Capitolo 2 Le procedure ambientali: VIA, VAS e AIA

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1 Capitolo 2 Le procedure ambientali: VIA, VAS e AIA Sommario: 1. Generalità La valutazione di impatto ambientale La procedura di VIA per le grandi opere ai sensi del D.Lgs. 163/ La valutazione ambientale strategica L autorizzazione integrata ambientale L autorizzazione unica ambientale. 1. Generalità A) Quadro normativo europeo La realizzazione di grandi opere pubbliche e private porta con sé il problema dell impatto sull ambiente. Tali opere possono avere, infatti, ripercussioni rilevanti sul suolo, l acqua, l aria, il clima, il paesaggio, la fauna, la flora e, quindi, sulla stessa qualità della vita dell uomo, sicché è stata ravvisata la necessità di sottoporre i relativi progetti a procedure di valutazione dell impatto ambientale. Ciò, a livello europeo, si è tradotto nella direttiva n. 337 del 27 giugno 1985 concernente la valutazione dell impatto ambientale (VIA) di determinati progetti pubblici e privati. Successivamente, nel 1991 ad Espoo, in Finlandia, l ONU ha patrocinato l adozione di una Convenzione sull impatto ambientale in ambito transfrontaliero (Convention on Enviromental Impact Assessement in a Transboundary Context) firmata da 27 Paesi, e alla quale ha aderito anche la Comunità europea, con lo scopo di adottare procedure di valutazione delle attività che possono avere ripercussioni ambientali in più Paesi. In seguito al Convention on Enviromental Impact, il Consiglio dell Unione europea ha modificato la direttiva 85/337/CEE emanando, il 3 marzo del 1997, la direttiva 97/11/CE, in quanto è apparso opportuno inserire disposizioni volte a chiarire, completare e migliorare le regole relative alla procedura di VIA, introdotte dalla precedente direttiva, per far sì che la stessa fosse applicabile in un contesto sempre più armonizzato ed efficace. Da ultimo, è intervenuta la dir. 2011/92/UE del 13 dicembre 2011 (come modif. dalla dir. 2014/52/UE), che contiene la nuova disciplina concernente la valutazione dell impatto ambientale di determinati progetti pubblici e

2 54 Parte Seconda: La protezione ambientale in Italia privati e che abroga la dir. 85/337/CEE, sul presupposto della necessità di procedere alla codificazione di quest ultima avendo la stessa subito nel tempo diverse e sostanziali modificazioni. Con la direttiva 2001/42/CE del Consiglio europeo è stata introdotta nel diritto comunitario la valutazione ambientale strategica (VAS). La VAS costituisce un istituto rivolto a dare effettiva consistenza giuridica al principio dello sviluppo sostenibile e la stessa direttiva afferma di perseguire l obiettivo «di garantire un elevato livello di protezione dell ambiente e di contribuire all integrazione di considerazioni ambientali all atto dell elaborazione e dell adozione di piani e programmi, al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile». La valutazione strategica si sostanzia, quindi, nell analisi preventiva degli effetti che potranno essere indotti sull ambiente dall attuazione di determinati strumenti di pianificazione e programmazione. La direttiva comunitaria si limita a fissare a grandi linee i contenuti della VAS, lasciando agli Stati membri il compito di integrarla nella maniera più opportuna nelle specifiche procedure di elaborazione e approvazione dei piani e dei programmi di ciascun Paese. B) Le procedure ambientali in Italia L art. 6 della L. 349/1986, istitutiva del Ministero dell ambiente, che ha a lungo dettato la disciplina in materia, è stato abrogato espressamente dall art. 36 del Codice ambiente (D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152). Il suddetto art. 6 impegnava il Governo a presentare un disegno di legge alle Camere relativo all attuazione delle direttive comunitarie in materia d impatto ambientale. Nell attesa il medesimo art. 6, rinviava per le norme tecniche e per le categorie di opere in grado di produrre rilevanti modificazioni dell ambiente ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri da adottarsi su proposta del Ministro dell ambiente. Il D.P.C.M. 10 agosto 1988, n. 377, integrato dal successivo D.P.R. 11 febbraio 1998, delineava un regime transitorio nel quale si definivano a grandi linee le fasi della procedura della cd. regolamentazione della compatibilità ambientale limitatamente alle opere previste dall Allegato I della direttiva. Il Codice, già nella sua formulazione originaria, aveva risistemato in maniera organica la procedura di VIA, integrandola con i procedimenti a monte (quale la VAS) e dedicato tutta la sua parte II a dare attuazione alla normativa comunitaria in materia. Tale parte è stata poi sostituita dapprima dal D.Lgs. 16 gennaio 2008, n. 4, allo scopo di riordinare la disciplina e di

