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1 STRATEGIE DI TUTELA DEL FERMO AMMINISTRATIVO Di Elena Brandolini Magistrato presso la Corte dei Conti Sommario: 1. Il fermo amministrativo: natura giuridica e riparto di giurisdizione. 2. Gli elementi strutturali del fermo amministrativo. i presupposti per la revoca. 3. Il fermo dei beni mobili registrati Possibili rimedi. 3.2 Beni mobili registrati: il fermo quale sanzione accessoria Possibili rimedi. 4. Tutela del contribuente e profili di risarcibilita. 4.1 In particolare: l ammissibilità della tutela cautelare d urgenza Impugnabilità del cd. preavviso di fermo La risarcibilità. 5. Il giudice competente I recenti interventi della Corte di Cassazione e della Corte Costituzionale Conclusioni: Corte Costituzionale sentenza n. 130/08. Corte di Cassazione sentenza n /08. 1 / 15

2 1. Il fermo amministrativo: natura giuridica e riparto di giurisdizione Il fermo amministrativo, introdotto dall'art. 91 bis d.p.r. n. 602 del 1973 e attualmente disciplinato dall'art 86 del citato d.p.r., consiste nella facoltà del concessionario del servizio nazionale di riscossione di procedere, decorso il termine di 60 giorni dalla notifica della cartella, alla sottoposizione a fermo amministrativo dei beni mobili registrati del debitore e dei coobbligati. In verità, il fermo amministrativo ha origini ben più lontane. L istituto, infatti, trova le sue origini nell omologo peculiare strumento disciplinato e previsto dall'art. 69, ult. comma, del RD n del 1923 che, nell'ambito della legge di contabilità dello Stato, appare finalizzato ad assicurare una più intensa tutela alla pretesa creditoria dello Stato nei confronti del soggetto obbligato. Di fatto, l'art. 91-bis del D.P.R 602/1973 ha introdotto la medesima possibilità anche nella procedura di riscossione prevedendo che la direzione regionale delle entrate possa disporre il fermo dei veicoli a motore ed autoscafi "qualora in sede di riscossione coattiva di crediti iscritti a ruolo non sia possibile, per mancato reperimento del bene, eseguire il pignoramento ". Il D.lgs n. 46 del 26 febbraio 1999, in attuazione della legge 28 settembre 1998, n. 337, ha previsto il riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo ed ha esteso il fermo a tutti i beni mobili registrati La novella del D.lgs n. 193 del 27 aprile 2001 ha poi introdotto, poi, significative novità in quanto, da un lato, ha conferito il potere prima riservato all'amministrazione statale direttamente ai concessionari e, dall altro, ha in parte rimarcato l'autonomia del fermo rispetto alla pignoramento, escludendo che la sua applicabilità debba essere condizionata al mancato rinvenimento del bene. L istituto è alquanto complesso e nel tempo ha sollevato notevoli perplessità sia in relazione alla stessa natura giuridica del provvedimento di fermo, che in relazione alla individuazione del giudice competente, con consequenziali difficoltà anche in termini di strategie di tutela. Le problematiche connesse alla natura giuridica del fermo amministrativo traggono origine dal fatto che all interno dell istituto si rinvengono varie tipologie di fermo le quali si caratterizzano per la diversità di funzione a cui consegue la diversità di natura giuridica. 2 / 15

3 Come già evidenziato, storicamente il fermo amministrativo è quello disciplinato e previsto dall art. 69 del R.D. 18/11/1923 n in materia di Contabilità di Stato, il quale ha natura cautelare, è adottato dalla Pubblica Amministrazione in via di autotutela ed è assimilabile ai provvedimenti cautelari d urgenza concessi ai sensi dell art. 700 c.p.c. Pertanto, fermo restando che il predetto provvedimento di fermo amministrativo in materia di contabilità dello Stato è istituto ontologicamente diverso dagli altri suoi omologhi istituti previsti da altre normative di settore in quanto diversi sono gli interessi alla cui realizzazione esso è deputato, si evidenziano i seguenti provvedimenti di fermo, per ognuno dei quali è ipotizzabile una diversa funzione e natura giuridica, ovviamente in grado di differenziare le correlative strategie di tutela: 1. fermo amministrativo esattoriale a carattere generale nell ambito del quale si collocano le seguenti varie figure: - il fermo di cui all art. 