Il riparto di competenze e la collaborazione tra Governo e Autorità per l energia. Eugenio Bruti Liberati

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1 Il riparto di competenze e la collaborazione tra Governo e Autorità per l energia Eugenio Bruti Liberati

2 Sommario L attuale assetto istituzionale preposto a livello statale alla regolazione delle energie rinnovabili non appare soddisfacente perché comprime eccessivamente il ruolo del regolatore indipendente Una modifica sostanziale di tale assetto, che valorizzi maggiormente l AEEG, è allo stato improbabile E peraltro possibile imporre sin da subito ai Ministeri competenti moduli procedimentali che rendano i relativi processi decisionali più partecipati, più orientati a logiche di mercato e più stabili

3 L assetto istituzionale preposto alla regolazione energetica (1) La complessità ed articolazione dell assetto istituzionale preposto alla regolazione del settore dell energia sono note Organi ed enti europei, statali, regionali e locali concorrono variamente alla definizione e all applicazione delle regole di settore

4 L assetto istituzionale preposto alla regolazione energetica (2) A livello statale il modello istituzionale ha carattere dualistico: le competenze regolatorie sono infatti ripartite tra AEEG e Ministeri (MSE, spesso di concerto con il MATTM) I criteri di allocazione delle competenze non sono univocamente definiti: dalle norme di riferimento sembra comunque emergere la propensione ad attribuire al MSE le funzioni che implicano scelte non solo tecnico economiche ma anche politicodiscrezionali

5 L assetto istituzionale preposto alla regolazione energetica (3) Tale assetto, affermatosi con il graduale abbandono del modello (quasi monistico) originariamente delineato dalla legge 481/95, è stato spesso criticato in dottrina perché non valorizza adeguatamente il ruolo del Regolatore indipendente I vantaggi offerti dall esistenza di un A.I.R.(tendenziale maggiore tecnicità, stabilità, neutralità e orientamento al mercato delle scelte regolatorie) vengono in parte perduti

6 L assetto istituzionale preposto alla regolazione energetica (4) Tali critiche non hanno sin qui sortito alcun effetto Nemmeno l occasione offerta dal recepimento delle direttive del Pacchetto Energia del 2009, che prevedevano un deciso rafforzamento del ruolo delle A.I.R. (oltre che della loro effettiva indipendenza), è stata utilizzata per riequilibrare il sistema

7 L assetto istituzionale nel settore delle rinnovabili (1) Nel sotto settore delle rinnovabili l assetto istituzionale non può neanche definirsi dualistico: il ruolo dei Ministeri è infatti nettamente prevalente e all AEEG spettano competenze molto limitate In particolare all AEEG compete di determinare le condizioni tecnico economiche di connessione degli IAFR alle reti, di definire le modalità per la copertura in tariffa delle risorse per l incentivazione e di comminare le sanzioni

8 L assetto istituzionale nel settore delle rinnovabili (2) Quasi tutto il resto, a cominciare ovviamente dalla competenza fondamentale relativa alla regolazione puntuale del sistema di incentivazione delineato dalla legge (oggi dal d.lgs. 28/11), spetta sostanzialmente ai Ministeri (o al solo MSE) E anche le funzioni attribuite all AEEG sono in parte soggette ad interventi regolatori ministeriali (ad es., in tema di disciplina delle garanzie per la connessione o di disciplina dei controlli)

9 L assetto istituzionale nel settore delle rinnovabili (3) Tale assetto appare conseguente rispetto all impostazione di fondo che prevede l attribuzione al MSE delle funzioni regolatorie che presentino (anche) significativi contenuti politico discrezionali In particolare la regolazione dei meccanismi di incentivazione appare una tipica regolazione finalistica, nella quale si combinano scelte tecnico economiche e scelte propriamente discrezionali

10 Le critiche al modello e le soluzioni alternative (1) Anche tale assetto istituzionale relativo alle rinnovabili è stato criticato, tanto più alla luce del fatto che la regolazione che ha prodotto (in particolare, quanto al regime di incentivazione) sembrerebbe presentare (insieme ad alcuni pregi) i difetti tipici di una regolazione politica, non indipendente: eccessiva generosità iniziale di alcuni regimi di sostegno, instabilità regolatoria (sia quanto alla tipologia degli incentivi che alla loro entità), graduale alterazioneepoiquasi abbandono dei meccanismi di mercato

