Parere n. 4 /2006 Repubblica italiana Corte dei Conti La Sezione del controllo per la Regione Sardegna composta dai magistrati: dott. Giorgio Longu dott. Nicola Leone dott. ssa Maria Paola Marcia dott. ssa Valeria Ristretta dott. Michele Scarpa dott. ssa Lucia d Ambrosio Presidente (ff) Consigliere Consigliere Referendario Referendario Referendario - relatore nella camera di consiglio del 13 febbraio 2006; Visto l articolo 100 comma 2 della Costituzione; Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 (e successive modificazioni); Visto il decreto del Presidente della Repubblica 16 gennaio 1978 n. 21, recante le norme di attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna; Vista la legge 14 gennaio 1994 n. 20; Visto l articolo 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003 n. 131; Vista la nota (prot. n. 40 del 10 gennaio 2006, pervenuta nella segreteria della Sezione in data 17 gennaio 2006) con la quale la Comunità Montana del Barigadu chiede un parere in merito alla concessione di un contributo straordinario al Comune di Ula Tirso per il ripiano del disavanzo di amministrazione;
Visto l art. 1, comma 3, del D.P.R. n. 21/1978, riguardante l esercizio delle funzioni di Presidente reggente da parte del Consigliere più anziano della Sezione; Accertata la sussistenza delle condizioni per l esercizio di dette funzioni da parte del Dott.Giorgio Longu, in qualità di Consigliere più anziano della Sezione, risultando tuttora vacante il posto di Presidente titolare della Sezione stessa; Visto il verbale della Camera di consiglio del 30 gennaio 2006 nella quale il Referendario Lucia d Ambrosio è stata nominata relatore ai fini del parere di cui sopra; Vista la nota protocollo n. 258/E1 del 7 febbraio 2006 con la quale il magistrato istruttore ha deferito la relazione istruttoria per la discussione collegiale; Vista l ordinanza n. 4 del 6 febbraio 2006, con la quale il Presidente (f.f.) della Sezione del controllo ha convocato la Sezione stessa per il giorno 13 febbraio 2006, per deliberare sul parere richiesto; Udito il Referendario dott.ssa Lucia d Ambrosio PREMESSO Con la nota protocollo n. 40 del 10 gennaio 2006 il Responsabile del Servizio Finanziario e il Segretario della Comunità Montana del Barigadu hanno chiesto a questa Sezione di esprimere un preventivo parere di legittimità e regolarità contabile sulla concessione di un contributo straordinario al Comune di Ula Tirso da destinare al ripiano del disavanzo di amministrazione accertato con lo scopo di scongiurare il dissesto finanziario altrimenti inevitabile. Il Comune, con nota del 1 dicembre 2005, informava il Presidente della Comunità Montana di aver accertato un disavanzo di amministrazione di 256.558,85 ( comprensivo di debiti fuori bilancio per complessivi 87.407,59) e chiedeva l urgente assegnazione di un contributo straordinario da 2
destinare al ripiano dello stesso con lo scopo di scongiurare il dissesto finanziario. Il Presidente della comunità Montana formulava richiesta verbale, al Responsabile del Servizio Finanziario e al Segretario dell Ente, al fine di ottenere un parere tecnico contabile in merito alla concessione del contributo. Il Responsabile del Servizio Finanziario e il Segretario dell Ente rispondevano (con nota del 19 dicembre 2005) di non poter esprimere parere tecnico contabile favorevole, in quanto il ripiano del dissesto dei comuni associati non risulta previsto, tra i fini istituzionali dell Ente, da alcuna disposizione normativa né del T.U.E.L. n. 267 del 18 agosto 2000, né dello Statuto della Comunità, approvato con L.R. n. 24/80. CONSIDERATO Nonostante la richiesta di parere, tesa ad ottenere dalla Sezione un preventivo parere di legittimità e regolarità contabile sulla concessione del contributo, sia formulata in modo improprio e sia carente di un espresso richiamo alla attività consultiva intestata alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti di cui all articolo 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, Disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, dall esame complessivo degli atti allegati, deve intendersi formulata ai sensi di detta normativa. Prima di verificare l ammissibilità, sotto il profilo soggettivo ed oggettivo, della richiesta pervenuta, occorre preliminarmente valutare se il quesito investa materie di contabilità pubblica, alle quali è circoscritta, ai sensi dell articolo 7, comma 8, legge n. 131/2003, l attività consultiva delle Sezioni regionali di controllo. La richiesta formulata dalla Comunità Montana del Barigadu è tesa a conoscere se sia legittimo da parte della Comunità Montana concedere, ai comuni che ne fanno parte, contributi da destinare al ripiano del disavanzo di 3
