IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO

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1 L ASSETTO ISTITUZIONALE DELL UNIONE EUROPEA (PARTE III) PROF. GIUSEPPE RUBERTO

2 Indice 1 IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO LE FUNZIONI DEL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO LE CAMERE GIURISDIZIONALI LA CORTE DEI CONTI LE FUNZIONI DELLA CORTE IL MEDIATORE EUROPEO IL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE IL COMITATO DELLE REGIONI LA BANCA EUROPEA PER GLI INVESTIMENTI (BEI) IL SISTEMA EUROPEO DELLE BANCHE CENTRALI (SEBC) E LA BANCA CENTRALE EUROPEA (BCE) IL CONSIGLIO EUROPEO di 14

3 1 Il Tribunale di primo grado Il Tribunale di primo grado è stato introdotto con l Atto Unico europeo ed istituito con una decisione del Consiglio del 1988, con la finalità di alleggerire il carico di lavoro della Corte di giustizia, che era diventato insostenibile e produceva l effetto di allungare i tempi delle decisioni. La disciplina del Tribunale di primo grado è contenuta nel Trattato istitutivo della Comunità europea (artt. 224 e 225) e nel Titolo IV dello Statuto della Corte di giustizia (che in parte rinvia alle disposizioni dettate per la Corte). Il Tribunale, inoltre, di concerto con Corte di giustizia, adotta un proprio regolamento di procedura, che deve essere approvato dal Consiglio con voto a maggioranza qualificata (art. 224, comma 5, TCE). Le disposizioni relative alla Corte di giustizia contenute nel TCE, salvo diversa previsione dello Statuto della Corte, si applicano anche al Tribunale di primo grado (art. 224, ult. comma, TCE). Ai sensi dell art. 224, comma 1, TCE, <<Il Tribunale di primo grado è composto da almeno un giudice per Stato membro. Il numero dei giudici è stabilito dallo statuto della Corte di giustizia>>. La norma individua quindi solo il numero minimo dei giudici del Tribunale, rimettendo allo Statuto della Corte la sua concreta determinazione. I giudici del Tribunale di primo grado attualmente sono 27 (art. 48 dello Statuto). Il loro numero dunque coincide con quello minimo indicato dal Trattato. Anche i giudici del Tribunale di primo grado, come quelli della Corte di giustizia, sono nominati di comune accordo, per la durata di sei anni e con possibilità di rinnovo, dai Governi degli Stati membri, che li scelgono tra persone che offrano tutte le garanzie di indipendenza e possiedano la capacità per l esercizio di alte funzioni giurisdizionali (il livello richiesto è leggermente inferiore a quello previsto per i giudici della Corte di giustizia). Anche per il Tribunale ogni tre anni si procede ad un rinnovo parziale dei giudici. Essi, come i giudici della Corte, designano tra loro un presidente, il cui mandato dura tre anni ed è rinnovabile. Analoga è inoltre la disciplina relativa alle incompatibilità e alla cessazione dalle funzioni, stante l applicabilità ai giudici del Tribunale di primo grado dell intero Titolo I (artt. 2-8) dello Statuto della Corte di giustizia. 3 di 14

