Un eredità da accettare con il beneficio di inventario Quando, come disse Bobbio, «la scienza è la religione del dubbio» Riforma del codice della navigazione e non solo GUIDO RINALDI BACCELLI 1 La ripresa dell attività politica e parlamentare ripropone problematiche antiche e recenti che richiamano storicamente i decenni resi necessari per la costruzione della basilica di San Pietro. 2 Alla urgente riforma del Codice della Navigazione, si accompagnano i problemi europei connessi alla sicurezza, la tutela degli interessi nazionali in materia di trasporto aereo ed industria accompagnata da un esame obiettivo della situazione economica, in previsione della nuova costituzione europea. Principi fondamentali, comunque da rispettare, sono costituiti dalle garanzie costituzionali in materia di sicurezza, compresa la tutela ambientale ed il diritto alla mobilità dei cittadini, la inscindibilità delle componenti dell aviazione civile costituita da un sistema al quale concorrono il fattore uomo, macchina, ambiente, in un ottica che, in considerazione del mezzo aereo proprio delle lunghe distanze, si colloca necessariamente nell ordinamento internazionale. Un richiamo è altresì necessario all osservanza della professionalità ed al rispetto del progresso tecnologico, ivi compresi gli investimenti necessari per la sua realizzazione, mediante piani che, indipendentemente dalla spesa corrente, prevedano un valore aggiunto di carattere industriale e sociale per la tutela del lavoro italiano. PROBLEMATICHE DI CARATTERE ORGANIZZATIVO La riforma del codice e quella dell organizzazione dell aviazione civile è certamente il più veterano dei problemi che si trascina da oltre quarant anni (Codice della Navigazione del 1942, privo peraltro di quella applicazione regolamentare che condizionava l entrata in vigore delle norme che richiedevano l applicazione stessa con la conseguenza di mantenere in vigore il regolamento del 1925, adeguamento dell Italia agli Annessi Tecnici ICAO previsti dall art. 90 della Convenzione di Chicago del 7/12/1944 resa esecutiva con D.L. 6 marzo 1948, struttura amministrativa costituita dalla Direzione Generale dell Aviazione Civile istituita dalla legge 30 gennaio 1963 n. 141, che ha dato origine alle attuali riforme per quanto concerne l Enac, l Enav e l Agenzia Nazionale per la Sicurezza del Volo). Per quanto concerne l aspetto normativo, occorre distinguere i problemi privatistici connessi alla responsabilità del vettore aereo di persone, di cose e per ritardo ed ai contratti di utilizzazione dell aeromobile che, come precedentemente ricordato, si collocano in una prospettiva internazionale e comunitaria, da quelli pubblicistici che concernono i beni pubblici destinati alla navigazione, gli aeroporti, i servizi di controllo 1 Ordinario di diritto della navigazione presso l Università di Napoli - Federico II 2 Per essere esatti dal primo progetto (Donato Bramante) e dall avvio dei lavori della nuova basilica sotto papa Giulio II Della Rovere, al completamento diciamo definitivo, con il colonnato di Gian Lorenzo Bernini, sotto papa Alessandro VII Chigi, passarono non meno di 160 anni. Visto che il primo volo umano risale a 230 anni or sono e che il volo dell aeroplano Wright rimonta a 100 anni e un mese fa, come tempi per il nuovo codice e per la riforma dell aviazione civile ci dovremmo poi stare... (Igino M. Coggi) 1
e di assistenza al volo, di cui è responsabile lo Stato in base all art. 28 della Convenzione dì Chicago con il rispetto degli Annessi Tecnici. Mentre per quanto concerne sia i problemi privatistici e l applicazione degli Annessi sono stati compiuti dei progressi decisivi, per quanto concerne i beni pubblici, ed in particolare gli aeroporti, la riforma del codice segna ancora il passo per il metodo recentemente seguito in sede legislativa. In materia di responsabilità del vettore aereo caratterizzata tradizionalmente dal limite di risarcimento anche nell ipotesi di danno alla persona (Convenzione di Varsavia del 1929 e Protocolli di emendamento del 1955, 1961, 1971, 1975) il principio affermato dalla Corte Costituzionale italiana nella sentenza n. 132/1985 nel giudizio che ho avuto