86 del DPR 29 settembre 1973, n. 602, così come modificato dal D.Lgs. n. 46 del 1999 e n. 193 del 2001, inserito nel Capo III concernente l espropriazione dei beni mobili registrati; - il fermo a fini fiscali o ganasce fiscali introdotto dall art. 1, comma 4, lett. e) del D.L. 669/1996 convertito con modificazioni in legge n. 30/1997 che ha aggiunto l art. 91 bis al DPR n. 602/1973, relativo al fermo dei veicoli a motori e autoscafi, le cui modalità, termini e procedure attuative sono contenute nel D.M. n. 503/1998. La disciplina dell Istituto è stata oggetto di due riforme importanti: dapprima è stata trasfusa nella disposizione dell art. 86 del DPR 602/1973, come come riscritta dall art. 16 del D.Lgs. n. 46/1999 (recante: Riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo a norma dell art. 1 della legge 337/1998 ) che ha sostituito tutto il Titolo II citato DPR 602 ed ampliato l ambito soggettivo dei destinatari del provvedimento che, comunque, mantiene inalterata la sua connotazione di strumento di conservazione del bene ai fini del soddisfacimento del credito tributario. La seconda riforma, più incisiva in quanto sposta dall Ufficio Finanziario al Concessionario il potere di disporre la misura conservativa, è stata attuata dall art. 1, comma 2, lett. q) del D.lgs. n. 193/2001, che ha riscritto il comma 1 dell art. 86. L adozione della misura del fermo, prima vincolata all esito negativo del pignoramento, è ora rimessa alla valutazione discrezionale del concessionario; - il fermo dei veicoli previsto quale sanzione accessoria, per gravi infrazioni al codice della strada, disciplinato dall art. 214 del Codice della strada, come formulato dal D.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 e successive modifiche, il quale essenzialmente si caratterizza e si distingue per due elementi. Il primo è rappresentato dalla sua natura di sanzione amministrativa, poiché presupposto per la sua applicazione è l inadempimento di una obbligazione bensì la riscontrata 3 / 15

4 violazione della norma; il secondo attiene al fatto che il vincolo apposto sul bene comporta una sottrazione materiale del bene che viene ricoverato in un deposito. Secondo il disposto normativo, a seguito della constatazione delle infrazioni, infatti, l organo di polizia provvede direttamente a far cessare la circolazione e a far ricoverare il veicolo in un apposito luogo di custodia. Avverso tale provvedimento è ammesso il ricorso al Prefetto ai sensi dell art. 203 Codice della Strada e contro l ordinanza del Prefetto è possibile proporre opposizione dinanzi al Giudice Ordinario ai sensi degli artt. 22, 22 bis e 23 della L. 24 novembre 1981, n Detto tipologia di fermo si differenzia nettamente dal fermo amministrativo degli autoveicoli ex art. 86 D.P.R. 602/1973 che, lungi dal potersi configurare come sanzione accessoria, nella sostanza appone un vincolo di indisponibilità del bene, ma non lo sottrae; 2. fermo amministrativo in campo specificatamente tributario nell ambito del quale si rinvengono varie figure di fermo per taluni versi tra loro assimilabili, sia pure con elementi di differenziazione. Si collocano all interno della categoria: - il fermo previsto dall art. 23 del D.Lgs 18/12/1997, n. 472 rubricato: sospensione dei rimborsi e compensazione Come si vedrà successivamente, detto provvedimento è impugnabile avanti alla Commissione Tributaria che può disporne la sospensione ex art. 47 del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n il fermo previsto dall art. 38-bis, 3 comma del D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633 in materia di I.V.A, misura controversa, di natura cautelare, limitata alla sola ipotesi di contestazione di specifici reati nei confronti del contribuente, esclusa in materia di rimborsi IVA. In relazione, invece, alle problematiche inerenti alla individuazione del Giudice competente, si osserva che secondo gli orientamenti espressi dalla Corte di Cassazione, il provvedimento di fermo amministrativo dei beni mobili registrati (es.: un autovettura) è un atto funzionale all'espropriazione forzata attraverso il quale si realizza il credito dell'amministrazione, e pertanto la tutela giurisdizionale nei confronti dello stesso si realizza dinanzi al giudice ordinario con le forme dell'opposizione all'esecuzione e agli atti esecutivi. 4 / 15