4 I membri del Tribunale possono essere chiamati a svolgere le funzioni di avvocato generale nei casi stabiliti dal regolamento di procedura e, una volta assunte dette funzioni, non possono prendere parte alla decisione della causa (art. 49 dello Statuto). Il Tribunale generalmente si riunisce in sezioni, composte da tre o cinque giudici. In determinati casi, disciplinati dal regolamento di procedura, il Tribunale può riunirsi in seduta plenaria, grande sezione o statuire nella persona di un giudice unico (art. 50 dello Statuto). La procedura è analoga a quella che si svolge davanti alla Corte: comprende una fase scritta e una fase orale e si conclude con la deliberazione del Tribunale in camera di consiglio Le funzioni del Tribunale di primo grado Ai sensi dell art. 225 TCE, il Tribunale di primo grado è competente a giudicare sui ricorsi di annullamento (art. 230 TCE) e in carenza (art. 232 TCE), con i limiti indicati dall art. 51 dello Statuto della Corte di giustizia, nonché sui ricorsi in materia di responsabilità extracontrattuale della Comunità (artt. 235 TCE), di controversie tra la Comunità e i suoi agenti (art. 236 TCE; dal 2004 queste controversie sono state però rimesse, in primo grado, alla competenza del Tribunale della funzione pubblica) e sui ricorsi presentati sulla base di una clausola compromissoria (artt. 238). La norma precisa tuttavia che il Tribunale è competente a conoscere dei suddetti ricorsi, salvo che essi non siano attribuiti alle camere giurisdizionali o riservati dallo statuto alla Corte di giustizia. In generale può dirsi che la competenza del Tribunale riguarda solo i ricorsi proposti da persone fisiche o giuridiche e dagli Stati membri, mai i ricorsi delle istituzioni comunitarie. Le decisioni emesse dal Tribunale di primo grado possono essere impugnate innanzi alla Corte di giustizia per i soli motivi di diritto: incompetenza del Tribunale, vizi di procedura, violazione del diritto comunitario. Il Trattato di Nizza ha attribuito al Tribunale di primo grado anche la competenza a conoscere delle questioni pregiudiziali ex art. 234 TCE, in materie specificamente determinate dallo Statuto. Tuttavia il Tribunale, <<ove ritenga che la causa richieda una decisione di principio che potrebbe compromettere l unità o la coerenza del diritto comunitario, può rinviare la causa dinanzi alla Corte di giustizia affinché si pronunci>>. Le decisioni emesse dal Tribunale di primo grado su questioni pregiudiziali sono impugnabili, in via eccezionale, dinanzi alla Corte di giustizia <<ove sussistano gravi rischi che l unità o la coerenza del diritto comunitario siano compromesse>> (art. 225, par. 3, TCE). 4 di 14

5 Il Tribunale è inoltre competente a conosce dei ricorsi proposti contro le decisioni delle camere giurisdizionali. In tal caso la sua decisione può essere eccezionalmente sottoposta al riesame della Corte di giustizia, <<ove sussistano gravi rischi che l unità o la coerenza del diritto comunitario siano compromesse>> (art. 225, par. 2, TCE). L istituzione del Tribunale di primo grado e il potenziamento del suo ruolo operato dal Trattato di Nizza hanno inciso profondamente sulle funzioni giurisdizionali della Corte che ha assunto, in maniera sempre più accentuata, i tratti di giudice della nomofilachia, avente cioè il compito di assicurare la corretta e uniforme interpretazione delle norme comunitarie, garantendo l unità del diritto dell Unione Le camere giurisdizionali Il Trattato di Nizza ha previsto la possibilità di istituire, con deliberazione all unanimità del Consiglio, camere giurisdizionali <<incaricate di conoscere in primo grado di talune categorie di ricorsi proposti in materie specifiche>> (art. 225A TCE). In tal modo si è introdotto uno strumento per snellire il carico di lavoro del Tribunale di primo grado e della Corte di giustizia. Le regole relative alla composizione e alle competenze delle camere giurisdizionali sono stabilite con la decisione che le istituisce. Le decisioni delle camere giurisdizionali sono impugnabili dinanzi al Tribunale di primo grado <<per i soli motivi di diritto o, qualora la decisione sull istituzione della camera lo preveda, anche per motivi di fatto>> (art. 225A, comma 3, TCE). Ad oggi è stata istituita una sola camera giurisdizionale, il Tribunale della funzione pubblica dell Unione europea (decisione del Consiglio 2004/752/CE del 2 novembre 2004), competente a pronunciarsi in primo grado sulle controversie tra la Comunità e i suoi agenti, cioè il personale delle istituzioni e degli organi dell Unione europea. Le sentenze del Tribunale della funzione pubblica sono impugnabili solo per motivi di diritto. 5 di 14