3 Capitolo 2: Le procedure ambientali: VIA, VAS e AIA 55 porre rimedio alle procedure di infrazione comunitarie attivate contro l Italia e, quindi, dal D.Lgs. 29 giugno 2010, n. 128, che ha trasposto al suo interno la disciplina dell AIA, in precedenza contenuta nel D.Lgs. 59/2005, ed ha introdotto disposizioni di coordinamento delle procedure di VIA e VAS, semplificandone altresì l iter di approvazione. In ultimo il D.Lgs. 4 marzo 2014, n. 46 ha introdotto ulteriori modifiche alla Parte II, in particolare in materia di AIA, al fine di dare attuazione alla dir. 2010/75/UE relativa alle emissioni industriali, mentre il D.L. 91/2014, conv. con modif. in L. 116/2014, contiene modifiche in materia di VIA finalizzate al corretto recepimento della dir. 2011/92/CE. L attuale versione della parte II del Codice dell ambiente è, pertanto, così suddivisa: il titolo I disciplina in modo unitario le norme generali in tema di VIA, VAS e AIA (finalità, definizioni, oggetto della disciplina, competenze etc.); il titolo II stabilisce una procedura specifica in materia di VAS; il titolo III detta una disciplina unitaria per ogni tipologia di VIA ad eccezione di quelle interregionali e transfrontaliere che sono regolate dal titolo IV; il titolo IIIbis si occupa della procedura di rilascio dell AIA; il titolo V detta le norme transitorie e finali, ivi comprese le abrogazioni e le modifiche delle norme preesistenti. Si tenga presente che il D.Lgs. 128/2010, con la norma transitoria di cui all art. 4, comma 5, precisa che le procedure di VAS, VIA e AIA avviate precedentemente all entrata in vigore del medesimo decreto sono concluse ai sensi delle norme vigenti al momento dell avvio del procedimento. La delega al recepimento della normativa europea in materia di VIA La L. 9 luglio 2015, n. 114 (legge di delegazione europea 2014) nel delegare il Governo al recepimento della dir. 2014/52/UE in materia di VIA di determinati progetti pubblici e privati, all art. 14 fissa, accanto ai principi e criteri direttivi di cui all art. 1, taluni principi e criteri specifici cui attenersi consistenti: a) nella semplificazione, armonizzazione e razionalizzazione delle procedure di VIA anche in relazione al coordinamento e all integrazione con altre procedure volte al rilascio di pareri e autorizzazioni a carattere ambientale; b) nel rafforzamento della qualità della procedura di VIA, allineandola con altre normative e politiche europee e nazionali; c) nella revisione e razionalizzazione del sistema sanzionatorio ai sensi della direttiva 2014/52/UE;

4 56 Parte Seconda: La protezione ambientale in Italia d) nella destinazione dei proventi derivanti dalle sanzioni amministrative per finalità connesse al potenziamento delle attività di vigilanza, prevenzione e monitoraggio ambientale, alla verifica del rispetto delle condizioni previste nel procedimento di valutazione ambientale, nonché alla protezione sanitaria della popolazione in caso di incidenti o calamità naturali, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. 2. La valutazione di impatto ambientale A) Definizione, oggetto, finalità e competenza Secondo la definizione contenuta nell art. 5, comma 1, lett. b) del Codice Ambiente, per valutazione ambientale dei progetti ovvero valutazione di impatto ambientale si intende il procedimento mediante il quale vengono preventivamente individuati gli effetti sull ambiente di un progetto, secondo le disposizioni di cui al Titolo III della seconda parte del decreto, ai fini dell individuazione delle soluzioni più idonee al perseguimento degli obiettivi di cui all art. 4, commi 3 e 4, lett. b). Alla stregua del suddetto articolo, la finalità generale della VIA (come della VAS) è quella di assicurare che l attività antropica sia compatibile con le condizioni per uno sviluppo sostenibile, e quindi nel rispetto della capacità rigenerativa degli ecosistemi e delle risorse, della salvaguardia della biodiversità e di un equa distribuzione dei vantaggi connessi all attività economica. Per mezzo di essa si affronta la determinazione della valutazione preventiva integrata degli impatti ambientali nello svolgimento delle attività normative e amministrative, di informazione ambientale, di pianificazione e programmazione. In tale ambito, la VIA ha la particolare finalità di proteggere la salute umana, contribuire con un migliore ambiente alla qualità della vita, provvedere al mantenimento della specie e conservare la capacità di riproduzione dell ecosistema in quanto risorsa essenziale per la vita. A questo scopo, essa individua, descrive e valuta, in modo appropriato, per ciascun caso particolare e secondo le disposizioni del decreto, gli impatti diretti e indiretti di un progetto sui seguenti fattori: 1) l uomo, la fauna e la flora; 2) il suolo, l acqua, l aria e il clima; 3) i beni materiali e il patrimonio culturale; 4) l interazione tra i fattori di cui sopra.

5 Capitolo 2: Le procedure ambientali: VIA, VAS e AIA 57 Quanto all oggetto, l art. 6 (da ultimo modif. dall art. 2 della L. 28 dicembre 2015, n. 221), stabilisce che la valutazione di impatto ambientale riguarda i progetti che possono avere impatti significativi e negativi sull ambiente e sul patrimonio culturale indicando, altresì, gli ulteriori progetti assoggettati alla valutazione di impatto ambientale individuati negli Allegati II e III (raffinerie di petrolio greggio, installazioni di centrali termiche, impianti termici per la produzione di energia elettrica, impianti industriali per la produzione di carta etc.) e quelli che, invece, sono esclusi, in tutto o in parte dal campo di applicazione del decreto, quando non sia possibile in alcun modo svolgere la VIA. Si tratta di singoli interventi disposti in via d urgenza, ai sensi dell art. 5, commi 2 e 5 della L. 24 febbraio 1992, n. 225, al solo scopo di salvaguardare l incolumità delle persone e di mettere in sicurezza gli immobili da un pericolo imminente o a seguito di calamità. La competenza specifica alla valutazione spetta al Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare che esprime il provvedimento di VIA di concerto con il Ministero per i beni e le attività culturali, per i progetti sottoposti a VIA in sede statale (ovvero quelli di cui all allegato II del decreto) e con il supporto tecnico scientifico della Commissione tecnica di verifica di impatto ambientale, istituita dall art. 9 del D.P.R. 14 maggio 2007, n. 90. In sede regionale (per i progetti di cui agli allegati III e IV al decreto) l autorità competente è la Pubblica amministrazione, con compiti di tutela protezione e valorizzazione ambientale, individuata secondo le disposizioni delle leggi regionali o delle province autonome (art. 7). B) La procedura Il procedimento di VIA si articola, ai sensi del titolo III della parte II del Codice dell ambiente (artt ), in più fasi che possono così riassumersi: verifica di assoggettabilità (cd. screening): trattasi della verifica attivata allo scopo di valutare, ove previsto, se progetti possono avere un impatto significativo e negativo sull ambiente e devono essere sottoposti alla fase di VIA (art. 5, comma 1, lett. m, da ultimo modif. dal D.L. 91/2014, conv. con modif. in L. 116/2014). Tale procedimento è limitato ai soli casi previsti dall art. 6, comma 7 e, dunque, solo: ai progetti elencati nell All. II che servono esclusivamente o essenzialmente per lo sviluppo ed il collaudo di nuovi metodi o prodotti e non sono utilizzati per più di due anni;

