Pronuncia n. 6/2006 Composta dai seguenti magistrati: REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI Sezione Regionale di Controllo per la Liguria dott. Salvatore GRECO dott. Antonio SCUDIERI dott. Luisa D EVOLI dott. Pietro MALTESE dott. Silvio RONCI Presidente Consigliere Primo Referendario Primo Referendario relatore Referendario ha reso la seguente pronuncia ai sensi dell art. 1, comma 168, della legge 23 dicembre 2005, n. 266. Esaminata la relazione sul bilancio di previsione per l esercizio finanziario 2006 elaborata dall Organo di revisione del Comune di Vezzano Ligure sulla base dei criteri e linee guida definiti dalla Corte dei conti con delibera della Sezione delle Autonomie n. 6/AUT/06 del 28 aprile 2006 a norma dell art. 1, comma 167, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006); Viste le note del 3 agosto 2006 a firma del presidente dell Organo di revisione e prot. n. 10892 del 26 agosto 2006 a firma del responsabile dei servizi finanziari con le quali su specifica richiesta del magistrato istruttore formulata con nota prot. n. 209 del 17 luglio 2006 si fornivano precisazioni e chiarimenti su alcuni punti della relazione in premessa; Vista le osservazioni del magistrato istruttore; Vista l ordinanza presidenziale n. 29 del 6 ottobre 2006 di convocazione della Sezione per l esame collegiale della questione in contraddittorio con l Amministrazione ai fini della pronuncia ci cui all art. 1, comma 168, della citata legge n. 266/2005; Udito il relatore Primo Referendario Pietro Maltese e per il Comune il Segretario generale dr. Nicola Ianigro; Ritenuto in fatto
A seguito della relazione dell organo di revisione ai sensi dell art. 1, comma 166, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 e della successiva attività istruttoria venivano formulate dal magistrato istruttore le seguenti osservazioni ai fini della pronuncia di cui all art. 1, comma 168, della citata legge n. 266/2006: 1) Mancanza di coerenza del bilancio preventivo per l esercizio 2006 con le norme che ai sensi dell articolo 1, commi 141 e 143, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 disciplinano il Patto di stabilità interno per la parte riguardante le spese in conto capitale, in quanto a fronte di un limite di 914.992 veniva prevista in bilancio una spesa complessiva di 2.763.166 con uno sforamento di 1.848.174. 2) Illegittima deduzione dalle spese correnti, ai fini del Patto di stabilità, della somma complessiva di 452.586,08 trasferita alla Istituzione comunale per i servizi scolastici costituita con deliberazione consiliare n. 18 del 30 maggio 2006. 3) previsione di stanziamenti di spesa corrente eccedenti rispetto ai limiti previsti dalle norme che regolano il Patto di stabilità interno conseguente alla non ammissibile deduzione dalle spese correnti delle somme trasferite e destinate al funzionamento dell Istituzione per i servizi scolastici di cui al punto precedente. 4) Mancata considerazione ai fini della verifica del rispetto della disposizione contenuta nell art. 1, comma 198, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 delle spese per il personale trasferito all Istituzione per i servizi scolastici. In sede di contraddittorio, nel corso dell adunanza, l Amministrazione prendeva atto dei rilievi formulati pur facendo presente di essere stata indotta ai comportamenti adottati da alcune indicazioni contenute, sia pure a titolo puramente esemplificativo, nella circolare n. 8/2006 del Ministero dell economia e delle finanze. Considerato in diritto 1) Con riferimento al rilievo n. 1) relativo alla violazione del principio di coerenza esterna del bilancio preventivo per l esercizio 2006 in quanto lo stesso non tiene conto delle norme che disciplinano il limite posto alle spese in conto capitale ai fini del Patto di stabilità interno di cui all articolo 1, commi 141 e 143, della legge n. 266/2005, pur considerando che il raggiungimento degli obiettivi del Patto di stabilità deve essere verificato a consuntivo, deve rilevarsi, sotto altro profilo, che il carattere