito intergovernativo.

24 24 Parte Prima Integrazione europea e principi organizzativi e funzionali 1.7 L euro e l unione monetaria Uno dei principali ostacoli allo sviluppo del mercato unico era rappresentato dall instabilità monetaria che caratterizzava gli Stati membri della Comunità. Per arginare questo fenomeno nel 1979 fu introdotto il Sistema monetario europeo (SME) che prevedeva limiti alle oscillazioni dei tassi di cambio tra le valute nazionali. Tale meccanismo ha avuto alterne fortune, rivelandosi però debole in occasioni di gravi crisi finanziarie internazionali (nel 1992 la lira e la sterlina dovettero abbandonare lo SME in quanto non riuscivano a restare nei margini di oscillazione previsti). Prendendo atto di tale sostanziale fallimento, gli Stati membri decisero, con il Trattato di Maastricht, di avviare un ambizioso progetto che prevedeva una vera e propria unione economica e monetaria e l adozione di una moneta unica. La contemporanea sostituzione delle monete nazionali di tanti Stati (e dalla significativa rilevanza economica a livello internazionale) con un unica valuta non è impresa facile. Infatti l adozione dell euro (denominazione attribuita nel 1995 e non prevista dai trattati) ha richiesto un lungo periodo di preparazione durato quasi 10 anni, nel corso del quale vi è stata dapprima una progressiva convergenza delle economie degli Stati che intendevano aderire e successivamente la materiale introduzione della nuova valuta in sostituzione di quelle nazionali. Tale processo si è concluso il 1 marzo Da quella data gli Stati membri che adottano l euro hanno devoluto la gestione della loro politica monetaria alle istituzioni comunitarie a ciò preposte, vale a dire il Sistema europeo delle banche centrali (SEBC), costituito dalla BCE e dalle banche centrali nazionali. Tali istituzioni sono indipendenti dalle autorità politiche nazionali e comunitarie. Attualmente sono 16 gli Stati membri che adottano l euro: Austria, Belgio, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna (dal 2002), Slovenia (dal 2007), Cipro e Malta (dal 2008), Slovacchia (dal 2009) ed Estonia (dal 2011). 1.8 La Costituzione europea e il Trattato di Lisbona Approvazione e abbandono del progetto di Costituzione europea In una progressione logica, la tappa successiva alla creazione dell unione economica, all avvio della cooperazione politica e dell unione monetaria era l inserimento dei relativi sistemi normativi in un unico testo di riferimento, che ne dettasse i principi fondamentali. Così, con la nascita della moneta unica si è chiusa una fase lunga e difficile di consolidamento e di formazione dell Unione e se ne è aperta una

25 Capitolo 1 Dai trattati istitutivi delle Comunità europee all Unione europea 25 nuova tesa a ordinare la molteplicità di norme e di trattati. Tale processo avrebbe dovuto concludersi con l approvazione di un testo costituzionale europeo, la cui redazione fu affidata nel 2002 alla Convenzione per il futuro dell Europa, un organismo presieduto da Valery Giscard d Estaing. La Convenzione ha elaborato una bozza che è stata sottoposta al vaglio dei rappresentanti degli Stati membri, perché presentassero le loro osservazioni e proponessero delle modifiche. Successivamente, il 29 ottobre del 2004 a Roma, è stato approvato il Trattato che adotta una Costituzione per l Europa. L entrata in vigore della Costituzione era prevista per il 1 novembre 2006, se tutti gli Stati avessero provveduto alla ratifica entro tale termine, ovvero per il primo giorno del secondo mese successivo al deposito dell ultimo atto di ratifica. Il processo si è, però, arenato in seguito all esito negativo dei referendum svoltisi in Francia ed in Olanda La firma e la ratifica del Trattato di Lisbona La crisi aperta dalla mancata ratifica del Trattato che adotta una Costituzione per l Europa ha determinato un periodo di impasse nel processo di riforma dell assetto comunitario, tanto da indurre il Consiglio europeo del giugno 2005 a decidere di aprire una pausa di riflessione, che si è conclusa con l approvazione del Trattato di Lisbona. Nel corso del semestre di presidenza tedesca, in occasione delle celebrazioni per il cinquantenario dei Trattati di Roma, è stato convocato un vertice informale dei capi di Stato e di Governo; al termine di tale sessione, tenutasi il 25 marzo 2007, è stata presentata la cosiddetta dichiarazione di Berlino che ha aperto una fase di rilancio del processo di integrazione europeo. Il 17 luglio 2007, la presidenza del Consiglio, assunta nel frattempo dal Portogallo, ha deciso di convocare una conferenza intergovernativa allo scopo di riformare i trattati che dettano la disciplina dell Unione europea. La conferenza ha iniziato i lavori il 23 luglio 2007 e si è conclusa rapidamente con la definizione di un accordo politico, i cui termini sono stati definiti durante il vertice informale dei capi di Stato o di governo tenutosi a Lisbona il 18 e il 19 ottobre Il Trattato di Lisbona è stato formalmente sottoscritto il 13 dicembre Il testo recepisce gran parte delle riforme previste dalla Costituzione europea ed, inoltre, introduce nuove regole che rafforzano le istituzioni dell Unione, la sua legittimità democratica e mirano al consolidamento dei valori fondamentali che ne sono alla base. Esso, inoltre, prevede strumenti che consentono di potenziare l azione esterna delle istituzioni e degli organi europei.