6 58 Parte Seconda: La protezione ambientale in Italia alle modifiche o estensioni dei progetti elencati nell All. II che possono avere impatti significativi e negativi sull ambiente; ai progetti elencati nell All. IV. In particolare, esso consta di un procedimento preliminare nel quale è prevista la trasmissione all Autorità competente del progetto preliminare e dello studio preliminare ambientale in formato elettronico, ovvero, nei casi di particolare difficoltà di ordine tecnico, anche su supporto cartaceo, dei quali viene dato avviso sul sito web dell Autorità competente. Entro 45 gg. dall avviso chiunque può far pervenire le proprie osservazioni. Quindi, nei successivi 45 gg. l Autorità competente verifica il progetto e, a seconda che esso abbia o meno effetti negativi e significativi sull ambiente, tramite un provvedimento di assoggettabilità, motivato e reso pubblico con le modalità di cui sopra, dispone che ad esso si applichi o meno il procedimento di VIA vero e proprio (art. 20); studio di impatto ambientale: trattasi di un elaborato che deve essere predisposto a cura e spese del proponente, secondo le indicazioni di cui all Allegato VII del decreto. La definizione dei contenuti di tale documento può avvenire attraverso la preventiva fase di consultazione (cd. scoping) del proponente con l Autorità competente (art. 21). Esso deve contenere almeno: a) una descrizione del progetto con informazioni relative alle sue caratteristiche, alla sua localizzazione ed alle sue dimensioni; b) una descrizione delle misure previste per evitare, ridurre e possibilmente compensare gli impatti negativi rilevanti; c) i dati necessari per individuare e valutare i principali impatti sull ambiente e sul patrimonio culturale che il progetto può produrre, sia in fase di realizzazione che in fase di esercizio; d) una descrizione sommaria delle principali alternative prese in esame dal proponente, ivi compresa la cosiddetta opzione zero, con indicazione delle principali ragioni della scelta, sotto il profilo dell impatto ambientale; e) una descrizione delle misure previste per il monitoraggio. Allo studio di impatto ambientale deve essere allegata una sintesi non tecnica delle caratteristiche dimensionali e funzionali del progetto e dei dati e delle informazioni contenuti nello studio stesso (art. 22); presentazione dell istanza: è effettuata da parte del proponente l opera o l intervento all Autorità competente (art. 23). Ad essa sono allegati il progetto definitivo, lo studio di impatto ambientale e la sintesi non tecnica,

7 Capitolo 2: Le procedure ambientali: VIA, VAS e AIA 59 nonché l elenco delle intese, licenze, autorizzazioni o altri provvedimenti già acquisiti o da acquisire. Dalla data di presentazione decorrono i termini per l informazione e la partecipazione, la valutazione e la decisione. La documentazione è depositata su supporto informatico, o se vi sono difficoltà tecniche, anche su supporto cartaceo presso gli uffici dell Autorità competente, delle Regioni, delle Province e dei Comuni il cui territorio sia anche solo parzialmente interessato dal progetto o dagli impatti della sua attuazione; consultazione: è la fase istruttoria (prevista dall art. 24, da ultimo modif. dal D.L. 91/2014, conv. con modif. in L. 116/2014) caratterizzata da ampie misure di pubblicità e di partecipazione. In particolare la pubblicità e la conoscibilità dei contenuti dell opera da realizzare sono assicurati già al momento della presentazione della domanda perché contestualmente il proponente deve provvedere al deposito della documentazione di cui all art. 23, nonché alla diffusione del progetto dandone notizia a mezzo stampa e su sito web dell Autorità competente, di modo che, entro 60 giorni dalla presentazione del progetto, chiunque abbia interesse può prendere visione del progetto medesimo e del relativo studio ambientale, presentare proprie osservazioni, anche fornendo nuovi o ulteriori elementi conoscitivi e valutativi. In merito l Autorità può dare corso ad un inchiesta pubblica e può anche disporre un sintetico contraddittorio con il proponente, anche su richiesta di quest ultimo. Il provvedimento di valutazione dell impatto ambientale deve tenere conto delle osservazioni pervenute, dei risultati della eventuale inchiesta o dell eventuale contraddittorio. È, inoltre, prevista la possibilità, per il proponente, di richiedere la modifica degli elaborati all Amministrazione componente, con slittamento dei termini procedurali; valutazione dello studio di impatto ambientale e degli esiti della consultazione (art. 25): è la fase istruttoria caratterizzata da una verifica tecnica nella quale si acquisisce e valuta la documentazione presentata. È prevista la facoltà per le amministrazioni pubbliche interessate di stipulare accordi con l Autorità competente per semplificare la procedura; decisione (art. 26): è la fase conclusiva del procedimento che prevede l adozione di un provvedimento espresso e motivato da rendersi nei 150 giorni successivi alla presentazione dell istanza, salvo sospensioni o interruzioni per integrazioni. Se i termini di cui agli artt. 26 o 24 decorrono invano si attiva il potere sostitutivo del Consiglio dei Ministri che vi provvede entro 60 giorni,