amministrazione. Dall esame della disposizione di cui all art. 194 del T.U.E.L. n. 267 del 18 agosto 2000 si evince che gli enti locali possono contrarre debiti fuori bilancio derivanti dalla copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché detti soggetti abbiano rispettato l'obbligo di pareggio del bilancio di cui all'articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione. Il quesito formulato investe l applicabilità della disposizione in esame alle Comunità Montane con riferimento, oltre che a consorzi, aziende speciali e istituzioni, anche ai comuni che ne fanno parte. Le Comunità Montane sono, ai sensi dell art. 27, comma 1, del T.U.E.L. n. 267 del 18 agosto 2000, unioni di comuni, enti locali costituiti fra comuni montani e parzialmente montani per la valorizzazione delle zone montane per l esercizio di funzioni proprie, di funzioni conferite e per l esercizio associato delle funzioni comunali. Ai sensi dell art. 28 del T.U.E.L. n. 267 del 18 agosto 2000 l'esercizio associato di funzioni proprie dei comuni o a questi conferite dalla regione spetta alle comunita' montane. Spetta, altresi', alle comunita' montane l'esercizio di ogni altra funzione ad esse conferita dai comuni, dalla provincia e dalla regione. Spettano alle comunita' montane le funzioni attribuite dalla legge e gli interventi speciali per la montagna stabiliti dalla Unione europea o dalle leggi statali e regionali. Le Comunità Montane, quindi, possono esercitare esclusivamente le funzioni loro attribuite dal legislatore (comunitario, statale e regionale), quelle conferite espressamente da comuni, province e regione, nonché quelle comunali che i comuni sono tenuti o decidono di esercitare in forma associata. Lo statuto dell Ente, approvato con legge regionale, ne disciplina i fini istituzionali, stabilisce le norme fondamentali ed i criteri per la sua organizzazione, specifica le attribuzioni degli organi. Alle comunita' montane si applicano, in quanto compatibili, i principi previsti 4
per l'ordinamento dei comuni. Sono tenute, pertanto, all osservanza dei principi e delle regole del sistema di contabilità pubblico, per assicurare il rispetto degli equilibri di bilancio, anche in relazione al patto di stabilità interno e ai vincoli derivanti dall appartenenza dell Italia all Unione europea. La legge 30 dicembre 2004 n. 311 (Finanziaria 2005) e la legge 23 dicembre 2005 n. 266 (Finanziaria 2006) le hanno, infatti, assoggettate espressamente agli obblighi discendenti dal Patto di stabilità interno (art. 1, comma 21, legge n. 311/2004 e art. 1, comma 138, legge n. 266/2005). Nell ottica del doveroso rispetto da parte delle Comunità Montane dei complessivi equilibri di bilancio, sia i presupposti e le finalità, che i requisiti e le modalità per la concessione di contributi o benefici economici ai comuni che ne fanno parte dovrebbero trovare adeguata, dettagliata e specifica regolamentazione nella legge, nello Statuto e/o nei regolamenti interni dell Ente (in particolare nell apposito regolamento che disciplina la concessione di sovvenzioni, contributi, benefici economici, sussidi, nonchè le finalità in relazione alle quali tale concessione è ammessa). Anche se la nozione di contabilità pubblica non può essere intesa secondo una accezione talmente estensiva da includere tutti gli atti di gestione che abbiano natura finanziaria e va limitata alle materie riguardanti l ordinamento finanziario e contabile delle regioni e degli enti locali (con particolare riguardo a bilancio di previsione, rendiconto, conto del patrimonio, conto economico, attività contrattuale, controlli interni ed esterni), la richiesta formulata dalla Comunità Montana del Barigadu, tesa a conoscere se sia legittimo concedere, ai comuni che ne fanno parte, contributi da destinare al ripiano del disavanzo di amministrazione, investendo l applicazione di norme che presiedono all erogazione di spese, rientra senza dubbio nell ambito della contabilità pubblica. 5
La Sezione può, pertanto, procedere alla verifica dei presupposti soggettivi ed oggettivi indispensabili ai fini della ammissibilità della richiesta di parere, condizione necessaria per l esame nel merito dei quesiti formulati. 1. Per quanto concerne la verifica dei presupposti soggettivi occorre ricordare che questa Sezione ha già affrontato e risolto in numerose pronunce il problema dell ammissibilità di richieste di pareri non provenienti dal Consiglio delle Autonomie locali ( Parere n. 2/2004 del 12 maggio 2004; Parere n. 6/2004 del 27 luglio 2004; Parere n. 1/2006 del 17 gennaio 2006) evidenziando che la stessa legge n. 131/2003 prevede che le richieste di pareri siano formulate di norma tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito. Stante la lettera della norma contenuta nella legge n. 131 e la circostanza che la legge regionale 17 gennaio 2005 n. 1, che ha istituito Consiglio delle Autonomie locali, è stata oggetto di ricorso (tuttora pendente) del Governo davanti alla Corte costituzionale [ricorso depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 24 marzo 2005 dal Presidente del Consiglio dei Ministri, in G.U. serie 1 speciale, n. 14 del 6 aprile 2005] la Sezione ritiene di poter provvedere sulle richieste di pareri che vengano avanzate direttamente dagli enti locali. 