l onore di patrocinare, cioè l incompatibilità di tale limite con le garanzie previste dall art. 2 della Costituzione, si è fatto luce nell ordinamento internazionale ed europeo. Sia sul piano europeo, con il regolamento del 1997, sia sul piano mondiale con la Convenzione di Montreal del 1999 tale limite è stato soppresso e sostituito da un doppio regime di responsabilità: un criterio di responsabilità obiettiva fino al limite di 100.000 diritti speciali di prelievo sulla scorta della teoria del rischio di impresa, ed un criterio di responsabilità illimitata suscettibile di esonero secondo i criteri tradizionali della colpa oltre tale importo. Nel corso del 2003 sono stati compiuti fondamentali progressi sul piano assicurativo, mediante regolamenti comunitari che stabiliscono limiti assicurativi obbligatori per tutti gli Stati membri dell Unione a tutela degli utenti. Naturalmente tale disciplina pone un problema finanziario connesso alla capacità del mercato, come problema analogo pone la revisione della Convenzione di Roma del 1952 sulla responsabilità dell esercente dell aeromobile per i danni a terzi sulla superficie basata sulla responsabilità assoluta accompagnata peraltro da un limite del tutto insufficiente che non ha favorito la ratifica da parte degli Stati. Sempre sul piano privatistico, per l utilizzazione dell aeromobile, la prassi ha creato una serie di contratti atipici che supera ed integra le classificazioni tradizionali del codice. Altrettanto positiva è stata la decisione di consentire il recepimento degli Annessi Tecnici ICAO in lingua inglese in forma amministrativa. Tale problema si trascinava dalla fine della guerra (delega al governo nel 1951 mai esercitata per impedire la cristallizzazione legislativa di norme in continua evoluzione), novella del 12 maggio 1983 n. 213 che emendava il codice e prevedeva per gli Annessi un processo di ricezione in due fasi (D.P.R. concernente i principi emanati il 25 giugno 1985 e regolamenti attuativi mediante decreto del ministro dei Trasporti adottato solo per l Annesso I, licenze del personale). Diversa è invece la sensazione che si avverte per quanto concerne la riforma del codice della navigazione nella parte in cui si disciplinano i beni pubblici destinati alla navigazione, sostanzialmente gli aeroporti e l assistenza al volo, che rientrano nella responsabilità dei singoli Stati. L alluvione legislativa verificatasi negli ultimi quarant anni per i principali aeroporti e per la gestione aeroportuale non ha trovato finora una sistemazione organica nel codice. La tendenza a trasferire ai gestori tutte le funzioni aeroportuali incontra un limite invalicabile in quelle autoritative esercitate dal direttore dell aeroporto a tutela degli operatori e degli utenti. La riforma che langue da decenni ed aveva ricevuto recentemente un notevole impulso 2
attraverso la Commissione Romanelli ed attraverso la Commissione Riggio, è stata ora rimessa alla formulazione delle singole norme alla stessa commissione Trasporti della Camera dei deputati, contraddicendo l esperienza legislativa adottata nella tradizione dei codici realizzata attraverso leggi delega. In tale quadro ha trovato addirittura posto il progetto di riforma della struttura organizzativa, costituita attualmente dall ENAC (Ente Nazionale per l Aviazione Civile, che raggruppa le competenze della Direzione Generale dell Aviazione Civile e del Registro Aeronautico Italiano), della società per azioni Ente Nazionale per l Assistenza al Volo e dall Agenzia Nazionale per la Sicurezza del Volo. Indipendentemente dal recente rinnovo degli organi di tale organizzazione, è fondamentale il rispetto della professionalità che non deve essere realizzata alle spalle del popolo italiano. In ogni caso è necessario uno sforzo di coordinamento tra le autorità nazionali e la nuova organizzazione di Eurocontrol mediante la creazione di un cielo unico europeo, sviluppando anche dal punto di vista tecnico la ricerca per migliorare i servizi di radioassistenza mediante il necessario ricorso al sistema satellitare, il solo in grado di superare l attuale saturazione dello spazio aereo. È necessario che il servizio