8 60 Parte Seconda: La protezione ambientale in Italia non prima però di aver diffidato l organo competente ad adempiere concedendogli un termine di 20 giorni. Per le opere sottoposte a VIA non statale, invece, la disciplina riportata si applica solo fino all emanazione di apposite norme regionali e provinciali da adottarsi nel rispetto della disciplina comunitaria vigente in materia e dei principi richiamati dall art. 7, comma 7, lett. e) del Codice. La tutela avverso il silenzio dell Amministrazione è disciplinata dalle disposizioni generali del processo amministrativo. Il provvedimento di VIA sostituisce o coordina tutti i provvedimenti in materia ambientale necessari per la realizzazione e l esercizio dell opera o dell impianto (quali autorizzazioni, concessioni, intese, pareri, nulla osta e assensi comunque denominati). Esso contiene le condizioni di realizzazione, esercizio e dismissione dei progetti nonché quelle relative ad eventuali malfunzionamenti; costituisce, inoltre, condizione per l inizio dei lavori. Quanto all efficacia temporale della VIA è previsto che i relativi progetti devono essere realizzati entro 5 anni dalla pubblicazione del provvedimento, trascorso il quale la procedura deve essere reiterata; pubblicazione, monitoraggio, controllo e sanzioni: trattasi della fase integrativa dell efficacia che prevede la pubblicazione, per estratto, del provvedimento di VIA a cura del proponente nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana o nel Bollettino Ufficiale della Regione per consentire eventuali impugnazioni in sede giurisdizionale da parte dei soggetti interessati, nonché la pubblicazione, per intero, sul sito web dell Autorità competente (art. 27). Oltre ai contenuti sopra riportati, il provvedimento di VIA contiene ogni opportuna indicazione per la progettazione e lo svolgimento delle attività di controllo e monitoraggio degli impatti. Anche dell attività di monitoraggio (effettuata anche avvalendosi delle Agenzie ambientali e dell ISPRA), che consente il controllo degli impatti significativi sull ambiente provocati dalle opere approvate e il rispetto delle prescrizioni espresse sulla compatibilità ambientale dell opera anche al fine di individuare tempestivamente gli impatti negativi imprevisti e di adottare le opportune misure correttive, viene data adeguata informazione. Qualora dalle attività di cui sopra risultino impatti negativi ulteriori e diversi, ovvero di entità significativamente superiore, rispetto a quelli previsti e valutati nel provvedimento di VIA, l Autorità competente, acquisite informazioni e valutati i pareri resi, può modificare il provvedimento ed apporvi condizioni ulteriori. Ancora, qualora dall esecuzione dei lavori ovvero dall esercizio dell attività possano derivare gravi ripercussioni negative, non preventivamente valutate,

9 Capitolo 2: Le procedure ambientali: VIA, VAS e AIA 61 sulla salute pubblica e sull ambiente, l Autorità competente può ordinare la sospensione dei lavori o delle attività autorizzate, nelle more delle determinazioni correttive da adottare (art. 28). È previsto, infine, il controllo da parte dell Autorità competente sull applicazione delle disposizioni in tema di VIA e sul rispetto delle prescrizioni impartite in sede di verifica di assoggettabilità e di valutazione e la conseguente applicazione di apposite sanzioni in caso di accertate violazioni (art. 29). Che cos è la valutazione di impatto sanitario (VIS)? L art. 9, comma 1 della L. 28 dicembre 2015, n. 221 introduce nel Codice ambiente la valutazione di impatto sanitario, cd. VIS, che secondo la definizione dell Organizzazione Mondiale per la Sanità consiste in «una combinazione di procedure, metodi e strumenti attraverso i quali è possibile valutare i potenziali effetti sulla salute della popolazione di una politica, di un piano o programma e la distribuzione di tali effetti tra la popolazione». In particolare, attraverso l inserimento del comma 5 bis all interno dell art. 26 del D.Lgs. 152/2006, è richiesto lo svolgimento, nell ambito dei procedimenti di valutazione di impatto ambientale (VIA), di una valutazione di impatto sanitario (VIS) per i progetti riguardanti: le raffinerie di petrolio greggio, gli impianti di gassificazione e liquefazione, i terminali di rigassificazione di gas naturale liquefatto; le centrali termiche e gli altri impianti di combustione con potenza termica superiore a 300 MW. La valutazione di impatto sanitario è predisposta dal proponente il progetto, in conformità alle linee guida definite dall Istituto superiore di sanità. Ai sensi del comma 2 dell art. 9 della medesima L. 221/2015, la neointrodotta disposizione si applica ai procedimenti iniziati dopo l entrata in vigore della medesima legge. 3. La procedura di VIA per le grandi opere ai sensi del D.Lgs. 163/2006 Attualmente la disciplina delle procedure di VIA per le infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale, nonché per gli insediamenti produttivi strategici e per le infrastrutture strategiche private di preminente interesse nazionale, è dettata dagli articoli 182, 183, 184 e 185 del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (cd. Codice dei contratti pubblici), che riproducono sostanzialmente la disciplina già dettata dagli articoli 17, 18, 19 e 20 del D.Lgs. 190/2002 del quale è disposta l abrogazione integrale. Il legislatore ha sancito che, anche in relazione alle grandi opere infrastrutturali, la procedura VIA, laddove prevista dalla norma nazionale o dalla norma regionale, è obbligatoria e che non può essere rilasciato il relativo permesso a costruire prima della conclusione, con esito evidentemente positivo, del procedimento di valutazione di impatto ambientale.

10 62 Parte Seconda: La protezione ambientale in Italia Sono esclusi dalla procedura VIA, previa emanazione di apposito decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell ambiente e della tutela del territorio e del mare, e nel rispetto delle norme di pubblicità, gli interventi destinati alla difesa nazionale in vista di un pericolo imminente, ovvero a seguito ad una calamità naturale, in relazione alle quali sia stato dichiarato lo stato di emergenza. La procedura di valutazione di impatto ambientale delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi prevede la necessità, a cura e spese del soggetto proponente, di predisporre uno studio di impatto ambientale, nonché la redazione di una apposita relazione, dai quali deve risultare, anche in relazione ai singoli lotti: la descrizione del progetto, con indicazione della ubicazione, della dimensione e della concezione dell opera; la descrizione delle misure preventive idonee a scongiurare, ridurre o compensare gli effetti negativi rilevanti sull ambiente; i dati necessari per valutare gli effetti negativi sull ambiente; la descrizione sommaria delle principali alternative prese in considerazione e le ragioni della scelta operata dal committente, sotto il profilo dell impatto ambientale; i dati, le analisi e le informazioni sul progetto, sulla utilizzazione delle risorse naturali, sulle emissioni inquinanti, sulla produzione di sostanze nocive e sullo smaltimento dei rifiuti; in relazione alla realizzazione di un lotto di infrastruttura, l incidenza ambientale complessiva anche degli altri lotti dell opera. Il progetto dell opera e lo studio di impatto ambientale devono essere trasmessi, a cura del soggetto proponente, al Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare, il quale emette la valutazione sulla compatibilità ambientale dell opera entro 90 giorni dal ricevimento della documentazione da parte del soggetto proponente, comunicandola alle Regioni interessate per territorio, al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti; nonché al Ministro dello sviluppo economico, qualora si tratti di insediamenti produttivi e infrastrutture private strategiche per l approvvigionamento energetico. Il provvedimento finale di compatibilità ambientale viene adottato dal CIPE, contestualmente alla approvazione del progetto preliminare al quale è inerente.