6 2 La Corte dei conti La Corte dei conti (artt TCE) controlla la gestione finanziaria della Comunità esaminando i conti delle entrate e delle spese. La Corte dei conti è composta da un numero di membri corrispondente a quello degli Stati dell Unione (attualmente dunque sono 27), nominati dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata, previa consultazione del Parlamento europeo e sulla base delle proposte di ciascuno Stato membro. I componenti della Corte durano in carica sei anni e il loro mandato è rinnovabile. Essi designano al loro interno un presidente, il cui mandato dura tre anni ed è rinnovabile. I membri della Corte dei conti sono scelti tra persone che offrono tutte le garanzie di indipendenza e che fanno o hanno fatto parte, nei rispettivi Paesi, delle istituzioni di controllo esterno o che posseggano una qualifica specifica per svolgere tale funzione. Essi agiscono nel solo interesse della Comunità e non possono sollecitare né accettare istruzioni da alcun governo né da alcun altro organismo. La disciplina relativa alle incompatibilità e alla cessazione dalle funzioni dei membri della Corte dei conti è molto simile a quella dettata per i giudici della Corte di giustizia. Spetta a quest ultima, in particolare, dichiarare la loro destituzione Le funzioni della Corte Ai sensi dell art. 246 TCE, <<la Corte dei conti assicura il controllo dei conti>>. Essa ha il compito di controllare la legittimità e la regolarità delle entrate e delle spese e di accertare la sana gestione finanziaria della Comunità. In particolare, la Corte esamina non solo il bilancio annuale, ma anche i conti di tutte le entrate e le spese della Comunità e degli organismi da essa creati, purché l atto costitutivo di questi ultimi non escluda espressamente tale esame. All esito del suddetto controllo, la Corte dei conti presenta al Parlamento europeo e al Consiglio una dichiarazione con cui attesta l affidabilità dei conti e la legittimità e la regolarità delle relative operazioni, che è pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell Unione europea. Dopo la chiusura di ciascun esercizio, la Corte dei conti redige una relazione annuale, trasmessa alle istituzioni comunitarie e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell Unione europea, accompagnata dalle risposte delle istituzioni alle osservazioni della Corte. 6 di 14

7 Il controllo della Corte dei conti ha luogo generalmente sui documenti. Il Trattato prevede tuttavia che esso possa svolgersi anche mediante accesso diretto presso le istituzioni comunitarie, gli organismi che gestiscono le entrate e le spese per conto della Comunità e presso gli Stati membri, compresi i locali di persone fisiche o giuridiche che ricevono contributi a carico del bilancio comunitario. Nel caso di controllo presso gli Stati membri, la Corte si avvale della collaborazione delle istituzioni nazionali di controllo o dei soggetti nazionali competenti. La Corte dei conti assiste il Parlamento europeo e il Consiglio nell esercizio della funzione di controllo sull esecuzione del bilancio. Essa inoltre può presentare in ogni momento relazioni speciali, contenenti le proprie osservazioni su problemi particolari. La Corte, infine, svolge una funzione consultiva, potendo dare pareri su richiesta delle istituzioni comunitarie. In alcuni casi il parere della Corte va richiesto obbligatoriamente (si veda, in proposito, l art. 279 TCE). 7 di 14

