Le osservazioni di Libera sul Codice delle leggi antimafia

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1 Le osservazioni di Libera sul Codice delle leggi antimafia Premessa La definizione e l approvazione in tempi rapidi di un testo unico della legislazione antimafia, capace di superare le attuali disfunzioni e garantire una più efficace azione di contrasto da parte delle forze di polizia e della magistratura è stata una delle principali proposte contenute nei due manifesti degli Stati generali dell antimafia organizzati da Libera nel 2006 e nel Già nel 1998, per rispondere all esigenza di razionalizzare il corpus normativo esistente, il Ministero della Giustizia aveva istituito una Commissione di studio con il compito di predisporre un Testo unico in materia di legislazione antimafia. I lavori della Commissione terminarono nel 2001 con la redazione di una prima bozza, a cui non è stato dato, purtroppo, alcun seguito. Nel frattempo, però, si sono avute alcune modifiche sostanziali di segno controverso: alcune hanno segnato un passo indietro (come le normative in materia di falso in bilancio e il rientro dei capitali dall'estero, solo a titolo esemplificativo) nel contrasto di fenomeni d illegalità e nella stessa lotta alle mafie; altre hanno rappresentato un segno positivo, come quelle riguardanti il rafforzamento degli strumenti di aggressione dei patrimoni mafiosi con le leggi del 2008, del 2009 e la nascita dell Agenzia nazionale per l amministrazione e la destinazione dei beni confiscati. Esistono, infine, ipotesi di rafforzamento della normativa ancora non prese in considerazione o il cui iter di approvazione non si è ancora completato, mentre alcuni temi fondamentali devono rientrare sia nel Codice antimafia (quali quelli che riguardano i collaboratori e i testimoni di giustizia, le vittime della criminalità organizzata, l adeguamento alla normativa europea di contrasto alla criminalità organizzata transnazionale) sia in un quadro complessivo di norme più efficaci per contrastare fenomeni gravi d illegalità, spesso connessi alle attività delle organizzazioni mafiose, quali il racket e l usura, i delitti contro l ambiente, il caporalato, la tratta degli esseri umani, l autoriciclaggio. Le valutazioni di Libera sul Codice antimafia In via preliminare, per quanto riguarda nello specifico il decreto legislativo recante il codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, Libera esprime una forte preoccupazione sui tempi eccessivamente brevi previsti per la sua approvazione definitiva. L operazione di riordino e potenziamento della legislazione antimafia (compresa quella delle misure di prevenzione) non è agevole per la complessità e disorganicità delle disposizioni vigenti presenti nel codice penale e di procedura penale, nelle leggi complementari e in altri vari testi speciali. Occorre, pertanto, a nostro avviso, un

2 adeguato approfondimento, ampia collaborazione e partecipazione da parte di studiosi e operatori del settore. Da tutti associazioni, sindacati, magistrati, forze di polizia, imprenditori il codice delle leggi antimafia è auspicato quale strumento per coordinare, semplificare, innovare e potenziare l efficacia della legislazione antimafia, armonizzandola con gli indirizzi dell Unione europea e degli organismi internazionali. Quindi il suo compito è quello di consolidare e innovare il sistema giuridico complessivo nato con la legge Rognoni La Torre. Si assiste invece ad una proposta del Governo che risulta, secondo Libera, non rispondere ai compiti affidati all unanimità dal Parlamento con la legge delega approvata lo scorso anno: a) la completa ricognizione e armonizzazione della normativa penale, processuale e amministrativa vigente in materia di contrasto della criminalità organizzata; b) il coordinamento della normativa con le ulteriori disposizioni della legge e con la normativa da adottare sulla base dei principi e criteri direttivi previsti dalla stessa legge; c) l adeguamento alle disposizioni dell Unione europea. Qui di seguito le nostre osservazioni relative ai primi due Libri: Libro I Da una prima analisi del testo risulta notevolmente sproporzionato l approfondimento della normativa fatta nel Libro II sulle misure di prevenzione (con 80 articoli) rispetto a quella contenuta nel Libro I sulla criminalità organizzata di stampo mafioso (con appena 10 articoli). Questo comporta che il Libro I evidenzia notevoli limiti, in parte derivanti dalla mancanza di principi e criteri direttivi, dall altra dalla scelta di rinunciare all obiettivo fissato con la delega di una completa ricognizione della normativa. Sono inserite nel Libro I solo alcune disposizioni che spezzettano l articolo 416 bis e non danno quelle chiare risposte che ci si attendeva nello specifico campo dei rapporti mafia politica, mediante la rielaborazione di quell articolo 416 ter, la cui formulazione attuale - scambio voto contro denaro ha avuto pochissimi riscontri nella realtà delle relazioni tra mafia e politica. Occorre quindi prevedere uno strumento normativo che tenga conto della reale consistenza dei rapporti di scambio che ci concretizzano in occasione delle consultazioni elettorali di qualsiasi livello.