assicuri i collegamenti gate to gate. È altresì indispensabile, malgrado le posizioni europee, un energico intervento a favore dell aviazione militare a tutela innanzi tutto della sicurezza, nell attuale contesto bellico medio-orientale. IL SERVIZIO PUBBLICO ESSENZIALE DI TRASPORTO AEREO Si confrontano sul piano mondiale ed europeo due differenti regimi applicabili all esercizio dei servizi. Sul piano europeo, in base al terzo pacchetto, entrato progressivamente in vigore dal 1993 al 1997 (licenze, accesso al mercato tariffe) vige un regime di tipo autorizzatorio che limita i controlli degli Stati alla mera discrezionalità tecnica, e cioè al possesso da parte del richiedente dei requisiti previsti dai regolamenti comunitari. Sul piano extracomunitario continua a rimanere in vigore il regime concessorio previsto dal Codice della Navigazione, che rimette le scelte alla discrezionalità piena, accompagnata dalla conclusione di singoli accordi bilaterali tra l Italia e gli altri Stati contraenti. La discussione in corso tra i sostenitori della competenza esclusiva della Commissione europea nell esercizio dei suoi poteri di rappresentanza internazionale e coloro che invece sostengono il mantenimento delle prerogative nazionali non è stata risolta dalla Corte di Giustizia delle Comunità Europee che anzi, invece di mettere in discussione la competenza dei singoli Stati, si è limitata a prescrivere nella conclusione degli accordi il rispetto da parte degli Stati stessi di alcuni principi stabiliti dall Unione europea. Il problema presenta entrambe le valenze politica e giuridica perché tradizionalmente l Italia, dall epoca di Francesco Crispi, ha sempre svolto un ruolo di carattere mondiale soprattutto nel Mediterraneo, confermato dall incontro di Pratica di Mare organizzato dal governo italiano tra Bush e Putin. Tale ruolo deve essere difeso nell elaborazione della nuova costituzione europea, in cui la rinuncia eventuale ad alcune prerogative nazionali deve essere compensata da una situazione di effettiva parità tra i vari membri dell Unione, senza discriminazioni a danno dell Italia, recentemente adottate dalla Commissione e considerate illegittime dalla Corte di Giustizia delle Comunità Europee. 3
Il trasporto aereo, prima di essere un fenomeno commerciale soggetto al rispetto della concorrenza, costituisce strumento per la realizzazione del diritto alla mobilità garantito dall art. 16 della Costituzione italiana. La concorrenza può essere uno strumento per la realizzazione di tale diritto ma non l inverso. È in tale contesto che deve essere considerato il trasporto aereo italiano che deve da un lato tutelare l immagine del nostro Paese ed il lavoro italiano, dall altro assicurare i collegamenti fondamentali, anche attraverso forme di alleanze e consolidazioni tra i vettori. Il mito della concorrenza si sgretola dinanzi al moltiplicarsi degli oneri di servizio pubblico ed alla prassi adottata dagli altri Paesi europei che non esitano giustamente a consentire consolidazioni tra i loro vettori quando ciò favorisca la regolarità e l efficienza del servizio. I problemi economici del trasporto aereo italiano sono legati non soltanto al clima di terrorismo che si è recentemente diffuso ma soprattutto all andamento del PIL, considerato che la domanda di trasporto aereo è direttamente legata al reddito procapite, diminuito anche per ragioni di carattere valutario connesse all adozione dell euro. I problemi dello sviluppo sono affrontati da vertici della compagnia di bandiera di comprovata competenza tecnica ed amministrativa; quelli dell occupazione possono essere largamente fronteggiati dalle nuove formule di contratto del lavoro adottate dalla legge Biagi, consentendo attraverso nuove articolazioni il mantenimento dei posti di lavoro. È comunque indispensabile un energica azione del governo che contenga lo sciopero nei trasporti entro i limiti della legalità mediante adeguato ricorso alle forme di precettazione anche prefettizia ed il connesso perseguimento dei responsabili che violano il provvedimento amministrativo, con conseguente lesione della sicurezza e dell ordine pubblico dello Stato. IL PROBLEMA DELLA