76 DOTTRINA LA FINANZA LOCALE 10/2009 La gestione concorrente dei fondi strutturali nella programmazione 2007/2013: l Autorità di Audit di Saverino Saladino Funzionario Autorità di Audit della Regione Calabria La gestione dei fondi strutturali richiede procedure che garantiscano ai cittadini trasparenza nella spesa. La gestione concorrente è una risposta data dall Unione europea a questa esigenza. Mediante questa modalità di gestione la Commissione affida agli Stati membri la gestione di fondi previsti dal bilancio comunitario mediante un atto di delega a condizione che questi dimostrino di essere in grado di poter ottemperare ad una efficace, efficiente e trasparente gestione delle somme messe a disposizione. Tale principio viene applicato ovviamente anche nella gestione dei fondi strutturali. Le regioni, infatti, devono presentare alla Commissione la descrizione dei propri sistemi di gestione e controllo relativa alle somme messe a disposizione con i Programmi operativi, allo scopo di dimostrare la propria capacità gestionale. L Autorità di Audit, ai sensi del Regolamento 1083 del 2006, ha la funzione di vagliare tale documento e di elaborare un proprio parere diventando così un soggetto di primo piano nella nuova programmazione. 1. Introduzione Nel quadro dell impegno a favore della coesione economica e sociale, la Comunità in tutte le fasi di attuazione dei Fondi ha l obiettivo di garantire la sana gestione degli stanziamenti comunitari. L Unione europea può utilizzare diversi metodi di gestione. In particolare, una delle principali novità introdotte nella programmazione 2007-2013, è l attuazione del principio della gestione concorrente.
LA FINANZA LOCALE 10/2009 DOTTRINA 77 Ai sensi dell art. 317 ( 1 ) del Trattato (Versione consolidata del trattato sull Unione europea e del trattato sul funzionamento dell Unione europea [2008/C 115/01]) occorre specificare le condizioni in base alle quali la Commissione esercita le proprie responsabilità per l esecuzione del bilancio generale dell Unione europea e chiarire le responsabilità di cooperazione con gli Stati membri. L applicazione di tali condizioni dovrebbe consentire alla Commissione di assicurarsi che gli Stati membri utilizzino i Fondi legittimamente, regolarmente e conformemente al principio di sana gestione finanziaria, di cui al regolamento finanziario. L applicazione del principio della gestione concorrente prevede che le funzioni di esecuzione sono affidate, mediante delega, agli Stati membri. La Commissione ricorre a procedure di liquidazione dei conti o a meccanismi di rettifiche finanziarie che le permettano di assumere la responsabilità finale nell esecuzione del bilancio. Quando la Commissione esegue il bilancio in gestione concorrente, si assicura, con un esame preliminare, su documenti ed in loco, dell esistenza, della pertinenza e del buon funzionamento, delle entità alle quali affida la gestione, secondo le regole della sana gestione finanziaria. Per quanto riguarda le azioni esterne, è necessario autorizzare il decentramento della gestione degli aiuti, a condizione che la Commissione disponga di garanzie di una sana gestione finanziaria e che lo Stato beneficiario assuma nei confronti della Commissione la responsabilità per i fondi versati. 2. La gestione concorrente dei fondi strutturali Le significative risorse stanziate dall Unione europea, per favorire i progetti di sviluppo dei Fondi strutturali nel periodo 2007/2013, richiedono quindi un sensibile rafforzamento delle procedure di gestione e di controllo relative all impiego delle risorse stesse. Questa esigenza deve andare di pari passo con la necessità di assicurarne la compatibilità con i più elevati standard di efficienza (1) Art. 317 del Trattato Ue, Gazzetta Ufficiale n. C 115 del 9.5.2008, p. 0001-0388: La Commissione dà esecuzione al bilancio, in cooperazione con gli Stati membri, in base alle disposizioni del regolamento stabilito in esecuzione dell articolo 322, sotto la propria responsabilità e nei limiti dei crediti stanziati, in conformità del principio della buona gestione finanziaria. Gli Stati membri cooperano con la Commissione per garantire che gli stanziamenti siano utilizzati secondo i principi della buona gestione finanziaria. Il regolamento prevede gli obblighi di controllo e di revisione contabile degli Stati membri nell esecuzione del bilancio e le responsabilità che ne derivano. Esso prevede inoltre le responsabilità e le modalità particolari secondo le quali ogni istituzione partecipa all esecuzione delle proprie spese. All interno del bilancio, la Commissione può procedere, nei limiti e alle condizioni fissate dal regolamento stabilito in esecuzione dell articolo 322, a trasferimenti di crediti, sia da capitolo a capitolo, sia da suddivisione a suddivisione.
