COMUNE DI BOLOGNA REFERTO DEL CONTROLLO DI GESTIONE ANNO 2013 Il Comune di Bologna si è dotato da molti anni di un sistema di pianificazione e controllo che è stato progressivamente perfezionato e ampliato, adeguandolo anche alle disposizioni del nuovo Principio contabile della Programmazione. Nell ambito di questo sistema vengono elaborati tutti i documenti di programmazione strategica e operativa triennali e annuali che costituiscono il Piano della Performance dell'amministrazione e tutti i documenti di rendicontazione annuale che costituiscono la Relazione sulla Performance. Il Dipartimento Programmazione e il Settore Controlli partecipano alla predisposizione di tutti questi documenti, assicurando in particolare in ogni fase del processo di programmazione e controllo le funzioni proprie del Controllo di gestione. In questo referto vengono precisate in particolare le attività svolte in questo senso nel corso dell'anno 2013. Tutti i documenti citati nella presente relazione sono disponibili sulla Rete Civica Iperbole nella sezione Amministrazione Trasparente alla voce Performance. Il Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli Enti locali, che disciplina l'assetto finanziario e contabile dei Comuni, prevede la predisposizione da parte degli Enti di diversi documenti di pianificazione economica e finanziaria poliennale e annuale; quelli maggiormente significativi ai fini della pianificazione e del controllo sono: il Piano generale di sviluppo (che nell'esperienza del nostro Comune è stato approvato nel Giugno 2012 con riferimento al quinquennio 2012-2016 e viene aggiornato con periodicità annuale); la Relazione previsionale e programmatica (che nell'esperienza del nostro Comune è composta dal Modello Obbligatorio previsto per i Comuni dal D.P.R. 326 del 1998 e si articola in tre ulteriori allegati). A partire dalla programmazione strategica e operativa relativa al triennio 2014-2016 nella realtà del nostro Comune la Relazione previsionale e programmatica è stata sostituita dal Documento Unico di Programmazione; il Bilancio poliennale e annuale di previsione (che nell esperienza del nostro Comune viene integrato da un documento di Budget, che identifica puntualmente le entrate e le spese di varia natura assegnate alla responsabilità dei Dipartimenti, Aree, Settori e Quartieri); il Piano poliennale dei lavori pubblici e degli investimenti (che nel nostro Comune viene articolato per Dipartimenti, Aree, Settori e Quartieri e per i principali progetti di intervento); il Piano esecutivo di gestione (che nel nostro Comune è integrato dal Piano dettagliato degli obiettivi di tutti i Dipartimenti, Aree, Settori e Quartieri e, nel 2013, dal Piano degli indicatori e dei risultati attesi di Bilancio). 1
Con riferimento al processo di pianificazione e controllo realizzato presso il Comune di Bologna è opportuno ribadire che la predisposizione del Bilancio di previsione poliennale e annuale e del Piano esecutivo di gestione è strettamente correlata con la predisposizione del Piano dettagliato degli obiettivi e del Budget, ossia con l'identificazione analitica sia delle attività da svolgere e dei risultati da conseguire da parte dei Dipartimenti, Aree, Settori e Quartieri che delle conseguenti risorse di personale e finanziarie necessarie. Il processo è accompagnato dalle funzioni di pianificazione e controllo strategico dei programmi/progetti prioritari esplicitati nel Piano Generale di Sviluppo e di integrazione ed innovazione dei principali processi di programmazione e controllo svolti dai diversi Dipartimenti, Aree, Settori e Quartieri e dalle società/aziende. Il sistema di pianificazione e controllo è stato organicamente integrato con un percorso di lavoro denominato Controllo strategico - Ciclo di gestione della performance", che ha classificato tutta l'attività svolta dal Comune di Bologna in relazione alle cinque linee programmatiche individuate dal Sindaco nel luglio 2011, evidenziando: - tutti i servizi erogati con continuità dall'amministrazione comunale, raggruppati in aree di intervento omogenee; - tutti i progetti che vedono attualmente impegnato il Comune di Bologna, raggruppati in programmi di natura più ampia. Tale classificazione permette di esaminare in modo dettagliato ed esaustivo tutte le attività di natura continuativa (servizi) o di carattere straordinario (progetti), con riferimento alle quali vengono allocate le risorse di personale, patrimoniali e finanziarie a disposizione dell'amministrazione per raggiungere gli obiettivi di mandato individuati con riferimento a ciascuna delle cinque linee programmatiche. Nel corso