PREMESSA conformità qualità del Piano qualità del processo

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2 PREMESSA Il D. Lgs. n. 150/2009 attribuisce alla Commissione il compito di fornire «supporto tecnico e metodologico all attuazione delle varie fasi del ciclo di gestione della performance» (art. 13, comma 6, lett. a), nonché verificare «la corretta predisposizione del Piano e della Relazione sulla performance delle amministrazioni centrali» e di analizzare «a campione ( ) quelli degli Enti territoriali, formulando osservazioni e specifici rilievi» (art. 13, comma 6, lett. c). In particolare, l esercizio della funzione di monitoraggio sulla corretta applicazione degli strumenti individuati dal decreto legislativo e dai relativi indirizzi formulati dalla Commissione nel primo anno di attività (si vedano in particolare le delibere CiVIT nn. 88, 89, 104, 105, 112 e 114 del 2010) consente di: valutare lo stato di attuazione della riforma; realizzare un azione di accompagnamento mirato ed efficace per le amministrazioni; fornire ulteriori indirizzi, che tengano conto delle buone prassi e delle criticità riscontrate. A tal fine, la Commissione ha approvato e pubblicato sul sito istituzionale a seguito di un test sui documenti trasmessi da alcune amministrazioni campione e della condivisione dei criteri con gli Organismi indipendenti di valutazione i prospetti generali di analisi dei Piani della performance, dei Programmi triennali per la trasparenza e l integrità, nonché dei siti istituzionali, in forma di griglie di valutazione. La griglia relativa ai Piani della performance è strutturata su 3 dimensioni: 1. conformità (compliance) al D. Lgs. n. 150/2009, agli indirizzi della Commissione e al Sistema di misurazione e valutazione della performance adottato dall amministrazione; 2. qualità del Piano, con particolare riferimento ad obiettivi, indicatori e target; 3. qualità del processo di adozione del documento. Nel complesso le 3 dimensioni sono articolate in 25 criteri e 155 sottocriteri, cui è stato associato un sistema di pesi che tiene conto dell importanza relativa dei singoli elementi. Tale strumento di analisi risulta funzionale a: procedere ad una mappatura del livello di maturità delle amministrazioni nella definizione ed utilizzo del Piano della performance quale metodologia di programmazione del ciclo della performance; individuare le criticità in termini di aree di miglioramento delle amministrazioni, ai fini dell adozione del Piano della performance nelle successive annualità; 2

3 evidenziare le buone prassi, in modo da consentire un confronto tra le amministrazioni,e favorire una crescita diffusa. 1 L ANALISI DEI PIANI DELLA PERFORMANCE DEGLI ENTI PUBBLICI NAZIONALI La Commissione, dopo aver già presentato nel giugno scorso una prima analisi sui Piani della performance dei Ministeri, ha deliberato di proseguire l attività di monitoraggio relativamente ai documenti trasmessi dagli Enti Pubblici Nazionali, e di pubblicarne i risultati. Sono stati analizzati i 52 Piani pervenuti alla Commissione, su un totale di 74 Enti che avrebbero dovuto inviare il proprio Piano (il numero degli Enti che hanno inviato il Piano corrisponde perciò al 70,3%) 1. Cinque ulteriori Piani sono pervenuti alla Commissione dopo il 20/06/2011, e pertanto non sono stati valutati (tali documenti saranno analizzati successivamente). Ciascun Piano della performance è stato esaminato utilizzando la griglia di valutazione precedentemente presentata agli OIV e pubblicata sul sito web istituzionale della Commissione. In mancanza di informazioni sufficienti in merito alla qualità del processo, desumibili dai documenti inviati dalle amministrazioni, la compilazione dei campi della griglia riferiti alla relativa dimensione è stata rinviata ad un momento successivo, con il necessario coinvolgimento degli OIV cui sarà inviato uno specifico questionario Considerata la complessità del lavoro ed i possibili margini di soggettività nelle valutazioni, si è ritenuto opportuno procedere, per ogni Piano, a due valutazioni parallele, operate in modo indipendente da due collaboratori della Commissione, seguite da una terza valutazione di secondo livello, (che è stata condotta anche qualora le prime due valutazioni fossero risultate pressoché coincidenti) eseguita da un terzo analista, sotto la supervisione del Commissario relatore. La previsione di tre livelli di analisi svolti da analisti diversi ha consentito di limitare il margine di soggettività insito in ogni sistema di valutazione. 2 I RISULTATI DELL ANALISI I risultati dell analisi dei Piani della performance degli enti pubblici nazionali sono di seguito rappresentati graficamente in forma anonima. I successivi diagrammi mostrano il posizionamento degli Enti con riferimento alle due dimensioni analizzate. Sull asse orizzontale viene riportato il punteggio relativo alla valutazione della compliance, mentre sull asse verticale quello relativo alla qualità del Piano. I punteggi sono stati calcolati utilizzando il sistema di pesi In Allegato l elenco degli Enti che devono ancora inviare il Piano della performance alla CiVIT 3