5 Questa posizione è stata per lungo tempo condivisa anche dall Autorità Giudiziaria Amministrativa la quale, tuttavia, più di recente ha assunto una posizione differenziata affermando che il fermo rappresenta un provvedimento amministrativo di autotutela conservativa del patrimonio del debitore tributario, considerate, da un lato, le peculiarità della disciplina dell espropriazione forzata contenuta del d.p.r. n. 602/1973, che prevede un procedimento amministrativo connotato da molteplici profili di autotutela pubblica esecutiva, simile ai procedimenti amministrativi ablatori e, dall altro, che un eventuale violazione del provvedimento di fermo comporta sanzioni amministrative, e non sanzioni civilistiche come se si trattasse di un ipotesi di autotutela privata e che il pagamento del debito pecuniario non estingue tout court gli effetti del fermo, essendo all uopo necessario un apposito provvedimento di revoca. In altri termini, secondo le conclusioni dei Giudici del Consiglio di Stato, il fermo di cui all art. 86, d.p.r. n. 602/1973, presenta la natura di provvedimento amministrativo di autotutela, in funzione dell interesse pubblico sotteso alla soddisfazione del credito tributario, attribuito al concessionario della riscossione che, per tale profilo, è esercente privato di una pubblica funzione. Più precisamente, trattasi di un provvedimento riconducibile allo schema degli atti ablatori ed, in quanto provvedimento amministrativo, discrezionale nell an e nel quid, deve essere congruamente motivato, sia in rapporto alla sussistenza di un interesse pubblico, prevalente sull interesse privato alla libera disponibilità del bene, sia in relazione alla proporzione tra l entità del credito tributario da riscuotere ed il sacrificio che viene imposto al privato con la temporanea sottrazione dell uso e della disponibilità giuridica del bene, secondo canoni di proporzionalità e di adeguatezza. Tale assetto denota che il fermo non è un atto materiale, ma un provvedimento amministrativo, che produce i suoi effetti finché non viene meno in virtù di un atto di revoca, tipico atto provvedimentale di ritiro, ed interviene quando mutino le circostanze di fatto o per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario (art. 21-quinquies, legge 7 agosto 1990 n. 241). Dalle due differenti impostazioni discende una serie di problematiche in relazione al riparto di giurisdizione tanto che, a fronte di una giurisprudenza prevalente (Cassazione, Sezioni Unite civili, sentenza 31 gennaio 2006 n. 2053; Consiglio di Stato, sezione VI, decisione del 18 luglio 2006 n. 4581) orientata per l attribuzione al Giudice Ordinario. delle controversie in questione, non sono mancate pronunce di segno contrario. Più volte è stata chiamata in causa anche la Corte Costituzionale. Di recente, peraltro, sull argomento sono nuovamente intervenute le Sezioni Unite della Corte di Cassazione le quali, dapprima, con ordinanza n dell 11 febbraio 2008, hanno confermato il principio in base al quale deve essere riconosciuta natura tributaria a tutte quelle prestazioni che non trovino giustificazione o in una finalità punitiva perseguita dal soggetto pubblico, o in un rapporto sinallagmatico tra la prestazione stessa ed il beneficio che il singolo riceve, così individuando la massima estensione della giurisdizione tributaria compatibile con il testo 5 / 15

6 costituzionale e con il divieto di istituire giurisdizioni speciali. Al giudice tributario possono cioè essere attribuite tutte le controversie che rientrano nella materia tributaria latamente intesa, ivi comprese quelle che derivino dalla applicazione di sanzioni conseguenti a violazioni di carattere tributario. nonchè quelle che riguardino atti neutri, cioè utilizzabili a sostegno di qualsiasi pretesa patrimoniale (tributaria o no) della mano pubblica ed, in seguito, con la sentenza n /08, hanno rivisto il precedente orientamento espresso, alla luce della precisazioni formulate dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 130/2008, arrivando all affermazione del principio di diritto in base al quale il giudice tributario innanzi al quale sia stato impugnato un provvedimento