11 Le critiche al modello e le soluzioni alternative (2) E tutto da dimostrare che gli esiti sarebbero stati diversi se il sistema avesse riconosciuto un ruolo più rilevante all AEEG, sia perché in realtà molte scelte sono state compiute in sede legislativa sia perché notoriamente anche i regolatori indipendenti di fatto non sono sempre impermeabili alle logiche politiche Tuttavia, è nella natura delle cose che un regolatore indipendente sia un argine meno fragile rispetto all instabilità ed estemporaneità delle preferenze politiche. E di ciò è bene tenere conto nel disegno del sistema

12 Le critiche al modello e le soluzioni alternative (3) E quindi opportuno ricordare che, come ha in varie occasioni sottolineato l AEEG, esiste un alternativa ragionevole al modello attuale: quella in cui Parlamento e Governo operano le scelte fondamentali di politica energetica (per ciò che qui rileva, definiscono gli obiettivi specifici dei meccanismi di sostegno delle rinnovabili e le risorse da utilizzare allo scopo ) e affidano poi al regolatore indipendente l individuazione del metodo di incentivazione più efficace e la sua manutenzione (quali quantitativa)

13 Le critiche al modello e le soluzioni alternative (4) Tale diverso assetto sarebbe più coerente con una chiara distinzione tra politica energetica e regolazione: con la prima che compie le scelte di fondo necessarie per orientare il sistema energetico liberalizzato e le sue dinamiche di mercato verso esiti coerenti con l interesse generale e la seconda che definisce e aggiorna gli strumenti più idonei per attuare quelle scelte (oltre ovviamente a dettare le regole condizionali dirette a promuovere la concorrenza e a tutelare i consumatori)

14 La manutenzione del sistema (1) Un cambiamento così radicale non è peraltro ipotizzabile a breve: forse solo una più chiara (e peraltro più che necessaria) focalizzazione sugli strumenti di politica energetica potrebbe indurre il Governo ad accettare il trasferimento all AEEG di parte rilevante delle competenze regolatorie (in tema di rinnovabili e non solo) In questo contesto è bene oggi concentrarsi sull adozione di alcuni correttivi che, senza incidere sull attuale modello istituzionale, potrebbero peraltro elevare la qualità della regolazione

15 La manutenzione del sistema (2) Tali correttivi attengono innanzitutto ai moduli procedimentali con cui i Ministeri competenti esercitano le loro competenze regolatorie Al riguardo appare corretto ritenere che, se il sistema assegna funzioni propriamente di regolazione ad organi ministeriali, i medesimi dovrebbero attenersi alle stesse regole procedurali che, per l esercizio di quelle funzioni, si sono ormai affermate per i regolatori indipendenti

16 Notice and comment, analisi d impatto e periodi regolatori (1) Il riferimento è in primis a tre istituti essenziali: 1) alle procedure aperte e formalizzate di consultazione 2) all analisi di impatto regolatorio 3) alla puntuale definizione del periodo entro il quale una determinata scelta regolatoria (ad es., quella relativa al tipo o all entità del sostegno delle rinnovabili) è destinata a rimanere stabile, con l indicazione dei criteri in forza dei quali avverrà il successivo aggiornamento della stessa

17 Notice and comment, analisi d impatto e periodi regolatori (2) Anche il MSE, ad es. quando adotta i diversi atti di regolazione del mercato delle rinnovabili, dovrebbe attenersi a tali regole procedimentali E si noti che, almeno per quanto attiene alle procedure di consultazione e alla previsione di un termine entro il quale la scelta regolatoria dovrebbe restare stabile, tale obbligo non richiede previsioni legislative ad hoc ma sembra già ora discendere dai principi generali

18 Notice and comment, analisi d impatto e periodi regolatori (3) Nel caso dell AEEG l obbligo di attivare procedure aperte di consultazione è stato del resto imposto dalla giurisprudenza in via pretoria (v. Cons. Stato, VI, n. 2007/2006 e n. 7972/2006) E vero che tale giurisprudenza fa leva anche sui caratteri soggettivi delle A.I.R., ma in realtà ciò che rileva sono i connotati oggettivi della funzione di regolazione economica, che per sua natura richiede un confronto tecnico, preventivo e imparziale con il mercato Anche il vincolo a definire la durata della scelta regolatoria eicriteridiaggiornamentoapparegiàoggipredicabilein forza del principio di legittimo affidamento

19 Conclusioni Sino a quando i Ministeri continueranno ad operare come regolatori del mercato dell energia (rinnovabile e non), è corretto che gli vengano applicate le regole procedurali che il sistema è venuto affermando con riguardo alla regolazione indipendente Tali regole concorrono infatti in modo rilevante a garantire (tra l altro) la qualità del prodotto regolatorio In prospettiva sarebbe peraltro auspicabile che il MSE si focalizzasse maggiormente sulle scelte di politica energetica, lasciando all AEEG spazi più ampi di intervento regolatorio