78 DOTTRINA LA FINANZA LOCALE 10/2009 e di efficacia previsti dalle norme comunitarie, per la piena realizzazione degli interventi programmati. Le principali disposizioni che disciplinano il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) ed il Fondo sociale europeo (FSE) relativamente al periodo di programmazione 2007-2013 sono contenute all interno del regolamento generale del consiglio reg. (Ce) 1083/2006. Un unico regolamento della Commissione, invece, fissa regole dettagliate in materia di gestione e controllo nei programmi comunitari, ammissibilità delle spese, pubblicità, trattamento, delle irregolarità (Reg. 1828/2006 della Commissione). Ulteriori novità riguardano la verifica exante della conformità dei sistemi ai regolamenti in vigore che diventa un compito degli Stati membri. Sono previste anche delle disposizioni sulla proporzionalità in materia di controllo dei programmi ed è prevista la possibilità di effettuare chiusure parziali di un programma. La necessità di documentare preventivamente per iscritto taluni atti e procedure viene prevista con maggiore frequenza (attribuzioni di funzioni, organigrammi delle varie autorità, varie procedure di gestione tra cui quella relativa alla selezione dei progetti, standard e procedure di controllo, procedure di campionamento). L applicazione del principio della gestione concorrente nell ambito dei Fondi strutturali viene garantita da alcuni articoli all interno dei regolamenti menzionati, a questo principio si fa esplicito riferimento all art. 14 del Regolamento 1083/2006. L art. 58 dello stesso Regolamento detta i principi generali che gli Stati membri devono stabilire nei propri sistemi di gestione e di controllo. In particolare i sistemi devono prevedere la definizione delle funzioni di ciascun organismo e la loro organizzazione, la separazione delle funzioni tra gli organismi, l esistenza di procedure contabili che garantiscano la correttezza e la regolarità delle spese dichiarate, che consentano di riscontrare eventuali irregolarità ed il recupero degli importi indebitamente versati, i sistemi di contabilità, sorveglianza e sistemi informatizzati di informativa finanziaria, l esistenza di disposizioni per il funzionamento dei sistemi nonché l utilizzazione delle piste di controllo. Questo approccio regolamentare ha confermato l architettura del sistema precedente con un Autorità di gestione (A.d.G.), un Autorità di certificazione (A.d.C.) (che riprende le funzioni caratteristiche previste dalla precedente Autorità di pagamento), con l introduzione di un Autorità di Audit (A.d.A.) (che riprende alcune delle funzioni previste dall Organismo di controllo di secondo livello) e la presenza eventuale di Organismi intermedi (O.I.). Ai sensi dell art. 71 gli Stati membri (Ministeri, regioni) trasmettono alla Commissione una descrizione dei sistemi di gestione e di controllo dei programmi
LA FINANZA LOCALE 10/2009 DOTTRINA 79 entro 12 mesi dall approvazione del PO e comunque antecedentemente alla presentazione della prima domanda di pagamento. La descrizione deve contenere quanto previsto dall Allegato XII richiamato dall art. 21 del Regolamento 1828/2006 della Commissione. Secondo quanto previsto dal suddetto Allegato, lo Stato membro deve produrre una descrizione dettagliata delle funzioni e della struttura del sistema indicante le informazioni generali nonché il diagramma indicante i rapporti organizzativi tra gli organismi partecipanti al sistema di gestione e di controllo (Autorità di gestione, Organismi intermedi, Autorità di certificazione, Autorità di Audit e organismi di controllo). La descrizione deve prevedere anche gli orientamenti forniti alle autorità di gestione e di certificazione nonché agli organismi intermedi per garantire la sana gestione finanziaria dei Fondi strutturali. In particolare per l Autorità di gestione devono essere descritte le procedure utilizzate per lo svolgimento delle principali funzioni e dei compiti svolti, l organizzazione comprensiva di organigramma ed indicazione precisa delle procedure utilizzate nell espletamento delle funzioni delle unità, la verifica delle operazioni, il trattamento dei rimborsi e della trasmissione delle informazioni agli altri organismi, le istruzioni e gli orientamenti sulle norme applicabili in tema di appalti pubblici, aiuti di Stato, pari opportunità, norme ambientali. Saranno descritte le piste di controllo ( 2 ) e come queste saranno applicate al programma e/o a singole priorità, nonché le istruzioni fornite riguardo alla