di fermo di beni mobili registrati ai sensi dell'art. 86, D.P.R. n. 602 del 1973, deve accertare quale sia la natura - tributaria o non tributaria - dei crediti posti a fondamento del provvedimento in questione, trattenendo, nel primo caso, la causa presso di sé, interamente o parzialmente (se il provvedimento faccia riferimento a crediti in parte di natura tributaria e in parte di natura non tributaria), per la decisione del merito e rimettendo, nel secondo caso, interamente o parzialmente, la causa innanzi al giudice ordinario, in applicazione del principio della translatio iudicii. Allo stesso modo deve comportarsi il giudice ordinario eventualmente adito. Il debitore, in caso di provvedimento di fermo che trovi riferimento in una pluralità d crediti di natura diversa, può comunque proporre originariamente separati ricorsi innanzi ai giudici diversamente competenti. Va, poi, sottolineato che, con la legge n. 248 del 2006 di conversione del D.L. 223/2006, è stato modificato l art. 19 del D.Lgs. 546/92 ed il fermo amministrativo è stato inserito tra gli atti impugnabili dinanzi al Giudice Tributario. Tale disposizione, tuttavia, - sostengono i Giudici Cassazionisti - non ha attribuito al Giudice tributario tutta la materia del fermo amministrativo poichè, una lettura organica e logica delle disposizioni contenute nel D.Lgs. 546/1992 consente di affermare che la disposizione introdotta con la L n. 248 non ha affatto modificato il riparto di giurisdizione in materia di fermo amministrativo. Alla luce di tale evoluzione legislativa e dei richiamati orientamenti giurisprudenziali, la qualificazione della natura giuridica dell istituto in esame assume un valore di grande rilevanza soprattutto in relazione alle conseguenze che ne derivano in termini di competenza ed esperibilità delle relative azioni giudiziarie volte all accertamento della nullità o della illegittimità del provvedimento. 2. Gli elementi strutturali del fermo amministrativo. i presupposti per la revoca Secondo le istruzioni operative da osservare nella emissione del provvedimento di fermo, impartite dal competente Ministero, tutte le amministrazioni dello Stato, stante l delicatezza e l importanza della materia, devono valutare con accuratezza, e preliminarmente, tutte le 6 / 15

7 circostanze relative ai singoli casi prima di disporre i provvedimenti di che trattasi, in relazione proprio alle possibili conseguenze negative che da essi, ove non correttamente utilizzati, possono scaturire, considerata anche l esistenza nel nostro Ordinamento di altre possibili procedure utilizzabili per il recupero dei crediti, qualora più convenienti. Ciò significa che il fermo va adottato solo quando si dimostri il mezzo più efficace allo scopo. Pertanto, al fine della sua giuridica correttezza, il provvedimento di fermo amministrativo deve rispettare le condizioni di seguito riportate che si qualificano quali elementi strutturali del provvedimento stesso: a) il credito, che una Amministrazione vanta verso creditori di un'altra Amministrazione, deve avere una ragionevole apparenza di fondatezza, tale cioè da poterlo classificare fra i crediti certi, requisito senza il quale si avrebbe un "comportamento senza potere", eventualmente causativo di danno risarcibile. Si precisa in proposito che non è necessario che il credito sia liquido ed esigibile, in quanto entrambi tali ulteriori requisiti devono assistere il credito della Pubblica Amministrazione soltanto nel momento conclusivo in cui viene richiesto il versamento della somma fermata; b) il credito colpito deve appartenere all'amministrazione statale che dispone il fermo in quanto non si possono colpire cespiti di cui lo Stato è semplice intermediario. Il provvedimento di fermo va rivolto alle sole Amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo, ciò in coerenza col principio del carattere unitario della personalità dello Stato (esso infatti non trova applicazioni fra persone giuridiche distinte in relazione a quanto disposto dall'art del C.C. cui si ispira il provvedimento cautelare in esame); c) l'amministrazione creditrice dev'essere diversa da quella debitrice. Quando trattasi di Amministrazione che nello stesso tempo sia creditrice e debitrice e sempre che il suo debito non sia inferiore al credito da essa vantato, non ricorre la necessità di un particolare provvedimento cautelativo di carattere temporaneo - quale è quello di cui al ripetuto articolo 69 - potendosi direttamente e più celermente addivenire alla compensazione tra debiti e crediti, purché - s'intende - sussistano i requisiti di cui all'art del Codice Civile e cioè l'omogeneità dei termini, nonché la liquidità ed esigibilità dei crediti che vi entrano a far parte 7 / 15