26 26 Parte Prima Integrazione europea e principi organizzativi e funzionali Sul fronte dei diritti, la valorizzazione della Carta dei diritti fondamentali, alla quale è attribuito pieno valore giuridico vincolante, mira ad esaltare l Unione come garante dei diritti dei cittadini europei. Condizione necessaria all entrata in vigore del Trattato di Lisbona era la sua ratifica da parte di ciascuno dei 27 Paesi membri dell Unione. Il 17 dicembre 2007, pochi giorni dopo la firma ufficiale, ha ottenuto la prima ratifica da parte del parlamento ungherese; a questa hanno fatto seguito altre adesioni, prima che la maggioranza (53,4%) dei cittadini irlandesi decidesse, in maniera del tutto inattesa, di votare «No» al referendum di ratifica. Si è aperta, così, una crisi istituzionale, probabilmente la più grave dall inizio dell esperienza comunitaria. Il fatto che la bocciatura del trattato fosse arrivata dall unico Paese che ha previsto una forma di consultazione popolare ha portato più di un osservatore a configurare una crisi di consensi dell Unione, che sarebbe percepita dalle popolazioni europee come un mastodontico apparato burocratico e considerata lontana dalla gente comune. Tale situazione, particolarmente incerta, ha messo in discussione la stessa sopravvivenza dell Unione europea; nei mesi successivi, infatti, si sono levate voci isolate, ma insistenti, che sostenevano la necessità di abbandonare il progetto dell Europa unita. Diciotto mesi dopo tale consultazione, tuttavia, si è tenuto un nuovo referendum con il quale i cittadini irlandesi hanno ribaltato il precedente esito negativo; ben il 67,1% dei partecipanti al voto si è espresso a favore del Trattato di Lisbona. Così, ultimato il processo di ratifica (l Italia vi aveva provveduto con L. 2 agosto 2008, n. 130), le nuove disposizioni sono definitivamente entrate in vigore il 1 dicembre Con il nuovo trattato scompare la Comunità europea (fino al 1993 Comunità economica europea), definitivamente fusa con l Unione europea, l unica organizzazione che resta ancora in vita e alla quale si farà sempre riferimento nel corso della trattazione (anche se la normativa italiana spesso non tiene ancora conto del mutato assetto istituzionale). Coerentemente, il Trattato istitutivo della Comunità europea (TCE), firmato a Roma nel 1957, ha assunto la nuova denominazione di Trattato sul funzionamento dell Unione europea (TFUE). Ad esso si affianca il Trattato sull Unione europea (TUE), meglio noto come Trattato di Maastricht, che conserva la sua originaria denominazione anche se è stato radicalmente modificato nei suoi contenuti. In sintesi si può affermare che l Unione europea (UE) è disciplinata da due trattati: il TUE (55 articoli), un testo di livello costituzionale che raccoglie i principi di base dell ordinamento europeo e le principali disposizioni istituzionali, e il TFUE (358 articoli), nel quale confluiscono le norme di tipo operativo e attuative.