conservazione dei documenti giustificativi da parte dei beneficiari. La descrizione dovrà prevedere anche le procedure utilizzate relative alla segnalazione e gestione delle irregolarità da segnalare alla Commissione. La descrizione elaborata ai sensi dell Allegato XII conterrà anche la descrizione relativa agli Organismi intermedi contenente l indicazione delle funzioni e dei (2) La pista di controllo è uno strumento organizzativo finalizzato a pianificare e gestire le attività di controllo nell ambito del sistema di gestione dei Programmi cofinanziati dall Unione europea attraverso i Fondi strutturali. Ai fini dell art. 60, lett. f) del regolamento (Ce) n. 1083/2006 una pista di controllo è considerata adeguata se, per il programma operativo interessato, rispetta i seguenti criteri: consente di confrontare gli importi globali certificati alla Commissione con i documenti contabili dettagliati e i documenti giustificativi conservati dall Autorità di certificazione, dall autorità di gestione, dagli organismi intermedi e dai beneficiari riguardo alle operazioni cofinanziate nel quadro del programma operativo; consente di verificare il pagamento del contributo pubblico al beneficiario; consente di verificare l applicazione dei criteri di selezione stabiliti dal comitato di sorveglianza per il programma operativo; per ogni operazione comprende, se pertinente, le specifiche tecniche e il piano di finanziamento, documenti riguardanti l approvazione della sovvenzione, la documentazione relativa alle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici, relazioni sui progressi compiuti e relazioni sulle verifiche e sugli audit effettuati. http://www.lavoro.gov.it/lavoro/europalavoro/sezioneeuropalavoro/utilities/glossario/ Pistacontrollo.htm.
80 DOTTRINA LA FINANZA LOCALE 10/2009 compiti principali. Anche l Autorità di certificazione dovrà contenere la descrizione delle procedure utilizzate per lo svolgimento delle principali funzioni e dei compiti svolti, l organizzazione comprensiva di organigramma ed indicazione precisa delle procedure utilizzate nell espletamento delle funzioni delle unità, le procedure relative alla redazione e alla certificazione e alla presentazione delle dichiarazioni di spesa alla Commissione, dei provvedimenti presi per assicurare il rispetto alle funzioni previste dall art. 61 del Reg. 1083/2006. Dovranno, inoltre, essere descritte le modalità d accesso ad informazioni possedute dagli organismi. Come previsto anche dall art. 61 del Reg. 1083/2006 sarà descritto il sistema contabile istituito e di come questo sia utilizzato come base per la certificazione delle spese alla Commissione (disposizioni per la trasmissione di dati aggregati, sistema informatico). La descrizione conterrà anche l enunciazione dei principali compiti e delle interconnessioni dell Autorità di Audit con gli organismi di controllo sotto la sua responsabilità, l organizzazione assunta e delle procedure relative alla redazione del rapporto annuale di controllo e delle dichiarazioni di chiusura. Sempre ai sensi dell art. 71 la descrizione è accompagnata da una relazione che espone i risultati di una valutazione dei sistemi istituiti ed esprime un parere in merito alla loro conformità con quanto disposto dallo stesso regolamento. Qualora il parere contenga delle riserve, la relazione indica la gravità delle carenze riscontrate e, se le carenze non riguardano il programma nel suo insieme, l asse o gli assi prioritari interessati, lo Stato membro informa la Commissione delle misure correttive da applicare e del calendario della loro attuazione, e fornisce in seguito la conferma dell attuazione delle misure e dello scioglimento delle riserve corrispondenti. La relazione ed il parere sono elaborati dall Autorità di Audit o da un organismo pubblico o privato funzionalmente indipendente dalle autorità di gestione e di certificazione che opera tenendo conto degli standard di controllo accettati a livello internazionale. Se il parere non è accompagnato da riserve ed entro due mesi la Commissione non formula osservazioni, la descrizione è considerata accettata. Altrimenti, se il parere è assortito di riserve, la descrizione è accettata qualora la Commissione non abbia formulato osservazioni nei due mesi successivi alla ricezione della conferma dell attuazione di misure correttive. 3. L Autorità di Audit nell ambito della gestione concorrente Alla luce dei compiti attribuiti dai Regolamenti, l Autorità di Audit, rappresenta