8 Stante il tenore della norma, la sospensione dei pagamenti nei confronti del soggetto che è debitore nei confronti dell'erario è richiesta, dall'amministrazione creditrice, alle altre Amministrazioni eventualmente debitrici nei confronti del medesimo soggetto, le quali sono tenute ad eseguirla in attesa di un successivo provvedimento definitivo di incameramento ovvero di sblocco del pagamento oggetto del provvedimento cautelare. La forma è quella della lettera circolare diretta alle amministrazioni che si presumono debitrici di somme, cioè di obbligazioni di carattere solamente pecuniario nei confronti dello stesso privato. Allo stesso modo è onere dell amministrazione che emette il provvedimento di fermo avere cura di disporne tempestivamente la revoca, non appena il credito erariale sia stato recuperato, al fine di evitare eventuali danni ai soggetti colpiti dal provvedimento restrittivo. E, altresì, compito dell'amministrazione che ha emanato il fermo amministrativo di disporre, su segnalazione di variazioni sull'entità del credito erariale da parte di altre Amministrazioni, l'elevazione o la riduzione dell'importo. Analoghe modalità sono, quindi, da applicarsi per la revoca del fermo già disposto, che dovrà operarsi non appena sia stato recuperato l'intero credito erariale. Una delle caratteristiche dell istituto è, infatti, la sua temporaneità dato che esso spiega i suoi effetti solo fino a quando non intervenga un provvedimento definitivo che ne disponga la revoca, la quale può intervenire solo per l avverarsi delle tre seguenti condizioni: 1) per adempimento da parte del soggetto debitore (che è anche creditore), 2) per successivo accertamento dell'insussistenza del credito dello Stato; 3) per incameramento delle somme dovute dallo Stato al privato a soddisfazione del controcredito dello Stato azionato con il fermo. 8 / 15

9 In mancanza di uno di questi tre accadimenti permane in vita l effetto di impedimento del pagamento altrimenti dovuto a chi risulti debitore nei confronti dell amministrazione da cui promani il provvedimento di fermo. 3. Il fermo dei beni mobili registrati Il concessionario della riscossione, nel caso di debito tributario, può procedere al blocco dei beni del debitore insolvente. Tra questi, l automezzo è, generalmente, il bene maggiormente preferito in quanto facilmente identificabile. Nell ambito del D.P.R. 602 del 1973, infatti, è previsto il fermo veicolo configurato come forma di riscossione coattiva, qualora non sia possibile il pignoramento da parte dell ente creditore. Trattasi del cd. fermo amministrativo esattoriale conosciuto anche come ganasce fiscali (in quanto previsto appositivamente per i crediti tributari, intendendosi per tali tutti quelli per i quali è possibile la riscossione tramite ruoli) che blocca i beni mobili dei contribuenti insolventi (o presunti tali), per lo più i veicoli. In tal caso, il provvedimento di fermo si presenta, secondo l orientamento giurisprudenziale maggioritario, come atto funzionale alla esecuzione, che deve essere inquadrato fra gli strumenti di conservazione dei cespiti patrimoniali sui quali può essere soddisfatto coattivamente il credito, che l ordinamento ordinariamente appresta alla generalità dei creditori in base alla scelta politica, di carattere generale e di diritto comune, di una tutela più incisiva degli interessi degli stessi, nel rapporto intersoggettivo debito-credito, così come prodromica all esecuzione è la notificazione della cartella esattoriale che assolve, nel procedimento di riscossione, alla medesima funzione della notificazione del precetto di pagamento di diritto comune. Ne consegue che la tutela giurisdizionale nei confronti dello stesso si deve realizzare dinanzi al giudice ordinario con le forme dell' opposizione all' esecuzione e agli atti esecutivi (art. 57 del d.p.r. n. 602 del 1973). 9 / 15