4 citato in precedenza, senza introdurre fattori correttivi connessi alla complessità del contesto delle singole amministrazioni (dimensioni, distribuzione territoriale, etc.), che saranno invece contemplati nella successiva rappresentazione dei risultati individuali. Per tener conto della notevole eterogeneità dell universo considerato, la Commissione ha optato per le seguenti modalità di rappresentazione: un primo diagramma riporta il posizionamento complessivo di tutte le 52 amministrazioni considerate; i diagrammi successivi riportano invece il posizionamento degli enti suddivisi nelle seguenti categorie sulla base della classificazione ISTAT (alla quale sono state apportate alcune modifiche onde migliorare la confrontabilità degli enti inclusi in ciascun comparto): o Enti previdenziali (4); o Enti pubblici di Ricerca (15); o Enti Parco (17); o Altri enti nazionali (16). Ogni triangolo rappresenta il posizionamento di ciascuno degli Enti analizzati (il colore distingue le diverse tipologie di Enti, come da legenda). Per completezza, nella figura 1, è stato inserito un triangolo rosso in posizione (0,0) per rappresentare i 24 Enti di cui in Allegato che, alla data di conduzione dell analisi, pur essendo tenuti, non avevano inviato alla Commissione il Piano della performance (si ricorda come alcuni Enti abbiano nel frattempo provveduto all invio ma, come detto in premessa, l analisi di tali piani verrà effettuata successivamente). In ciascun diagramma sono inoltre tracciate due linee blu, una orizzontale e una verticale, corrispondenti al valore medio 2 di ciascuna dimensione, che dividono il quadrante in quattro aree: l area in alto a destra individua gli Enti con punteggio al di sopra della media per entrambe le dimensioni; l area in basso a sinistra rappresenta gli Enti con punteggio inferiore alla media per entrambe le dimensioni; nelle altre due aree, sono collocati gli Enti con un punteggio superiore alla media esclusivamente in una delle due dimensioni. La distribuzione dei posizionamenti non si discosta molto dai risultati previsti ad un primo esame dei Piani, considerata la novità di tali strumenti gestionali. Il diagramma mostra innanzi tutto che il punteggio medio ottenuto dai vari Enti nella dimensione compliance (53%) è più alto rispetto al punteggio medio relativo alla dimensione qualità (30%). E stata considerata la semplice media aritmetica di tutti i punteggi conseguiti, senza tener conto di alcun fattore di correzione. 4

5 Entrambi i valori risultano piuttosto bassi, evidenziando margini di miglioramento molto ampi soprattutto sul fronte della qualità. $%&&'() &%*+,-!%(./,*(00+%1*%!" # *(/$+,'+% ('*( *(%'+ *(',2/,*1% 3'%4 %'%) ) % 5! %(./,%*/,% /,*(00+%1*% Si nota, inoltre, come, in tutti e 5 i diagrammi, sia possibile ipotizzare una significativa correlazione fra le due dimensioni, visto che al crescere dell una cresce anche l altra. 5

6 $%&&'() &%*+,-!%(./,%%(,'%6*(',2/,*1%6!" # 3'%4 %'%) ) % 5! %(./,%*/,% /,*(',2/,*1% $%&&'() &%*+,-!%(./,%%(,'%6*(/$+,'+%6!" # 3'%4 %'%) ) % 5! %(./,%*/,% /,*(/$+,'+% 6

7 $%&&'() &%*+,-!%(./,%%(,'%6*(%'+6!" # 3'%4 %'%) ) % 5! %(./,%*/,% /,*(%'+ $%&&'() &%*+,-!%(./,%%(,'%6('*(6!" # 3'%4 %'%) ) % 5! %(./,%*/,% /,('*( 7