11 Capitolo 2: Le procedure ambientali: VIA, VAS e AIA 63 Nel caso in cui il Ministro dell ambiente e della tutela del territorio e del mare, nonché il Ministro per i beni e le attività culturali, per le opere incidenti su aree sottoposte a vincolo di tutela culturale, abbiano espresso un motivato dissenso circa la compatibilità ambientale dell opera, il provvedimento è demandato al Consiglio dei Ministri, che vi provvede nella prima seduta utile. Il provvedimento di valutazione di impatto ambientale individua: gli effetti diretti e indiretti di un progetto sull uomo, sulla fauna, sulla flora, sul suolo, sulle acque di superficie e sotterranee, sull aria, sul clima, sul paesaggio e sulla interazione di tutti i suddetti fattori, come anche sui beni materiali e sul patrimonio culturale, sociale e ambientale; le principali alternative, compresa l alternativa zero; le condizioni per la realizzazione e per l esercizio delle opere e degli impianti. Il Ministro dell ambiente e della tutela del territorio e del mare, in caso di violazione degli impegni assunti nel corso del procedimento di VIA o di difformità del progetto definitivo, che possano comportare variazioni significative dell impatto ambientale, ordina al soggetto gestore di adeguare l opera e, qualora sia ritenuto necessario, richiede al CIPE la sospensione dei lavori e il ripristino della situazione ambientale preesistente, a spese del responsabile, oltre che adottare le opportune misure provvisorie di salvaguardia o provvedimenti sostitutivi previsti dagli articoli 8 e 9 della L. 349/ La valutazione ambientale strategica A) Definizione, ambito di applicazione, finalità e competenze Nell attuale versione del Codice dell ambiente si intende per valutazione ambientale di piani o programmi ovvero per valutazione ambientale strategica il processo che comprende lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità, l elaborazione del rapporto ambientale, lo svolgimento di consultazioni, la valutazione del piano o del programma, del rapporto e degli esiti delle consultazioni, l espressione di un parere motivato, l informazione sulla decisione e il monitoraggio (art. 5), la cui finalità è quella di garantire un elevato livello di protezione dell ambiente e contribuire all integrazione di considerazioni ambientali all atto dell elaborazione, dell adozione e approvazione di detti piani e programmi assicurando che siano coerenti e contribuiscano alle condizioni per uno sviluppo sostenibile (art. 4). Si evidenzia,

12 64 Parte Seconda: La protezione ambientale in Italia inoltre, che la VAS, come precisato dall art. 11, è effettuata anteriormente all approvazione del piano o del programma, ovvero all avvio della relativa procedura legislativa, e comunque durante la fase di predisposizione dello stesso. Essa è preordinata a garantire che gli impatti significativi sull ambiente derivanti dall attuazione di detti piani e programmi siano presi in considerazione durante la loro elaborazione e prima della loro approvazione. Essa viene a costituire parte integrante del procedimento di adozione ed approvazione, la cui mancanza comporta l annullabilità dei provvedimenti amministrativi di approvazione, per violazione di legge. L art. 6 individua, con ampiezza, i piani ed i programmi oggetto della VAS che, in base allo stesso criterio adottato per la VIA, sono quelli possono avere impatti significativi sull ambiente e sul patrimonio culturale. In particolare la VAS viene effettuata per i piani ed i programmi elencati nel successivo comma 2 (nei settori agricolo, forestale, della pesca, industriale, della gestione dei rifiuti e delle acque etc.). Il comma 4 indica invece, con precisione, le tipologie di piani e programmi esclusi. Si tratta, in particolare, di: a) piani e programmi destinati esclusivamente a scopi di difesa nazionale caratterizzati da somma urgenza o ricadenti nella disciplina di cui all art.17 del D.Lgs. 163/2006 (contratti segretati e che richiedono particolari misure di sicurezza); b) piani e i programmi finanziari o di bilancio; c) piani di protezione civile in caso di pericolo per l incolumità pubblica; c-bis) piani di gestione forestale o strumenti equivalenti, riferiti ad un ambito aziendale o sovraziendale di livello locale, redatti secondo i criteri della gestione forestale sostenibile e approvati dalle regioni o dagli organismi dalle stesse individuati. L art. 7 stabilisce la competenza, al pari dei progetti sottoposti a VIA nel Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare a livello statale e della Pubblica amministrazione appositamente individuata, in sede regionale. B) Procedimento Le varie fasi della procedura di VAS sono elencate nell art. 11 e sviluppate nei successivi articoli da 12 a 18. Esse consistono: a) nello svolgimento di una verifica di assoggettabilità, ovvero di una verifica attivata allo scopo di valutare, ove previsto, se piani, programmi