10 In termini operativi, decorsi 60 giorni dalla notifica della cartella di pagamento, il concessionario può disporre, direttamente e senza alcuna preventiva autorizzazione, il fermo amministrativo sui veicoli a motore del contribuente moroso. Si badi bene, però, che, decorsi sessanta giorni dalla notifica della cartella di pagamento, i concessionari sono tenuti a comunicare ai contribuenti morosi che, in mancanza del pagamento degli importi dovuti entro venti giorni, verrà disposto il fermo sul veicolo. Il concessionario esegue, poi, il fermo mediante iscrizione, anche in via telematica o mediante scambio di supporti magnetici, nel PRA (Pubblico Registro Automobilistico), dandone comunicazione al contribuente con le modalità di cui all'articolo 26, comma 1, del d.p.r. n. 602/1973, ovvero seguendo le disposizioni previste in tema di notifica della cartella di pagamento. Dell avvenuta iscrizione del fermo amministrativo deve essere data comunicazione alla Direzione Regionale delle Entrate territorialmente competente nonché alla Regione di residenza del debitore. Il principale effetto derivante dall'esecuzione del fermo amministrativo è rappresentato dal divieto di circolazione del veicolo sottoposto alla misura restrittiva per cui chiunque circoli con un veicolo sul quale è stato disposto il fermo è soggetto alla sanzione prevista dall'articolo 214, comma 8, del Codice della strada, che oltre a prevedere l'applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria dispone in merito all'applicazione della sanzione accessoria rappresentata dalla confisca del veicolo. Per quanto, infine, concerne la revoca e la cancellazione del fermo, il decreto ministeriale n. 503/98 stabilisce che, a seguito dell'integrale pagamento da parte del debitore delle somme dovute, il concessionario dispone il provvedimento di revoca, esibendo il quale, il contribuente può ottenere la cancellazione dal PRA della misura restrittiva gravante sul proprio veicolo. La cancellazione del fermo di autoveicoli può avvenire anche a mezzo di provvedimento giudiziale laddove il ricorrente possa dimostrare l assoluta carenza di potere in capo all ente concessionario nel disporre il fermo oppure la non assoggettabilità ad esecuzione dei veicoli in questione, in quanto strumentali all attività professionale svolta dal medesimo Possibili rimedi 10 / 15

11 Alla luce delle molteplici pronunce emesse dai Giudici Amministrativi, il fermo amministrativo è un provvedimento in senso proprio, in quanto si estrinseca nell emanazione di un atto unilaterale idoneo ad incidere in modo autoritativo nella sfera giuridico patrimoniale del destinatario, con la imposizione di un vincolo di indisponibilità del bene che implica la temporanea privazione del diritto di godimento, e cioè dello jus utendi ac fruendi e che si risolve anche in un divieto di utilizzazione del mezzo, la cui violazione espone all applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria e all asportazione del veicolo affidato in custodia a depositario autorizzato. In quanto provvedimento amministrativo, ed in funzione della chiara lettera della disposizione novellata dell art. 86 comma 1, alla sua emanazione corrisponde l esercizio di un potere amministrativo discrezionale sull an, ma anche sul quid, poiché il concessionario non soltanto può scegliere se adottare la misura bensì anche graduarla nel suo oggetto (Tar Puglia, sentenza n. 392). Ne discende, quale logica conseguenza, che stante la natura di provvedimento amministrativo del fermo auto e la sua discrezionalità, è indubitabile che lo stesso debba essere motivato in modo congruo e specifico. La motivazione deve individuare le specifiche esigenze che giustificano la adozione della misura cautelare in rapporto all entità del credito tributario e a circostanze concrete, attinenti al debitore, atte a compromettere la garanzia del credito. Ciò posto occorre ora evidenziare la diversa posizione assunta in merito dalla Corte di Cassazione la quale, a Sezioni Unite con ordinanza n del 31 gennaio 2006, emessa in sede di regolamento preventivo di giurisdizione, ex art. 41 e seguenti del c.p.c., ha concluso per la