del mandato amministrativo, in relazione a questa classificazione vengono svolte tutte le attività di controllo strategico e di valutazione e misurazione del ciclo di gestione della performance, previste dalla legislazione vigente ed organicamente inserite nel generale processo di programmazione e controllo da tempo adottato dall'amministrazione. La classificazione attualmente definita viene inoltre costantemente aggiornata in relazione all evolversi dell azione amministrativa e con una particolare attenzione alle dinamiche dell attività di natura progettuale. A questo proposito nel mese di Febbraio 2014 è stata pubblicata la Relazione di metà mandato sulla performance del Comune di Bologna. Per permettere lo sviluppo del processo di pianificazione e controllo, lo Statuto all'art. 63 e più ancora il Regolamento di contabilità all'art. 20 hanno previsto, nell'ambito dell'esercizio dei controlli interni, la funzione del controllo di gestione. Tale funzione viene esercitata da tutte le principali articolazioni organizzative dell'ente (Dipartimenti, Aree, Settori e Quartieri), mediante 2
l'assegnazione di apposite figure professionali denominate "Controller". L'Ufficio centrale Controllo di gestione, che rappresenta un articolazione organizzativa del Settore Controlli del Dipartimento Programmazione ed è composto da tre funzionari, definisce in accordo con la Direzione Generale ed in collaborazione con il Dipartimento Risorse finanziarie le metodologie ed i tempi del processo di pianificazione e controllo relativamente alle tematiche proprie del controllo di gestione e ne cura il rispetto, coordinando le necessarie attività tecniche. 1. PROCESSO DI PROGRAMMAZIONE E CONTROLLO Principali attività svolte nell anno 2013 I principali strumenti di pianificazione economico-finanziaria relativi al triennio 2013-2015 e all anno 2013 sono stati approvati dal Consiglio comunale nel mese di giugno 2013 e sono stati resi immediatamente noti alla collettività bolognese anche attraverso la loro pubblicazione sul sito Internet comunale. A questo proposito riteniamo opportuno segnalare che per migliorare la lettura e la comprensione da parte dei cittadini degli strumenti di pianificazione economico-finanziaria e per rendere più esplicito il ciclo della performance del Comune di Bologna è stato predisposto il sito denominato Un bilancio accessibile e trasparente che ha lo scopo di tenere informati i cittadini e tutti gli stake-holders interessati, usando un linguaggio comprensibile anche a chi non ha una preparazione specifica per consentire una maggiore partecipazione. Inoltre, per rendere più esplicito il ciclo della Performance del Comune di Bologna si è predisposta un apposita sezione denominata Performance all interno della sezione Amministrazione trasparente sul sito internet comunale, che a partire dall'anno 2011 contiene tutti i documenti relativi al Piano della Performance e alla Relazione sulla Performance. Durante i primi mesi del 2013 sono stati elaborati e diffusi i tradizionali consuntivi relativi all'anno 2012 (Conto consuntivo, con allegato il consuntivo redatto secondo lo schema di budget, il consuntivo del Piano dei lavori pubblici e degli investimenti, il consuntivo del Piano dettagliato degli obiettivi e il consuntivo di Contabilità analitica). Tale insieme integrato di documenti di consuntivo permette di analizzare in modo approfondito l attività dell Ente, con riferimento alle risorse impiegate e ai principali risultati conseguiti, e mette a disposizione degli amministratori, dei dirigenti e dei funzionari anche serie storiche delle principali variabili finanziarie e dei principali indicatori di risultato di lungo e medio periodo. Per l intero 2013, come di consueto, si è proceduto ad un attento monitoraggio della gestione, che viene svolto con continuità e trova momenti formali nella predisposizione in corso d anno di preconsuntivi: essi fanno riferimento non solo alla parte economica del bilancio, ma anche alla 3