13 Capitolo 2: Le procedure ambientali: VIA, VAS e AIA 65 o le loro modifiche, possano avere effetti significativi sull ambiente e devono essere sottoposti alla fase di valutazione secondo le disposizioni del Codice considerato il diverso livello di sensibilità ambientale delle aree interessate (art. 5, comma 1, lett. m bis). Tale verifica, limitata ai piani e programmi di cui all art. 6, commi 3 e 3 bis del Codice ambiente, è caratterizzata dalla collaborazione tra l Autorità competente alla VAS e Autorità procedente (ovvero l Autorità che elabora il piano o che è competente all approvazione del piano); i risultati della verifica di assoggettabilità sono pubblicati integralmente sul sito web dell Autorità competente (art. 12, da ultimo modif. dal D.L. 91/2014, conv. con modif. in L. 116/2014); b) nell elaborazione del rapporto ambientale che spetta al proponente o all Autorità procedente, a seguito di consultazioni tra questi ultimi e l Autorità competente nonché gli altri soggetti competenti in materia ambientale. Esso costituisce parte integrante del piano o del programma e ne accompagna l intero processo di elaborazione ed approvazione. Nel rapporto ambientale devono essere individuati, descritti e valutati gli impatti significativi che l attuazione del piano o del programma proposto potrebbe avere sull ambiente e sul patrimonio culturale nonché le ragionevoli alternative che possono adottarsi tenendo conto degli obiettivi e dell ambito territoriale del piano o del programma. La proposta di piano o di programma comprensiva del rapporto ambientale e di una sintesi non tecnica dello stesso viene comunicata all Autorità competente e messa a disposizione dei soggetti competenti in materia ambientale e del pubblico interessato e la relativa documentazione è depositata presso gli uffici dell Autorità competente e delle Regioni e delle Province il cui territorio risulta anche parzialmente interessato dal piano o programma o dai sui effetti (art. 13); c) nello svolgimento di consultazioni con il pubblico a seguito di idonee forme di pubblicità a cura dell Autorità procedente ovvero della pubblicazione di un avviso in Gazzetta Ufficiale o nel Bollettino ufficiale della Regione o Provincia autonoma, contenente il titolo della proposta di piano o di programma, il proponente, l Autorità procedente, l indicazione delle sedi ove può essere presa visione di tale documentazione etc. A tal fine la proposta di piano o programma e il relativo rapporto ambientale sono depositati presso gli uffici dell Autorità competente e di quella procedente e dei propri siti web (art. 14);

14 66 Parte Seconda: La protezione ambientale in Italia d) nella valutazione del rapporto ambientale a cura dell Autorità competente che, dopo aver svolto le attività tecnico istruttorie con la collaborazione dell Autorità procedente e sulla base delle consultazioni effettuate, esprime il proprio parere motivato entro il termine di 90 giorni a decorrere dalla scadenza di tutti i termini di cui all art. 14. Esso consiste secondo la definizione contenuta nell art. 5, comma 1, lett. m ter, nel provvedimento obbligatorio con eventuali osservazioni e condizioni che conclude la fase di valutazione di VAS. La tutela avverso il silenzio dell amministrazione è disciplinata dalle disposizioni generali del processo amministrativo. L Autorità procedente, in collaborazione con l Autorità competente, provvede, prima della presentazione del piano o programma per l approvazione e tenendo conto delle risultanze del parere motivato di cui al comma 1 e dei risultati delle consultazioni transfrontaliere, alle opportune revisioni del piano o programma (art. 15); e) nella decisione finale, da parte dell organo competente sulla base del piano o programma, del rapporto ambientale, del parere motivato e della documentazione acquisita nell ambito della consultazione, che viene pubblicata nei siti web delle autorità interessate, con l indicazione del luogo ove è possibile prendere visione del piano o programma adottato e della relativa documentazione istruttoria (artt. 16 e 17, quest ultimo modif. dal D.L. 91/2014, conv. con modif. in L. 116/2014); f) nell attività di monitoraggio, effettuata dall Autorità procedente in collaborazione con l Autorità competente, delle cui modalità di svolgimento e delle eventuali misure correttive viene data adeguata informazione (art. 18). Quali sono le differenze tra VIA e VAS? La VAS pone rimedio a quello che è il maggior limite della VIA: il riferimento, cioè, a progetti di opere specifiche e non ad un quadro di scala vasta. La valutazione degli effetti ambientali non costituisce più un limite rispetto all attuazione di determinate opere (delle quali è già stata irrevocabilmente decisa la localizzazione) e diviene, invece, un passaggio ordinario nell ambito delle decisioni di localizzazione che si collocano a monte nelle singole realizzazione infrastrutturali. 5. L autorizzazione integrata ambientale A) Definizione, finalità e oggetto Il D.Lgs. 29 giugno 2010, n. 128 ha introdotto, all interno del Codice ambiente, la disciplina in materia di autorizzazione ambientale integrata (AIA), trasponendovi i contenuti del D.Lgs. 18 febbraio 2005, n. 59, che