8 3 Il Mediatore europeo Il Mediatore europeo (art. 195 TCE), istituito con il Trattato di Maastricht, è il corrispettivo comunitario del nostro difensore civico e, come questo, si ispira alla figura dell ombudsman scandinavo. Il Mediatore è nominato dal Parlamento europeo per la durata della legislatura e il suo mandato è rinnovabile. Egli esercita le sue funzioni in piena indipendenza e, nell adempimento dei suoi doveri, non sollecita né accetta istruzioni da alcun organismo. Per l intera durata del mandato, inoltre, il Mediatore non può esercitare attività professionali, remunerate o meno. Il Mediatore europeo ha il compito di ricevere denunce di cittadini dell Unione o di qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro, riguardanti <<casi di cattiva amministrazione nell azione delle istituzioni o degli organi comunitari>> (art. 195, par. 1, TCE), escluse la Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado nell esercizio delle loro funzioni giurisdizionali. L attività di controllo del Mediatore (a differenza di quella della commissioni temporanee d inchiesta del Parlamento europeo), dunque, non può rivolgersi nei confronti degli Stati membri. Una volta ricevute le denunce (presentate direttamente o per il tramite di un parlamentare europeo) o anche di propria iniziativa, il Mediatore svolge le indagini che ritiene necessarie (a tal fine può richiedere l accesso ai documenti delle istituzioni comunitarie interessate, che non siano coperti da segreto) e, qualora constati un caso di cattiva amministrazione, investe della questione l amministrazione interessata, che ha tre mesi di tempo per comunicargli il suo parere. Il Mediatore trasmette quindi una relazione al Parlamento europeo e all istituzione interessata e informa la persona che ha sporto denuncia del risultato dell indagine. Il Mediatore europeo presenta ogni anno al Parlamento una relazione sui risultati delle sue indagini. 8 di 14

9 4 Il Comitato economico e sociale Il Comitato economico e sociale è un organo consultivo del Consiglio, della Commissione e del Parlamento, composto da <<rappresentanti delle varie componenti di carattere economico e sociale della società civile organizzata, in particolare dei produttori, agricoltori, vettori, lavoratori, commercianti e artigiani, nonché delle libere professioni, dei consumatori e dell interesse generale>> (art. 257 TCE). Attualmente il Comitato è composto da 344 membri, ripartiti tra i vari Stati dell Unione (il tetto massimo di componenti e fissato dall art. 258 TCE in 350 membri) e distribuiti in maniera tale da assicurare un adeguata rappresentanza alle diverse categorie della vita economica e sociale. I membri del Comitato sono nominati per quattro anni (con possibilità di rinnovo) dal Consiglio - previa consultazione della Commissione ed eventuale parere richiesto alle organizzazioni europee rappresentative dei diversi settori economici e sociali - con deliberazione a maggioranza qualificata, sulla base delle proposte presentate dagli Stati membri, ciascuno dei quali invia un elenco con un numero di candidati doppio rispetto ai seggi che gli sono attribuiti. I membri del Comitato devono esercitare le proprie funzioni in piena indipendenza, nell interesse generale della Comunità. Non possono dunque perseguire gli interessi della categoria a cui appartengono. Il Consiglio e la Commissione devono consultare obbligatoriamente il Comitato nei casi previsti dal Trattato. Anche al di fuori di questi casi, tali istituzioni possono richiedere pareri al Comitato quando lo reputino opportuno. In seguito al Trattato di Amsterdam anche il Parlamento europeo può consultare il Comitato. Infine, quando lo ritenga necessario, il Comitato può formulare pareri di propria iniziativa, a prescindere da una specifica richiesta. I pareri del Comitato, sia obbligatori che facoltativi, non vincolano mai l istituzione che li richiede. 9 di 14

10 5 Il Comitato delle regioni Il Comitato delle regioni è un organo consultivo composto da rappresentanti delle collettività regionali e locali, che sono <<titolari di un mandato elettorale nell ambito di una collettività regionale o locale oppure politicamente responsabili dinanzi a un assemblea eletta>> (art. 263 TCE). Si tratta dunque di soggetti che già esercitano un incarico a livello nazionale. Analogamente al Comitato economico e sociale, il numero dei membri del Comitato delle regioni è attualmente pari a 344 (ad essi si aggiunge un egual numero di supplenti, nominati contestualmente), con tetto massimo, fissato dal Trattato, di 350 membri. Essi sono nominati dal Consiglio per quattro anni, salvo rinnovo, con deliberazione a maggioranza qualificata, su proposta degli Stati membri, ognuno dei quali ha diritto ad un certo numero di seggi in seno al Comitato (la distribuzione dei seggi tra gli Stati è analoga a quella prevista per il Comitato economico e sociale). In caso di scadenza del mandato nazionale, i membri del Comitato cessano dalle loro funzioni e devono essere sostituiti. Come i membri del Comitato economico e sociale, anche quelli del Comitato delle regioni non possono essere vincolati da un mandato imperativo e devono esercitare le proprie funzioni in piena indipendenza, nell interesse generale della Comunità. Essi inoltre non possono ricoprire la carica di parlamentare europeo. Le competenze consultive del Comitato delle regioni, disciplinate dall art. 265 TCE, sono analoghe a quelle previste per il Comitato economico e sociale. 10 di 14