8 Da tale risultato si evince come le amministrazioni, in sede di prima adozione del Piano della performance, abbiano prestato una maggiore attenzione al rispetto delle prescrizioni legislative e delle delibere CiVIT ( logica dell adempimento ), rinviando, viceversa, ad una fase successiva, auspicabilmente nel medio periodo, il potenziamento degli elementi riconducibili alla qualità dello strumento gestionale, che per certi versi rappresentano una novità nel panorama delle P.A. italiane. Si sottolinea come un gruppo abbastanza numeroso di enti abbia comunque conseguito un punteggio significativamente superiore alla media in entrambe le dimensioni, prestandosi ad essere individuati come primi casi di buone pratiche. D alta parte, un gruppo altrettanto numeroso di enti si colloca nel quadrante in basso a sinistra, facendo registrare punteggi inferiori alla media in entrambe le dimensioni: per queste amministrazioni il percorso di crescita e miglioramento sarà più impegnativo e necessiterà di attenzione particolare. Per quanto riguarda i singoli comparti, si nota anzitutto come all interno di ciascuno di essi risulti confermata la tendenza generale di punteggi più alti nella dimensione compliance rispetto a quelli della dimensione qualità. Il gruppo degli Enti Previdenziali ha i risultati più omogenei, con posizionamenti piuttosto ravvicinati. Inoltre, le medie di comparto risultano più alte rispetto a quelle generali, attestandosi al 72% (compliance) e al 40% (qualità). Molto più variegata la situazione fra gli Enti di Ricerca, che presentano medie pari a 57% per la compliance e 30% per la qualità. Tale variabilità può, in parte, essere spiegata dal fatto che, nel comparto sono ricompresi soggetti molto diversi fra loro (soprattutto per la loro dimensione). Si nota come 2-3 enti abbiano raggiunto livelli di punteggio particolarmente elevati, andando a collocarsi senz altro fra le buone pratiche individuabili in questa prima fase di analisi. Anche nel comparto degli Enti Parco si registra una notevole variabilità, con medie di 53% per la compliance e 28% per la qualità. Infine il gruppo degli altri enti, caratterizzato da una maggiore eterogeneità della composizione, presenta anch esso un andamento molto variegato, con medie di 47% per la compliance e 31% per la qualità, sostanzialmente in linea con quelle generali. Entrando nel merito delle singole componenti di ciascuna delle due dimensioni di analisi, si riportano le seguenti considerazioni di carattere generale (rinviando commenti più dettagliati ed analitici ai successivi feedback individuali che saranno inviati alle singole amministrazioni). Il livello più alto di compliance si registra relativamente alla delibera CiVIT n. 112/2010 (quella che riguarda specificamente la predisposizione del Piano) mentre i maggiori problemi si riscontrano rispetto alle delibere nn. 88, 89 e 105/2010, evidenziando carenze nel collegamento fra il Piano e gli 8

9 altri documenti (Sistema di Misurazione e Valutazione, Standard di Qualità, Programma per la Trasparenza e l Integrità). Tali dati sono interpretabili in una logica di livelli di maturità: risulta comprensibile come lo sforzo si sia concentrato sugli aspetti di più immediata applicazione (come il pedissequo rispetto delle linee guida per la redazione del nuovo documento), mentre si sono rinviate a fasi successive elaborazioni più complesse ed articolate (come il collegamento con le altre dimensioni del ciclo della performance). Relativamente alla dimensione qualità, i risultati migliori (per quanto in un contesto di punteggi assoluti sempre piuttosto bassi) riguardano la leggibilità del piano e la definizione degli obiettivi. Merita di essere sottolineato lo sforzo fatto in materia di leggibilità, visto che il suo rivolgersi ad un pubblico di stakeholder non più solo interni rappresenta uno dei principali elementi di novità del Piano della performance rispetto agli strumenti di pianificazione e programmazione preesistenti. Le maggiori criticità si riscontrano, viceversa, nella definizione di indicatori, target e piani operativi di attività. Al riguardo, si evidenzia che, in relazione ad obiettivi adeguati, la presenza dei necessari indicatori (ai fini della misurazione degli obiettivi stessi), nonché di valori attesi (target) per ciascun indicatore, consente una verifica immediata del raggiungimento degli obiettivi. Ciò rappresenta uno degli elementi essenziali per il corretto funzionamento del Piano della performance come strumento gestionale. Pertanto, in assenza e/o in caso di non corretta individuazione di indicatori e target, sarà indicata un area di miglioramento con elevato livello di priorità nell ambito del percorso di accompagnamento individuale. 3 CONCLUSIONI I risultati evidenziati costituiscono l esito della verifica, condotta presso le amministrazioni considerate, sullo stato di attuazione del ciclo della performance, con particolare riferimento alla prima adozione del Piano, e confermano l esigenza di attività di accompagnamento mirate che tengano conto delle differenze esistenti non solo fra i vari comparti ma anche, per quanto possibile, all interno di ciascuno di essi. La Commissione, pertanto, sta definendo opportune strategie di accompagnamento che consentano a ciascuna amministrazione di migliorare i Piani della performance relativi alle annualità successive, in modo da raggiungere, secondo una logica di gradualità, un posizionamento nel quadrante in alto a destra del diagramma, innalzando progressivamente i valori medi relativi ad entrambe le dimensioni. Tali strategie, a valle dell invio dei risultati delle analisi riferite alla singola amministrazione, dovranno essere individuate in maniera condivisa, secondo una metodologia di accompagnamento costruttivo, allo scopo di individuare un percorso di crescita e miglioramento personalizzato. 9

10 ALLEGATO: Elenco degli Enti di cui non è stato valutato il Piano della performance. *(+:,**:%***2%(%*/,%&,'8') %*+, +%778+%1*,9 7%,*) *%1*,! ""# ""# $ % & $! & % % % ' % ( ( ) ( ' ( ( ( ( INFN INFN Istituto Nazionale di Fisica Nucleare ( * ( ( +!,,- (,,,-,( $,,,-#, )#,,- #,,,-, *(+:,:%***2%(%*/,%&,'8') %*+,/&"%*%7 +%778+%1*,9 7%,*) *%1*, (. ( ( (,(,(.,,-"$ %, $ 10