15 Capitolo 2: Le procedure ambientali: VIA, VAS e AIA 67 regolava in precedenza la materia. Successive modifiche sono state, poi, apportate dal D.Lgs. 4 marzo 2014, n. 46 per dare attuazione alla normativa europea. In particolare, nel Titolo I della Parte II, all art. 5, comma 1, lett. o-bis), sostituita dall art. 2 del D.Lgs. 128/2010, si rinviene la definizione di autorizzazione integrata ambientale che è il provvedimento che autorizza l esercizio di una installazione rientrante fra quelle di cui all art. 4, comma 4, lett. c), o di parte di essa a determinate condizioni che devono garantire che l installazione sia conforme ai requisiti di cui al titolo III bis del decreto ai fini dell individuazione delle soluzioni più idonee al perseguimento degli obiettivi di cui all art. 4, comma 4, lett. c). Un autorizzazione integrata ambientale può valere per una o più installazioni o parti di esse che siano localizzate sullo stesso sito e gestita dal medesimo gestore. Ai sensi dell art. 4, comma 4, lett. c), nell ambito della finalità perseguita dalla VIA e dalla VAS, l AIA ha per oggetto la prevenzione e la riduzione integrate dell inquinamento proveniente dalle attività di cui all allegato VIII e prevede misure intese a evitare, ove possibile, o a ridurre le emissioni nell aria, nell acqua e nel suolo, comprese le misure relative ai rifiuti, per conseguire un livello elevato di protezione dell ambiente salve le disposizioni sulla valutazione di impatto ambientale. L art. 6 del Codice dell ambiente, nel definire l oggetto della disciplina, al comma 13, da ultimo modif. dal D.Lgs. 46/2014, stabilisce che l autorizzazione integrata ambientale è necessaria per le installazioni che svolgono le attività di cui all allegato VIII alla Parte II (attività energetiche, produzione e trasformazione di metalli, industria chimica, gestione dei rifiuti, etc.) e per le modifiche sostanziali ai suddetti impianti. B) Principi generali e competenze Nel determinare le condizioni per il rilascio dell autorizzazione integrata ambientale, fermo restando il rispetto delle norme di qualità ambientale, l Autorità competente tiene conto dei seguenti principi (art. 6, comma 16, da ultimo modif. dal D.Lgs. 46/2014): a) devono essere prese le opportune misure di prevenzione dell inquinamento, applicando in particolare le migliori tecniche disponibili; b) non si devono verificare fenomeni di inquinamento significativi; c) deve essere prevenuta, quando ciò sia possibile, la produzione di rifiuti;

16 68 Parte Seconda: La protezione ambientale in Italia d) l energia deve essere utilizzata in modo efficace ed efficiente; e) devono essere prese le misure necessarie per prevenire gli incidenti e limitarne le conseguenze; f) deve essere evitato qualsiasi rischio di inquinamento al momento della cessazione definitiva delle attività e il sito stesso deve essere ripristinato ai sensi della normativa vigente. Quanto alle competenze, l art. 7 del Codice Ambiente (come modif. dal D.Lgs. 46/2014) stabilisce che sono sottoposti ad AIA in sede statale i progetti relativi alle attività di cui all allegato XII del Codice e loro modifiche sostanziali, mentre sono sottoposti ad AIA secondo le disposizioni delle leggi regionali e provinciali i progetti di cui all allegato VIII che non risultano ricompresi anche nell allegato XII al Codice e loro modifiche sostanziali. In sede statale, l autorità competente è il Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare, che rilascia il provvedimento di AIA; in sede regionale, l autorità competente è la pubblica amministrazione con compiti di tutela, protezione e valorizzazione ambientale individuata secondo le disposizioni delle leggi regionali o delle province autonome. C) Procedimento di rilascio dell AIA Il Titolo III bis (artt. 29bis-29undecies, da ultimo modificati dal D.Lgs. 46/2014) della Parte II del Codice Ambiente, inserito dal D.Lgs. 128/2010, disciplina il procedimento di rilascio dell AIA, riproducendo, in buona sostanza e con gli opportuni aggiustamenti, il contenuto delle norme di cui al D.Lgs. 59/2005. In particolare, ai sensi dell art. 29bis, l AIA è rilasciata tenendo conto di tutta una serie di criteri indicati nell All. XI alla Parte II del Codice e sulla base delle migliori tecniche disponibili (BAT Best Available Techniques) adottate a livello europeo. In virtù dell art. 29 ter, ai fini dell esercizio delle nuove installazioni di nuovi impianti, della modifica sostanziale e dell adeguamento del funzionamento degli impianti delle installazioni esistenti alle disposizioni codicistiche, si provvede al rilascio dell autorizzazione integrata ambientale di cui all articolo 29sexies, presentando apposita domanda contenente tutta una serie di informazioni all Autorità competente; quest ultima esprime le proprie determinazioni sulla domanda entro 150 giorni dalla presentazione della medesima (art. 29quater).

17 Capitolo 2: Le procedure ambientali: VIA, VAS e AIA 69 Le autorizzazioni integrate ambientali così rilasciate sostituiscono ad ogni effetto le autorizzazioni riportate nell elenco dell Allegato IX alla Parte II del decreto. Ogni autorizzazione integrata ambientale deve includere le modalità previste dal presente decreto per la protezione dell ambiente, nonché, la data entro la quale le prescrizioni debbono essere attuate. Sono, inoltre, previste adeguate forme di pubblicità dell AIA nonché dei relativi aggiornamenti. L autorità competente riesamina periodicamente l autorizzazione integrata ambientale, confermando o aggiornando le relative condizioni (art. 29octies). L art. 29 nonies, infine, disciplina l ipotesi di modifica degli impianti e di variazione del gestore. D) L integrazione dell AIA nei procedimenti di VIA L art. 4, comma 2 del Codice ambiente stabilisce che, nell ambito della procedura di VIA, sono previste modalità di semplificazione e coordinamento delle procedure autorizzative in campo ambientale, ivi comprese le procedure di AIA, di cui al Titolo III bis, Parte II. In particolare, l art. 10 (da ultimo modif. dal D.Lgs. 46/2014), sulle norme per il coordinamento e la semplificazione dei procedimenti, prevede che per i progetti soggetti a VIA statale, il provvedimento di VIA fa luogo dell AIA qualora tali progetti rientrano nel campo di applicazione dell allegato XII alla Parte II del decreto. Inoltre, per i progetti rientranti nell art. 6, comma 7, sottoposti obbligatoriamente alla verifica di assoggettabilità (di cui all art. 20), l AIA può essere rilasciata solo dopo che, all esito della verifica, l Autorità competente valuti di non assoggettare i progetti a VIA. Sempre l art. 10 del Codice ambiente, con riferimento alla VIA regionale, prevede che per i progetti per i quali essa è prevista e che ricadono nel campo di applicazione dell allegato VIII del decreto, la procedura per il rilascio dell AIA deve essere coordinata nell ambito del procedimento di VIA. È in ogni caso disposta l unicità della consultazione del pubblico per le due procedure. Qualora, poi, l Autorità competente in materia di VIA coincide con quella competente al rilascio dell AIA, le disposizioni regionali e delle province autonome possono prevedere che il provvedimento di VIA faccia luogo anche di quella autorizzazione. Sotto il profilo del coordinamento tra le procedure di VIA e quella di AIA si menziona, infine, l art. 26, comma 4 del Codice ambiente che dispone che il provvedimento di VIA sostituisce o coordina tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, nulla osta e assensi comunque denominati in materia ambientale, necessari per la realizzazione e l esercizio dell opera o dell impianto.