27 Capitolo 1 Dai trattati istitutivi delle Comunità europee all Unione europea 27 I Trattati europei in seguito alle modifiche del Trattato di Lisbona Trattato sull Unione europea TUE (Maastricht 1992) Trattato istitutivo della Comunità europea TCE (Roma 1957) Carta dei diritti fondamentali dell Unione europea (Nizza 2000) u u u Trattato sull Unione europea (TUE) u Trattato sul funzionamento dell Unione europea (TFUE) u Carta dei diritti fondamentali dell Unione europea (versione 2007) Le principali modifiche del Trattato di Lisbona Riservandoci di approfondire nel corso della trattazione i vari elementi della nuova architettura europea, in questa sede saranno richiamati alcuni degli aspetti più innovativi del Trattato di Lisbona: a) la definizione nei primi articoli del TUE dei principi fondamentali sui quali si regge l Unione europea. Il preambolo, ad esempio, richiama espressamente «le eredità culturali, religiose e umanistiche dell Europa, da cui si sono sviluppati i valori universali dei diritti inviolabili ed inalienabili della persona, della libertà, della democrazia, dell uguaglianza e dello Stato di diritto»; nei successivi articoli si afferma che l Unione sostituisce e succede alla Comunità europea (art. 1), si delineano i suoi obiettivi, si richiamano i principi delle competenze di attribuzione, di leale collaborazione, di sussidiarietà e di proporzionalità (articoli 4 e 5); b) l attribuzione alla Carta dei diritti fondamentali dell Unione europea di un valore giuridico pieno, con la conseguenza che con l entrata in vigore del nuovo trattato una violazione della Carta potrà essere sanzionata dai giudici nazionali ed europei; c) il riconoscimento ai cittadini europei del potere di iniziativa legislativa, secondo quanto stabilito dall art. 11 TUE;

28 28 Parte Prima Integrazione europea e principi organizzativi e funzionali d) un rafforzamento del ruolo dei Parlamenti nazionali (art. 12 TUE), soprattutto con riferimento alla verifica del rispetto del principio di sussidiarietà; e) un aumento dei poteri del Parlamento europeo, al quale è ora attribuito anche il compito di eleggere il Presidente della Commissione e di «approvare» la nomina dei commissari designati dal Presidente eletto e dal Consiglio europeo. Il Parlamento, inoltre, si vede pienamente riconosciuto il ruolo di colegislatore (art. 14 TUE: il Parlamento europeo esercita, congiuntamente al Consiglio, la funzione legislativa); f) l inserimento, tra le istituzioni, del Consiglio europeo, risolvendo in tal modo l ambiguità che da sempre caratterizzava il suo ruolo nel contesto europeo, e della Banca centrale europea (BCE); g) l aumento delle ipotesi in cui in seno al Consiglio si vota a maggioranza qualificata in luogo dell unanimità; h) la modifica alle disposizioni per la revisione dei trattati (articolo 48 TUE), con l introduzione di una procedura semplificata; i) l esplicita previsione della facoltà di recedere dall Unione (articolo 50 TUE), ipotesi attualmente non contemplata dai trattati; j) una più chiara delimitazione delle competenze dell Unione (esclusive, concorrenti e complementari); k) l individuazione di nuovi settori di attività dell Unione. Tra questi spicca la competenza in materia di approvvigionamento energetico, efficienza energetica e economie di energia, nonché per quanto attiene allo sviluppo di fonti di energie nuove e rinnovabili (articolo 194 TFUE). Un ampliamento dell azione europea è prevista anche per quanto riguarda la lotta contro la criminalità transfrontaliera internazionale, l immigrazione clandestina, la tratta di donne e bambini, il traffico di armi e di droga. Nuove basi di cooperazione, infine, sono previste nei settori dello sport, degli aiuti umanitari, della protezione civile, del turismo e della ricerca spaziale; l) la generalizzazione della procedura di codecisione, che consente al Parlamento europeo di legiferare in condizioni di uguaglianza con il Consiglio ora definita procedura legislativa ordinaria (articolo 294 TFUE); m) l inserimento della clausola di solidarietà (art. 222 TFUE) con la quale gli Stati membri e l Unione si impegnano a prestarsi soccorso e aiuto nel caso in cui uno Stato membro risultasse vittima di un attacco terroristico o di una catastrofe naturale o provocata dall uomo; n) la riunificazione di tutte le azioni volte a garantire uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia (articoli 67 e seguenti del TFUE), in precedenza suddivise tra TCE e TUE, in un unico titolo del trattato. Tra l altro la gestione di tale politica prevede un maggiore coinvolgimento del Parlamento europeo e della Corte di Giustizia e un più esteso ricorso al voto a maggioranza qualificata e non più solo all unanimità.