3 Libro II Per quello che riguarda il Libro II si segnala una forte preoccupazione in merito alla disposizione dell'articolo 37 che prevede la perdita di efficacia del provvedimento di confisca se la Corte d appello non si pronuncia entro un anno e sei mesi dal deposito del ricorso. Analoga preoccupazione desta la previsione nell articolo 38 della revocazione della decisione definitiva sulla confisca di prevenzione richiesta quando i fatti accertati con sentenze penali definitive, sopravvenute o conosciute in epoca successiva alla conclusione del procedimento di prevenzione, escludano in modo assoluto l esistenza dei presupposti di applicazione della confisca. Questa previsione va a incidere sulla natura stessa delle misure di prevenzione che basano la loro efficacia su presupposti diversi rispetto alle misure penali di sicurezza, così come era stato pensato nella legge Rognoni La Torre. A sua volta l articolo 56 disciplina la restituzione dei beni confiscati prevedendo la possibilità che la stessa possa avvenire per equivalente quando i beni medesimi sono stati assegnati per finalità istituzionali e la restituzione possa pregiudicare l interesse pubblico. La previsione di una mera possibilità desta forti preoccupazioni circa la precarietà che di fatto ne deriva per le assegnazioni dei beni confiscati per scopi sociali. La restituzione per somma equivalente va prevista come unica soluzione. Occorre anche eliminare la previsione che la stessa restituzione venga posta a carico dell amministrazione assegnataria. In particolare, con riferimento all articolo 58 si propone di: a) specificare che l Agenzia versi al Fondo unico giustizia le somme di denaro confiscate per essere riassegnate all Agenzia nazionale per la gestione di altri beni immobili e aziendali confiscati (prevedendo espressamente anche la loro ristrutturazione e riconversione) o per essere utilizzate per il risarcimento delle vittime dei reati di tipo mafioso, aggiungendo anche il finanziamento dei programmi di protezione dei testimoni di giustizia; b) riconsiderare la previsione di vendita dei beni immobili finalizzata al risarcimento delle vittime dei reati di tipo mafioso, in quanto disposizione ad oggi inapplicata; c) aggiornare l elenco delle associazioni assegnatarie dei beni immobili confiscati con le nuove leggi relative ad es. alle Onlus e alle Associazioni di promozione sociale; d) rendere esplicitamente residuale la previsione che i beni non assegnati possono essere riutilizzati dagli enti territoriali per finalità di lucro e i relativi proventi devono essere reimpiegati esclusivamente per finalità sociali; e) utilizzare i proventi derivanti dall utilizzo dei beni per finalità economiche di cui al comma 3 lettera b) anche per la gestione di altri beni immobili e aziendali confiscati, ivi comprese le opere di ristrutturazione e riconversione (e non destinandoli esclusivamente al Fondo unico giustizia e