LA FINANZA LOCALE 10/2009 DOTTRINA 81 quindi una delle novità più importanti nel corpus normativo che sovrintende l attuazione dei fondi strutturali per il prossimo periodo 2007-2013 nell ambito della gestione concorrente, la cui responsabilità riguarda la verifica dell efficace funzionamento dei sistemi di gestione e di controllo. In passato, infatti, esisteva una struttura con le stesse funzioni, ma priva della rilevanza e dell importanza formale che, in questa programmazione, pone l Autorità di Audit allo stesso livello delle Autorità di gestione e di certificazione, ovvero gli altri due organismi fondamentali in relazione ai sistemi di gestione e controllo dei programmi comunitari. L Autorità di Audit assicura che gli audit siano eseguiti tenendo conto degli standard internazionalmente riconosciuti, e deve essere caratterizzata da indipendenza funzionale ed obiettività rispetto agli altri organismi responsabili della gestione dei fondi strutturali, inoltre la Commissione collabora direttamente con le Autorità di Audit dei programmi operativi per coordinare i rispettivi piani e metodi di audit e scambia immediatamente i risultati dei controlli realizzati sui sistemi di gestione e di controllo al fine di sfruttare al meglio le risorse ed evitare inutili duplicazioni del lavoro svolto (art. 73 del Reg. 1083/2006). Il rapporto diretto con la Commissione, o mediante l organismo coordinatore (IGRUE), dimostra il ruolo strategico che l Autorità di Audit riveste nella nuova programmazione. Il nuovo organismo avrà il delicato compito non solo di effettuare i controlli ex-post formulando un parere, in base ai controlli ed alle attività di audit effettuati sotto la propria responsabilità, in merito all efficace funzionamento del sistema di gestione e di controllo, indicando se questo fornisce ragionevoli garanzie circa la correttezza delle dichiarazioni di spesa presentate alla Commissione e circa la legittimità e regolarità delle transazioni soggiacenti (art. 62 del Reg. 1083/2006), ma anche ex-ante, attraverso gli audit sui sistemi di gestione e controllo (Audit/System), al fine di prevenire eventuali errori che provocherebbero criticità nella realizzazione delle operazioni difficilmente recuperabili. L Autorità di Audit, quindi, attraverso gli adempimenti previsti dai Regolamenti, contribuirà al raggiungimento di maggiori standard di efficienza e di efficacia nella realizzazione dei programmi operativi e quindi tradursi in una maggiore qualità della spesa rispetto alle vecchie programmazioni. Il ruolo determinante nella nuova programmazione dell Ada è confermato nella fase conclusiva del programma, nel momento in cui è tenuta ai sensi dell art. 62 del Reg. 1083/2006 a presentare alla Commissione, entro il 31 marzo 2017, una dichiarazione di chiusura che attesti la validità della domanda di pagamento del saldo finale evidenziando le carenze e le irregolarità rilevate per ciascun anno
82 DOTTRINA LA FINANZA LOCALE 10/2009 determinando l ammontare della spesa affetta da tali irregolarità e rilevando le somme recuperate. Il Rapporto finale di controllo comprende anche i pareri sulla efficacia dei sistemi di gestione e controllo messi in atto per ciascun Programma operativo sottoposto a controllo. 4. Conclusione La gestione della spesa pubblica a livello europeo (nazionale e locale) deve dare ai cittadini la certezza che essa si concentri sulle loro priorità e che i fondi destinati all Ue siano ben spesi seguendo procedure trasparenti che garantiscano il raggiungimento degli obiettivi stabiliti in sede di programmazione. La disciplina finanziaria continua ad imporre rigorose limitazioni sulla spesa pubblica a tutti i livelli. La spesa Ue deve pertanto basarsi su una valutazione del valore aggiunto dei diversi elementi della spesa dell Ue. Tale valore aggiunto dipende da diversi fattori di carattere politico (ad esempio deve dar prova di solidarietà, accrescere la visibilità e soprattutto promuovere i principali obiettivi delle politiche dell Unione). Essa deve offrire un risultato a livello europeo che non si sarebbe potuto ottenere con nessun altra spesa a livello nazionale o locale e deve essere organizzata in maniera tale da realizzare gli obiettivi fissati. L Unione europea, focalizzando l attenzione sulle criticità rilevate nella vecchia programmazione, ha risposto a tale esigenza mediante una maggiore delega agli enti periferici attraverso l attribuzione di maggiori centri di responsabilità e di controlli agli stessi Stati membri mediante una maggiore cooperazione nell ambito della gestione dei fondi assegnati.