gestione del Piano investimenti e allo stato di attuazione dei Piano dettagliato degli obiettivi (che vengono aggiornati in corso d anno anche in relazione al mutare degli indirizzi amministrativi e della disponibilità delle risorse di personale e finanziarie). Nel periodo settembre - dicembre 2013, oltre a concludere il processo di controllo della gestione dell anno in corso, si sono svolte le attività di predisposizione di tutti i principali strumenti di pianificazione economico-finanziaria relativi all esercizio 2014. Tale attività sono proseguite anche nel semestre gennaio-giugno 2014. In particolare, sulla base delle proposte formulate dalle diverse articolazioni dell Ente (Dipartimenti, Aree, Settori e Quartieri), la Giunta, con il supporto della Direzione generale e dei Dipartimenti Risorse finanziarie e Programmazione, ha predisposto il nuovo Documento Unico di Programmazione (DUP) 2014-2016. Il DUP è stato articolato nelle due sezioni previste dalla normativa: la Sezione strategica (formata da tre Volumi) e la Sezione operativa (formata da sette Volumi). Su questa base i Dipartimenti, Aree, Settori e Quartieri hanno predisposto il Piano dettagliato degli obiettivi per l anno 2014, evidenziando in modo puntuale gli obiettivi da conseguire e le risorse finanziarie associate. Il Bilancio di previsione 2014-2016 è stato approvato dal Consiglio comunale il 19 giugno 2014 unitamente al Documento Unico di Programmazione 2014-2016 (Sezione strategica e Sezione operativa). Successivamente la Giunta ha approvato il Piano esecutivo di gestione (unitamente al Piano dettagliato degli obiettivi 2014 di tutte le articolazioni organizzative). Il Piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio 2014-2016 inserito nella Sezione operativa del DUP 2014-2016 completa la definizione del Piano della Performance 2014. Il Piano è costituito dall'insieme di 140 schede sintetiche relative ai servizi erogati dall'ente e di 96 schede sintetiche relative ai progetti di carattere straordinario compilate con il pieno coinvolgimento dei responsabili politici e tecnici principali. Queste schede sono state aggregate sia in relazione alla nuova classificazione di Bilancio per missioni/programmi (vedi Volume 7.1 del DUP 2014-2016), sia in relazione alle cinque linee programmatiche individuate dal Sindaco nel luglio 2011 (vedi Volume 7.2 del DUP 2014-2016). 2. RILEVAZIONE DI COSTI E PROVENTI E MISURAZIONE DI EFFICACIA, EFFICIENZA ED ECONOMICITA. Nell ambito del processo di pianificazione e controllo descritto in precedenza assume particolare rilievo il sistema di contabilità analitica, che permette di evidenziare secondo logiche di contabilità economica i costi sostenuti dall Ente relativamente alle principali linee di attività affidate alla 4
responsabilità dei Dipartimenti, Aree, Settori e Quartieri e i correlati indicatori di prodotto e risultato. Il Comune si è dotato da tempo di una contabilità analitica: fino all introduzione della contabilità economico patrimoniale essa era di tipo finanziario, mentre dal 2002 (anno di introduzione della contabilità generale), essa è divenuta una contabilità analitica di tipo economico, derivata cioè dalla contabilità economico-patrimoniale. I principi e le caratteristiche su cui si basa attualmente la Contabilità Analitica del Comune di Bologna sono: il principio della competenza economica: la data di registrazione dell entrata merci e della fattura fornitore costituisce il momento nel quale sorge il costo; il principio della destinazione del costo: i costi vengono imputati durante l esercizio ad oggetti elementari quali CENTRI DI COSTO e ORDINI INTERNI destinatari o consumatori del costo, organizzati a loro volta in una struttura gerarchica economica dell Ente; il Piano delle voci di costo: dal 2013 i costi vengono imputati attraverso conti che rappresentano la natura stessa del costo e aggregati secondo il nuovo Piano dei conti integrato utilizzato da tutti gli enti partecipanti alla sperimentazione (D.L. 23 giugno 2011, n. 118) gli oggetti finali di costo sono rappresentati da Attività; la metodologia di calcolo utilizzata è il full costing a base multipla, che consente la ripartizione dei costi diretti e indiretti dagli oggetti elementari (Centri di costo e Ordini Interni) sulle Attività; un sistema di misure di attività, prevalentemente di efficienza ed efficacia, che consentono di poter calcolare il costo unitario diretto e pieno laddove sia significativo. Le misure di attività dal 2013 sono le medesime che vengono valorizzate nel Piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio. Il Consuntivo di contabilità analitica 2013, che verrà reso disponibile sulla rete Iperbole, è composto da tre fascicoli: Fascicolo 1: Aree, Dipartimenti, Settori che propone un analisi per Area, Dipartimento, Settore, individuando costi diretti e costi pieni delle strutture analizzate; Fascicolo 2: Quartieri e altri servizi delegati che propone un'analisi per il complesso dei Quartieri, per singolo Quartiere e servizi delegati, individuandone costi diretti e costi pieni; Fascicolo 3: Serie storica principali interventi nel quale vengono individuati i costi pieni e relative misure di attività per il periodo 2011-2013 delle diverse tipologie di intervento. 5