18 70 Parte Seconda: La protezione ambientale in Italia Il supporto scientifico per l attuazione delle norme relative alla VIA, VAS e AIA Il supporto tecnico-scientifico per l attuazione delle norme di cui alla Parte II del Codice dell ambiente è assicurato dalla Commissione tecnica di verifica dell impatto ambientale, di cui all art. 7 del D.L. 90/2008, conv. con modif. in L. 123/2008, originariamente istituita con D.P.R. 14 maggio 2007, n. 90 presso il Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare (art. 8 del Codice ambiente, da ultimo modif. dal D.Lgs. 46/2014). Quanto all attività di supporto scientifico per il Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare con specifico riguardo alle norme in materia di AIA (di cui al Titolo III bis della Parte II) essa è svolta dalla Commissione istruttoria per l autorizzazione integrata ambientale - IPPC di cui all art. 28 del D.L. 112/2008, conv. con modif. in L. 133/2008 (art. 8bis, D.Lgs. 152/2006). Nel caso di progetti per i quali la VIA spetta allo Stato e che ricadano nel campo di applicazione di cui all allegato VIII del Codice, il supporto tecnico scientifico della Commissione tecnica di verifica dell impatto ambientale viene assicurato in coordinamento con la Commissione istruttoria per l autorizzazione ambientale integrata. 6. L autorizzazione unica ambientale Ferme restando le disposizioni di cui sopra in materia di autorizzazione integrata ambientale, il D.L. 9 febbraio 2012, n. 5, conv. con modif. in L. 4 aprile 2012, n. 35 (cd. decreto semplificazioni), al fine di semplificare le procedure e ridurre gli oneri per le piccole e medie imprese e per gli impianti non soggetti alle disposizioni in materia di AIA, ha previsto (art. 23) che con apposito regolamento venisse disciplinata una specifica autorizzazione unica ambientale e venisse disposta la semplificazione degli adempimenti amministrativi delle suddette imprese ed impianti. Il regolamento in questione è stato emanato con D.P.R. 13 marzo 2013, n. 59. Esso disciplina l autorizzazione unica ambientale (AUA) che va a sostituirsi ai seguenti titoli abilitativi al cui rilascio, formazione, rinnovo o aggiornamento sono assoggettati i gestori di impianti: a) autorizzazione agli scarichi (Capo II, titolo IV, sezione II, Parte terza del D.Lgs. 152/2006); b) comunicazione preventiva per l utilizzazione agronomica di talune acque di cui all art. 112 del D.Lgs. 152/2006;

19 Capitolo 2: Le procedure ambientali: VIA, VAS e AIA 71 c) autorizzazione alle emissioni in atmosfera per gli stabilimenti di cui all art. 269 del D.Lgs. 152/2006; d) autorizzazione generale alle emissioni per gli impianti in deroga di cui all art. 272, D.Lgs. 152/2006; e) comunicazione o nulla osta acustico di cui all art. 8, comma 4 o comma 6, della L. 447/1995; f) autorizzazione all uso dei fanghi derivanti dal processo di depurazione in agricoltura di cui all art. 9 del D.Lgs. 99/1992; g) comunicazioni in materia di rifiuti di cui agli artt. 215 e 216 del D.Lgs. 152/2006. Il relativo provvedimento è rilasciato dall Autorità competente attraverso lo sportello unico per le attività produttive (SUAP) su richiesta del gestore degli impianti di cui sopra. Questi presenta la domanda mediante apposito modello (adottato con D.P.C.M. 8 maggio 2015) che sostituisce gli atti di comunicazione, notifica ed autorizzazione in materia ambientale, cui sono assoggettati i medesimi impianti. L autorizzazione ha durata pari a quindici anni a decorrere dalla data di rilascio. Glossario Impatto ambientale: alterazione qualitativa e/o quantitativa, diretta ed indiretta, a breve e a lungo termine, permanente e temporanea, singola e cumulativa, positiva e negativa dell ambiente, inteso come sistema di relazioni fra i fattori antropici, naturalistici, chimico fisici, climatici, paesaggistici, architettonici, culturali, agricoli ed economici, in conseguenza dell attuazione sul territorio di piani o programmi o progetti nelle diverse fasi della loro realizzazione, gestione e dismissione, nonché di eventuali malfunzionamenti. Sportello unico per le attività produttive: è un servizio istituito per semplificare i rapporti tra impresa e pubblica amministrazione e costituisce l unico punto di riferimento territoriale per tutti i procedimenti che abbiano ad oggetto l esercizio di attività produttive e le prestazioni di servizi e per quelli relativi alle azioni di localizzazione, realizzazione, trasformazione, ristrutturazione o riconversione, ampliamento o trasferimento nonché cessazione o riattivazione di tali attività, ivi comprese quelle di cui alla «Direttiva Servizi» (D.Lgs. 59/2010). Lo scopo principale dello sportello è semplificare e accelerare le procedure per il rilascio di autorizzazioni necessarie a chi svolge attività produttive. Lo sportello, infatti, è l unico ufficio al quale l imprenditore o chi esercita un attività economica si deve rivolgere per adempiere a tutte le procedure legate alla propria attività. Il D.P.R. 160/2010, con il quale è stato approvato il nuovo regolamento per la semplificazione e il riordino dello sportello unico per le attività produttive, prevede che lo sportello operi esclusivamente in modalità telematica sia nei confronti delle imprese, che nelle relazioni con le altre amministrazioni pubbliche coinvolte nei diversi procedimenti.