2. La questione dell ammissibilità di richieste di parere provenienti da Comunità Montane è stata affrontata e risolta in senso affermativo dalla Sezione, con il parere n. 2/2006 del 17-30 gennaio 2006, affermando, in particolare, che l art. 2, comma 1 del T.U.E.L. n. 267 del 18 agosto 2000 ricomprende espressamente le Comunità Montane fra gli enti locali, che le Comunità Montane soggiacciono interamente ai principi e alle regole del sistema di contabilità pubblico, configurato in concreto dall obbligo alla regolare gestione finanziaria e all efficienza ed efficacia dell azione amministrativa per assicurare il rispetto degli equilibri di 6
bilancio, anche in relazione al patto interno di stabilità e ai vincoli derivanti dall appartenenza dell Italia all Unione europea e che non sarebbe agevole motivare l esclusione delle Comunità dal novero dei soggetti, ammessi a richiedere pareri, escludendo, di fatto, unioni di comuni dall opportunità di avvalersi dell attività consultiva della sezione del controllo. 3. Il problema ammissibilità soggettiva con riferimento all organo legittimato a formalizzare la richiesta è stata risolta, pressocchè unanimemente, da questa Corte (v. Sezione Controllo Sardegna deliberazione 2/2004; Sezione Controllo Lombardia deliberazione 1/2004; Sezione Controllo Liguria deliberazione 1/2004; Sezione Controllo Friuli-Venezia-Giulia deliberazione deliberazione 4/2004- Sezione Controllo Piemonte deliberazione 4/2005- - Sezione Controllo Toscana deliberazione 6/2004) affermando che l istanza deve essere sottoscritta dagli organi rappresentativi dell ente e cioè dal Presidente della Regione, dal Presidente dell Amministrazione Provinciale, dal Sindaco e, nel caso di pareri richiesti su atti di normazione, dal Consiglio regionale o dai Consigli provinciali o comunali, ritenendo che esclusivamente i rappresentanti degli enti possano considerarsi abilitati a promuovere l attività consultiva della Corte quali massimi responsabili dell amministrazione della Regione, della Provincia e del Comune e del funzionamento dei rispettivi Consigli. Sono state, viceversa, ritenute inammissibili richieste formulate dal Segretario Comunale (Sezione Controllo Lazio deliberazioni 4/2004 e 10/2004; Sezione Controllo Sardegna deliberazione 3/2005; Sezione Controllo Campania deliberazione 1/2005; Sezione Controllo Piemonte deliberazione 4/2005), dal Dirigente del servizio finanziario (Sezione Controllo Calabria deliberazione 4/2005), dal Responsabile del servizio amministrativo del comune (Sezione Controllo Basilicata deliberazione 7
1/2005), dal Responsabile dell Ufficio Affari generali (Sezione Controllo Emilia Romagna deliberazione 5/2005). Questa Sezione, con il citato parere n. 2/2006 ha, in particolare, affermato che, per quanto concerne le Comunità Montane, soggetto qualificato a promuovere l attività consultiva della Corte dei conti, è il Presidente dell Ente, in qualità di organo dotato di rappresentanza esterna. La richiesta della Comunità Montana del Barigadu, essendo sottoscritta dal Responsabile del Servizio Finanziario e dal Segretario dell Ente, va, pertanto, dichiarata inammissibile per carenza di legittimazione soggettiva. La Sezione ritiene, per motivi di completezza e di economia dei mezzi amministrativi, nell eventualità di una nuova richiesta inoltrata da soggetto qualificato, di poter fornire alcune precisazioni in merito ai presupposti oggettivi di ammissibilità delle richieste di parere. Il quesito in materia di contabilità pubblica deve rispettare alcuni parametri insiti nella natura stessa della funzione consultiva ovvero la rilevanza generale della questione, la mancanza di una diretta funzionalità della richiesta all adozione di uno specifico atto di gestione e l assenza di implicazioni valutative di comportamenti amministrativi già compiuti o di provvedimenti già adottati (al fine di evitare che la funzione consultiva degeneri in forme anomale di controllo, preventivo o successivo, su singoli atti), l assenza di commistioni con le funzioni di controllo e giurisdizionali esercitate dalla Corte, la mancanza di una correlazione con giudizi civili, amministrativi o penali in corso. P.Q.M. Per le considerazioni ed osservazioni esposte la Sezione dichiara inammissibile la richiesta di parere. 8
Copia della presente deliberazione sarà trasmessa al Presidente, al Consiglio e al Segretario dell Amministrazione richiedente, al Collegio dei revisori dei conti e al Consiglio delle Autonomie locali. Così deciso nella camera di consiglio del 13 febbraio 2006. Il Relatore Dott. ssa Lucia d Ambrosio Il Presidente (ff) Dott. Giorgio Longu Depositata in Segreteria il 15 febbraio 2006. Il Dirigente Vincenzo Fidanzio 9