natura autoritativa del fermo auto poichè atto funzionale all espropriazione forzata e, quindi, mezzo di realizzazione del credito allo stesso modo con il quale la stessa realizzazione del credito è agevolata dall iscrizione ipotecaria Sostanzialmente il supremo Collegio ha ritenuto che il fermo auto è una misura cautelare utile ai fini del fruttuoso compimento della procedura esecutiva e va collocato nell ambito del procedimento di esecuzione forzata promosso dal concessionario, traducendosi in un rafforzamento dei poteri di tutela del credito erariale a disposizione del concessionario. Nella medesima direzione anche il TAR Emilia-Romagna - Bologna, sez. II, sentenza n. 3561, che, nel dichiarare l inammissibilità, per difetto di giurisdizione, del ricorso per l'annullamento, previa sospensione del provvedimento di fermo amministrativo sull autoveicolo di proprietà del ricorrente, a fronte del carico tributario scaduto e non pagato, motivava la propria decisione sulla base della circostanza che lo scopo della previsione del provvedimento di fermo a fini fiscali è ravvisabile nella necessità di congelare il veicolo iscritto in pubblici registri, al fine del suo pignoramento (e quindi per la successiva vendita in sede di esecuzione forzata), a meno che il contribuente non provveda ad estinguere il proprio 11 / 15

12 debito, così come accertato nella cartella esattoriale, in precedenza notificatagli. Ne consegue che l emanazione di siffatto provvedimento riveste natura insieme rafforzativa dell obbligo di pagamento e cautelare-funzionale al pignoramento e, quindi la sua assoggettabilità alla giurisdizione del giudice ordinario. Da ciò ne consegue la giurisdizione del G.O. con l ulteriore precisazione che la tutela nei confronti delle ganasce fiscali innanzi al giudice ordinario deve essere realizzata con le forme dell opposizione all esecuzione o agli atti esecutivi consentite dal vigente art. 57 d.p.r. 602/ Beni mobili registrati: il fermo quale sanzione accessoria I beni mobili registrati possono essere oggetto di un altra tipica forma di fermo amministrativo: quello previsto e disciplinato dal codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 e successive modificazioni) che è, sostanzialmente, una sanzione accessoria (articolo 214) applicabile per talune violazioni ivi contemplate quali, ad esempio, la guida di autoveicoli con patente scaduta ovvero mai conseguita ovvero per determinati tipi di infrazioni, per esempio quelle compiute da minorenni o quelle per le quali è previsto il ritiro della carta di circolazione, in aggiunta alla pena pecuniaria, e ha effetti sullo status giuridico del bene che risulta non più autorizzato alla circolazione. Dispone l art. 214 che nelle ipotesi in cui il Codice della Strada prevede la sanzione accessoria del fermo amministrativo del veicolo, l organo di polizia che accerta la violazione provvede direttamente a far cessare la circolazione ed a far ricoverare il veicolo in apposito luogo di custodia, secondo le modalità previste dal regolamento. Di ciò è fatta menzione nel verbale di contestazione della violazione. Dispone, altresì, che: nel caso di fermo amministrativo del ciclomotore, è ritirato il certificato di circolazione, facendone menzione nel verbale di contestazione mentre nel caso di fermo amministrativo di veicolo diverso dal ciclomotore la carta di circolazione è ritirata e custodita, per tutto il periodo di durata del fermo, presso l amministrazione cui appartiene l organo accertatore; del ritiro è fatta menzione nel verbale di contestazione. Più precisamente (comma 1 ter), quando oggetto della sanzione accessoria del fermo amministrativo del veicolo è un ciclomotore o un motociclo, l organo di polizia che procede al fermo dispone la rimozione del veicolo ed il suo trasporto in un apposito luogo di custodia, individuato ai sensi delle disposizioni dell articolo 214-bis, secondo le modalità previste dal regolamento ed il documento di circolazione è trattenuto presso l organo di polizia. 12 / 15