11 6 La Banca europea per gli investimenti (BEI) La Banca europea per gli investimenti ha il compito di contribuire, facendo appello al mercato dei capitali e alle proprie risorse, allo sviluppo equilibrato del mercato comune (art. 267 TCE). A tal fine essa concede prestiti e garanzie, sia ai governi che alle imprese, senza perseguire scopi di lucro, per facilitare il finanziamento di: progetti finalizzati alla valorizzazione delle regioni meno sviluppate; progetti diretti all ammodernamento o alla riconversione di imprese o alla creazione di nuove attività richieste dalla graduale realizzazione del mercato comune che, per la loro ampiezza o natura, non possono essere realizzati interamente con i mezzi di finanziamento esistenti nei singoli Stati membri; progetti di interesse comune per più Stati membri, che non possono essere realizzati interamente con i mezzi di finanziamento disponibili al loro interno. Sono membri della BEI gli Stati dell Unione europea, i quali ne sottoscrivono il capitale (che attualmente è pari a circa 165 miliardi di euro). La Banca europea per gli investimenti ha una propria personalità giuridica, distinta da quella della Comunità, e un proprio bilancio. Essa è gestita da un Consiglio dei governatori, composto dai Ministri designati dagli Stati membri (generalmente i Ministri delle finanze), un Consiglio di amministrazione e un Comitato direttivo. Per reperire le risorse necessarie allo svolgimento della propria attività, la BEI fa ricorso a prestiti obbligazionari sul mercato dei capitali. I fondi raccolti sono destinati al finanziamento di programmi di investimento, congiuntamente con gli interventi dei fondi strutturali e degli altri strumenti finanziari della Comunità (art. 267, ult. comma, TCE). 11 di 14

12 7 Il Sistema europeo delle banche centrali (SEBC) e la Banca centrale europea (BCE). Parallelamente all avvio dell Unione monetaria è stato istituito il Sistema europeo delle banche centrali (SEBC), costituito dalla Banca centrale europea (BCE), entrata in funzione il 3 maggio 1998, e dalle Banche centrali degli Stati membri. Del SEBC fanno parte anche gli Stati dell UE che non hanno adottato l euro. L obiettivo principale del SEBC è il mantenimento della stabilità dei prezzi. Esso agisce in conformità al principio di un economia di mercato aperta e in libera concorrenza (art. 105, par. 1, TCE). I compiti fondamentali del SEBC, ai sensi dell art. 105 TCE, sono; definire e attuare la politica monetaria della Comunità; svolgere le operazioni sui cambi; detenere e gestire le riserve ufficiali in valuta estera degli Stati membri; promuovere il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento; contribuire ad una buona conduzione delle politiche perseguite dalle competenti autorità per quanto riguarda la vigilanza prudenziale degli enti creditizi e la stabilità del sistema finanziario. La BCE ha una personalità giuridica propria ed è indipendente dalle istituzioni e dagli organi comunitari e dai Governi degli Stati membri. Organi decisionali della BCE sono: - il Consiglio direttivo, composto dai membri del Comitato esecutivo e dai governatori delle banche centrali nazionali. Ha il compito di definire la politica monetaria; - il Comitato esecutivo, composto da un presidente, un vice-presidente e da quattro membri, <<nominati, tra persone di riconosciuta levatura ed esperienza professionale nel settore monetario o bancario, di comune accordo dai governi degli Stati membri a livello di Capi di Stato o di governo degli Stati membri, su raccomandazione del Consiglio e previa consultazione del Parlamento europeo e del consiglio direttivo della BCE>> (art. 112, par. 2, lett. b). Ad esso spetta l attuazione della politica monetaria sulla base degli indirizzi del Consiglio direttivo. Compito principale della BCE è il mantenimento della stabilità dei prezzi mediante l attuazione della politica monetaria nella zona euro. La BCE ha il diritto esclusivo di autorizzare l emissione di banconote all interno della Comunità. Le banconote emesse dalla BCE e dalle Banche centrali nazionali (su autorizzazione 12 di 14