4 riassegnati allo stato di previsione del Ministero dell interno al fine di assicurare il potenziamento dell Agenzia); f) coordinare il comma 5 che prevede che i beni immobili confiscati, di cui non sia possibile effettuare la destinazione o il trasferimento per le finalità di pubblico interesse, sono destinati alla vendita, con la lettera b) del comma 3 che prevede che i beni immobili siano mantenuti al patrimonio dello Stato e utilizzati dall Agenzia per finalità economiche; g) abrogare il comma 7 che prevede che gli enti territoriali possano esercitare la prelazione all acquisto dei beni di cui al comma 5, in quanto va in contrasto con il comma 3 sulla destinazione dei beni agli enti stessi per finalità istituzionali o sociali; h) modificare il comma 8 nel senso di prevedere un altra tipologia contrattuale al posto dell affitto a titolo gratuito (che giuridicamente non esiste) togliendo anche senza oneri a carico dello Stato ; allo stesso modo si propone di inserire nei possibili affittuari delle aziende anche le cooperative sociali di cui alla legge 381 del 1991; i) modificare i commi 9 e 10 nel senso che i proventi vanno al Fondo unico giustizia per essere riassegnati all Agenzia nazionale per assicurare una efficace gestione dei beni aziendali confiscati; j) modificare il comma 12 prevedendo di affidare i beni mobili, anche iscritti in pubblici registri anche alle associazioni e cooperative previste dalla lettera c) del comma 3; k) togliere dal comma 1 lettera b) il riferimento alla vendita delle partecipazioni societarie. Va eliminato dall'articolo 62, in caso di confisca di beni in comunione e se il bene è indivisibile, il diritto di prelazione concesso ai partecipanti per l'acquisto della quota confiscata. Forte preoccupazione, infine, crea l articolo 70 che prevede che, conclusa l udienza di verifica dello stato passivo, l amministratore giudiziario effettua la liquidazione dei beni mobili, delle aziende o rami d azienda e degli immobili ove le somme apprese, riscosse o comunque ricevute non siano sufficienti a soddisfare i creditori utilmente collocati al passivo, assimilando in questo modo il procedimento di prevenzione a quello previsto in sede fallimentare.

5 Conclusioni Lo schema di decreto legislativo, anche per i limiti derivanti dalla legge delega e per l oggettiva difficoltà di procedere ad un opera ricognitiva, non interviene sull articolata legislazione penale antimafia, inserendo nel codice solo poche disposizioni estrapolate dal codice penale e dalle leggi speciali. Tutto questo comporta notevoli problemi interpretativi che potranno avere se non risolti effetti negativi sui procedimenti in corso. Anche a causa della mancata chiarezza delle norme transitorie, di coordinamento, di abrogazione e di modifica della legislazione vigente. Una complessiva riforma della normativa deve tenere conto infine delle seguenti indicazioni: A. recepire tutte le disposizioni dell Unione europea e degli organismi internazionali in materia di criminalità organizzata transnazionale (quali la decisione quadro sul mutuo riconoscimento dei provvedimenti definitivi di confisca, la terza direttiva europea antiriciclaggio); B. colpire i legami tra mafia e politica attraverso la revisione del reato di voto di scambio e del rafforzamento della normativa sui comuni sciolti per mafia; C. abolire tutte le discriminazioni a danno dei familiari delle vittime innocenti, armonizzando le norme esistenti per garantire un effettivo riconoscimento in sede civile, del danno biologico, di relazione e morale; D. garantire l effettiva applicazione della legge che prevede l obbligo di denuncia da parte di chi è vittima del racket attraverso il rafforzamento della legislazione premiale antiracket e antiusura, favorendo quelle esperienze significative di consumo critico e responsabile; E. rendere effettivi e tempestivi i benefici previsti per i testimoni di giustizia, che devono essere considerati un modello di cittadinanza responsabile e civile; F. riconoscere alle persone oggetto della tratta la condizione di vittime e la rete di sostegno sociale a coloro che denunciano i loro sfruttatori, aumentando le pene per il caporalato; G. introdurre nel Codice antimafia i delitti contro l ambiente; H. rendere effettive le regole sulla tracciabilità dei flussi finanziari e degli appalti.