SICUREZZA Gli aspetti di safety e security sono sempre più legati considerato il carattere sinergico degli Annessi Tecnici tra loro e la duplice funzione che i sistemi dì controllo, come il flight data recorder, possono svolgere per entrambe le esigenze. Il problema ovviamente investe tutte le componenti dell aviazione civile (uomo, macchina, ambiente). Solo recentemente, in occasione dell incidente di Sharm el- Sheikh, la lente è stata puntata sull efficienza e la sicurezza delle macchine (aeromobili). Peraltro, a parte i necessari controlli da parte delle autorità competenti, nei limiti della ragionevolezza imposta dall attuale volume del traffico, evitando che le stesse costituiscano comodo capro espiatorio nei confronti dell opinione pubblica, esiste un problema concreto di rinnovamento della flotta; in proposito scarsa attenzione è stata riservata alla Convenzione ed al Protocollo Aeronautico di Cape Town del 2001 che, realizzando un registro internazionale delle garanzie, diminuisce il rischio e quindi il tasso di interesse per l acquisto od il leasing degli aeromobili. Il sistema sanzionatorio previsto dal codice penale, quello della navigazione e dalle convenzioni internazionali (Tokio, Aja, Montreal, e protocollo aggiuntivo) è pienamente adeguato al compito della repressione. Deve invece essere ulteriormente approfondito il problema della prevenzione, attraverso l uso della tecnologia, della professionalità, come stabilito dal recente regolamento europeo ed anche, non ultima, dall intelligence. 4
Un preciso richiamo alla tecnologia ed alla professionalità nel corso dell ultimo anno è stato ripetutamente compiuto dal ministro della Funzione Pubblica Luigi Mazzella, che esercita nelle competenze ministeriali la sua esperienza di avvocato generale dello Stato. Recentemente, proprio nel corso del 2003, l Italia, mediante la società Vitrociset, ha brevettato anche negli Stati Uniti il sistema Vicre, che consente di controllare quello che avviene in volo all interno della cabina di pilotaggio, a conferma che il nostro paese esporta idee e non solo disoccupazione. CONCORSO DI COMPETENZE STATO-REGIONI La nuova formulazione del Titolo V della Costituzione, ed in particolare l art. 117, pone il problema delicato della misura in cui le regioni e lo Stato sono titolari delle rispettive competenze. Evidentemente, oltre al rispetto dei principi di ordine costituzionale, esiste l esigenza dei criteri di carattere unitario che sono posti a tutela della collettività. Un notevole supporto in proposito potrebbe essere costituito da un piano generale dei trasporti e della logistica avente valenza legislativa come la legge francese d orientation des transports. La dovuta attenzione deve essere riservata alle esigenze della intermodalità in un paese come l Italia a vocazione largamente turistica, come purtroppo riconosciuto soltanto in questi ultimi anni. ATTIVITÀ CULTURALE Tra le luci e le ombre dell anno trascorso, un punto positivo fermo merita di essere segnalato a conclusione di queste mie brevi riflessioni: il contributo di carattere culturale derivante dal dibattito delle forze politiche, la cui alleanza trasversale è tradizionale nel settore dei trasporti, ed i seminari ed i convegni organizzati dalle varie università (Tor Vergata, Modena, Udine, Napoli, Messina, Luiss) che a distanza di cento anni dal primo volo hanno affrontato tutti i temi economici, tecnici e giuridici che il trasporto aereo suscita nella presente fase di transizione. In particolare desidero ricordare le iniziative dell Unione Consiglio di Stato e della rivista Diritto e Pratica dell Aviazione Civile presso la sede istituzionale del principale organo di giustizia amministrativa. È impossibile nei brevi termini di queste note ricordare e ringraziare i principali protagonisti di tali iniziative, tra i quali merita di essere segnalata AIR PRESS per la tempestivìtà e la completezza dell informazione che fa onore alla stampa italiana. Peraltro le conclusioni di tali seminari e dibattiti per chi scrive, quale professore universitario, non possono prescindere dall insegnamento di Norberto Bobbio: «la scienza è la religione del dubbio». 5