13 Anche di ciò deve essere fatta menzione nel verbale di contestazione della violazione. Si applicano, in quanto compatibili, le norme sul sequestro dei veicoli, ivi comprese quelle di cui all articolo 213, comma 2-quater, e quelle per il pagamento delle spese di custodia. Una eccezione al suesposto principio è espressamente prevista (comma 1 bis) per il caso in cui l autore della violazione è persona diversa dal proprietario del veicolo, ovvero da chi ne ha la legittima disponibilità, e risulta altresì evidente all organo di polizia che la circolazione è avvenuta contro la volontà di costui. In tale ipotesi, infatti, il veicolo è immediatamente restituito all avente titolo. Della restituzione è redatto verbale, copia del quale viene consegnata all interessato. Di norma il veicolo è affidato in custodia all avente diritto o, in caso di trasgressione commessa da minorenne, ai genitori o a chi ne fa le veci o a persona maggiorenne appositamente delegata, previo pagamento delle spese di trasporto e custodia Possibili rimedi Avverso il provvedimento di fermo amministrativo del veicolo è ammesso ricorso al prefetto a norma dell art. 203 del Codice della Strada e contro l ordinanza del Prefetto è possibile proporre opposizione dinanzi al Giudice ordinario ai sensi degli artt. 22, 22bis e 23 della L. 24 novembre 1981, n Al di là di quelle che sono le differenze basilari tra questa tipologia di fermo e quelli previsti in precedenza, in particolare il fermo veicoli di cui all art. 86 del DPR n. 602/1973, quali la natura, l oggetto e la tipologia di vincolo imposto sul bene, ulteriore punto di differenziazione tra i due omologhi istituti è dato proprio dalla inapplicabilità alle ganasce fiscali del sistema oppositivo ex art. 22 e ss. della L. n. 689/81 poichè nel caso del fermo veicoli a fini fiscali, si verte nell'ambito di un perimetro normativo autonomamente regolato ed al quale è del tutto estraneo l'invocato sistema oppositivo di cui al combinato disposto dell'art.205 d.lg. 285/92 ed agli artt.22, 22bis e 23 L. n. 689/ / 15

14 Qualora il ricorso sia accolto e venga dichiarato infondato l accertamento della violazione, l ordinanza estingue la sanzione accessoria ed importa la restituzione del veicolo dall organo di polizia che ha proceduto alla irrogazione della sanzione accessoria. Della restituzione è redatto verbale da consegnare in copia all interessato. Tuttavia, quando sia stata presentata opposizione ai sensi dell articolo 205 del Codice della Strada, recante disposizioni in materia di opposizione innanzi all autorità giudiziaria, la restituzione non può avvenire se non dopo il provvedimento dell autorità giudiziaria che rigetta il ricorso. Stabilisce, poi, l art. 214 in esame che la sanzione accessoria del fermo amministrativo del veicolo deve essere sempre disposto nei casi in cui è previsto il provvedimento di sospensione della carta di circolazione. In tal caso, per l esecuzione provvede direttamente il Codice attribuendone la competenza agli organi di polizia di cui all articolo 12, comma 1, del Codice mentre le modalità e le forme per eseguire detta sanzione accessoria sono stabilite nel regolamento di esecuzione e di attuazione del Codice della strada Chiunque circola con un veicolo sottoposto al fermo amministrativo, salva l applicazione delle sanzioni penali per la violazione degli obblighi posti in capo al custode, è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 680 ad euro È disposta, inoltre, la confisca del veicolo. Sull argomento si registra un recentissimo intervento della Sesta Sezione Penale della Corte di Cassazione la quale, con sentenza n /2009 del 19 novembre 2009, ha, in adesione ad un dominante orientamento espresso dalla Sezione medesima, affermato che non sussiste l ipotesi di violazione dell art. 334 c.p., allorquando la materialità della condotta di sottrazione abbia ad oggetto beni sottoposti a provvedimento di fermo amministrativo, ai sensi dell art. 214 D.Lgs. 30 aprile 1992 n. 285, considerata l'impossibile riconducibilità del "fermo amministrativo" alla nozione di "sequestro amministrativo, avuto riguardo ai due distinti profili che attengono al principio di tassatività e determinatezza delle fattispecie penali ed al divieto del ricorso della analogia in malam partem. Ne consegue che, secondo l orientamento testè rappresentato, non commette reato chi circola con il mezzo sottoposto a fermo amministrativo. 14 / 15

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