3. ACQUISTI DI BENI E SERVIZI Il Comune di Bologna, come già evidenziato nei precedenti referti, ha aderito ad alcune convenzioni CONSIP per l acquisto di beni e servizi fin dall introduzione di questi strumenti. La Legge Regionale 24/5/04 n. 11 recante "Sviluppo regionale della società dell'informazione" ha avviato in Emilia Romagna il primo progetto per la razionalizzazione della spesa per pubbliche forniture in ambito regionale, basato sullo sviluppo di molteplici iniziative incentrate sull'eprocurement. In particolare la legge istituisce un'agenzia specializzata, denominata Intercent-ER e attivata formalmente dal 1 gennaio 2005, con l'obiettivo di promuovere e gestire il sistema di approvvigionamento di beni e servizi per gli enti del territorio regionale tramite convenzioni quadro, gare telematiche e mercato elettronico. L'Agenzia ha operato, fin dal suo avvio, per incrementare le opportunità degli enti territoriali della regione di procedere ad acquisti di beni e servizi più vantaggiosi e maggiormente rispondenti a specifiche necessità. Il Comune di Bologna ha colto tale opportunità ed ha aderito ad alcune convenzioni Intercent-ER e collaborato attivamente con l'agenzia, mettendo a disposizione le positive esperienze maturate nell'individuazione delle modalità di acquisto. Anche nel 2013 si è proseguito nel percorso di razionalizzazione delle procedure relative all acquisto di beni e servizi già avviato da tempo. Nell'ambito dell'applicazione delle disposizioni della Legge 191/2004, l'ufficio Controllo di Gestione del Dipartimento Programmazione Settore Controlli ha consolidato l'apposita procedura, con l obiettivo di restituire all'amministrazione un quadro complessivo sulle modalità di acquisto di beni e servizi relativo a tutti i Dipartimenti, Aree, Settori e Quartieri per l anno 2013. Nell'operare la classificazione è stata definita una tipologia di motivazioni, nel caso non si fosse fatto ricorso alle convenzioni Consip e a Intercent-ER e più precisamente: Convenzione Consip inesistente; Convenzione Consip attiva non comparabile; Convenzione Consip attiva comparabile motivatamente non utilizzata; Altro, comprendendo in questa tipologia il "dare" o "fare" non fungibili e/o di natura tale da poter essere richiesto solo ad un soggetto fornitore determinato. L'Ufficio Controllo di Gestione, dopo una prima verifica del lavoro di classificazione dei documenti estratti svolto dai singoli Dipartimenti, Aree, Settori e Quartieri (ed un ulteriore controllo delle elaborazioni finali che ha visto il pieno coinvolgimento dei Direttori di Dipartimenti, Aree, Settori e Quartieri e della rete dei funzionari addetti ai rispettivi Uffici controllo di gestione), ha predisposto 6
una tavola riassuntiva, di seguito allegata, dove sono rappresentati, rispetto al totale degli acquisti di beni e servizi effettuati nel periodo considerato (1.1.2013-31.12.2013), gli acquisti effettuati aderendo a convenzioni Consip e Intercent-ER e gli acquisti effettuati in autonomia con l indicazione delle relative motivazioni. Tale sintesi, è stata esaminata dalla Giunta in data 29/07/2014 e divulgata a tutti i Direttori di Dipartimenti, Aree, Settori e Quartieri. La tabella allegata evidenzia un importo totale di impegni/affidamenti e liquidazioni relativi all'anno 2013 di 360,6 milioni di euro, di cui 28,4 milioni rappresentati da liquidazioni e 332,2 milioni rappresentati da impegni/affidamenti. Con riferimento a questo aggregato si evidenzia che in una quota significativa di casi riferiti al periodo considerato sono state utilizzate le convenzioni Consip e Intercent-ER Emilia-Romagna: il ricorso a queste convenzioni ha interessato un totale di 138,7 milioni di euro su un importo complessivo di 360,6 milioni di euro, pari al 38,5% del totale degli acquisti di beni e servizi. Per quanto riguarda in particolare l adesione a Intercent-ER, nel 2013 si registra un totale di 58,6 milioni di euro pari al 16,3% del totale degli acquisti di beni e servizi. Invece il ricorso a convenzioni Consip è stato di 80,1 milioni di euro pari al 22,2% del totale degli acquisti di beni e servizi. Il mancato ricorso alle convenzioni Consip è stato motivato dai responsabili dei Dipartimenti/Aree/Settori/Quartieri con l assenza di una convenzione attiva relativa ai beni e servizi acquistati (108,9 milioni di euro) o con l impossibilità di ricorrere a convenzioni Consip nel caso di acquisto di beni e servizi in cui il dare o il fare oggetto della prestazione non è fungibile ed è di natura tale da poter essere richiesto solo ad un soggetto o fornitore determinato (112,1 milioni di euro). 7