13 della BCE) costituiscono le uniche banconote aventi corso legale nella Comunità (art. 106, par. 1, TCE). Tra i compiti più importanti della BCE vi è inoltre quello di fissare i tassi di interesse nelle operazioni di credito. Il Consiglio, deliberando all unanimità, su proposta della Commissione e previa consultazione della BCE e parere conforme del Parlamento europeo, può affidare alla BCE la vigilanza prudenziale degli enti creditizi e delle altre istituzioni finanziarie (art. 105, par. 6, TCE). La BCE, infine, può formulare pareri da sottoporre alle istituzioni o agli organi comunitari o alle autorità nazionali su questioni che rientrano nelle sue competenze (art. 105, par. 5, TCE). La BCE trasmette al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Commissione e al Consiglio europeo una relazione annuale sull attività del SEBC e sulla politica monetaria dell anno precedente e dell anno in corso. Il presidente della BCE presenta la relazione al Parlamento europeo, che può aprire un dibattito generale su di essa. Il presidente della BCE e i suoi membri possono inoltre essere ascoltati, a richiesta del Parlamento europeo o di propria iniziativa, dalle commissioni parlamentari competenti (art. 113, par. 3, TCE). 13 di 14

14 8 Il Consiglio europeo Del Consiglio europeo e della sua estraneità all organizzazione delle Comunità europee si è già parlato nel corso della prima lezione. Occorre, a questo punto, analizzare il ruolo che il Consiglio europeo ha assunto nella struttura istituzionale dell Unione. Ai sensi dell art. 4 TUE, <<Il Consiglio europeo dà all Unione l impulso necessario al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti politici generali>>. In relazione alla sua composizione la norma precisa che: <<il Consiglio europeo riunisce i Capi di Stato o di governo degli Stati membri nonché il presidente della Commissione. Essi sono assistiti dai Ministri incaricati degli Affari esteri degli Stati membri e da un membro della Commissione. Il Consiglio europeo si riunisce almeno due volte l anno sotto la Presidenza del Capo di Stato o di governo dello Stato membro che esercita la Presidenza del Consiglio>>. Va precisato che l individuazione dell organo (Capo di Stato o di Governo) che partecipa alle sedute del Consiglio europeo dipende dalla costituzione di ciascuno Stato membro (in una Repubblica presidenziale come la Francia tale prerogativa spetta al Presidente della Repubblica). L art. 4 TUE citato introduce un importante punto di contatto tra il Consiglio dell Unione europea e il Consiglio europeo (che si aggiunge alla partecipazione del Presidente della Commissione alle sedute del Consiglio europeo): lo Stato che detiene la Presidenza del Consiglio presiede anche il Consiglio europeo. Questo legame è accentuato dalla previsione dell art. 13, par. 3, TUE, che fa del Consiglio dell Unione l istituzione competente ad attuare gli orientamenti definiti del Consiglio europeo nell ambito della PESC. La norma prevede infatti che <<il Consiglio prende le decisioni necessarie per la definizione e l attuazione della politica estera e di sicurezza comune in base agli orientamenti generali definiti dal Consiglio europeo>>. L ultimo comma dell art. 4 introduce un rapporto anche col Parlamento europeo, disponendo che: <<il Consiglio europeo presenta al Parlamento europeo una relazione dopo ciascuna delle sue riunioni, nonché una relazione scritta annuale sui progressi compiuti dall Unione>>. Tra i compiti assegnati al Consiglio europeo, va annoverato inoltre il ruolo da esso svolto nella definizione degli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e della Comunità (art. 99 TCE). 14 di 14