autorizzatorio del bilancio di previsione (artt.164 del TUEL) comporta una diretta incidenza degli stanziamenti di spesa sulla successiva fase gestionale che si concretizza negli impegni e nei pagamenti, attesa la logica consequenzialità tra le previsioni e gli atti di gestione in quanto attività strumentali al perseguimento dei medesimi obiettivi. Deve, pertanto, ritenersi attuata in violazione del principio contabile generale (o postulato) di coerenza esterna del bilancio la redazione di un documento di previsione che non assicuri una stretta aderenza tra la programmazione dell ente e gli obiettivi di finanza pubblica ed in particolare la conformità delle stesse previsioni al quadro
normativo di riferimento del quale fanno sicuramente parte le norme relative al Patto di stabilità interno. Queste ultime, contenute per il 2006 nell art. 1, commi 139 150, della legge n. 266/2005 più volte citata, costituiscono tra l altro, per espressa previsione dell art. 1, comma 138, della predetta legge, principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli artt. 117, terzo comma e 119, secondo comma, della Costituzione. Le suddette norme, diversamente da quanto previsto nelle prime applicazioni del Patto di stabilità interno, non impongono solamente il raggiungimento di un risultato finale lasciando gli enti liberi di utilizzare gli strumenti operativi più idonei allo scopo, ma prevedono anche limiti specifici quantitativamente definiti all assunzione di impegni di spesa corrente ed in conto capitale che non possono non essere considerati quali vincoli normativi di cui, per il rispetto del principio di coerenza esterna, occorre tenere conto già in sede di predisposizione del bilancio di previsione ed ove ciò non sia avvenuto adottare le necessarie misure correttive con successivi provvedimenti di variazione. 2) Con riferimento al rilievo n. 2) relativo alla deduzione dalle spese correnti, ai fini del Patto di stabilità, della somma di 452.586,08 trasferita alla Istituzione comunale per i servizi scolastici costituita con deliberazione consiliare n. 18 del 30 maggio 2006 si ritiene che tale deduzione non sia consentita in quanto l art. 1, comma 142, lett. c) della legge n. 266/2005 prevede che il complesso delle spese correnti rilevanti ai fini del Patto di stabilità interno debba essere calcolato al netto delle spese per trasferimenti correnti destinati alle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato e individuate dall Istituto nazionale di statistica (ISTAT) nell elenco pubblicato in applicazione di quanto stabilito dall art. 1, comma 5, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria 2005) ed annualmente aggiornato con provvedimento dello stesso Istituto da pubblicarsi nella G.U. entro il 31 luglio. Poiché l elenco delle Amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato, pubblicato sulla G.U. n. 175 del 29 luglio 2005 e G.U. n. 174 del 28 luglio 2006, non contiene alcun riferimento alle istituzioni ex art. 114 del TUEL, i trasferimenti di risorse destinate dal Comune al funzionamento delle stesse non sono deducibili dal complesso delle spese correnti dell Ente. Si ritiene, inoltre, che le predette istituzioni non abbiano i requisiti per essere definite pubbliche amministrazioni e pertanto non potrebbero essere incluse nell elenco di che trattasi. La definizione di pubblica amministrazione, ai fini dell inserimento nel conto consolidato, deve, infatti, essere verificata alla luce delle disposizioni previste dal Sistema europeo dei conti (SEC 95 Regolamento CE n. 2223/96 paragrafi 2.68 e 2.69) secondo le quali sono comprese nel settore delle PP.AA., oltre agli organismi pubblici che gestiscono e finanziano un insieme di attività, principalmente consistenti nel fornire alla collettività beni e servizi non destinabili alla vendita e ai fondi pensione autonomi
qualora soddisfino le due condizioni previste nel paragrafo 2.74, le istituzioni senza scopo di lucro, dotate di personalità giuridica, che agiscono da produttori di beni o servizi non destinabili alla vendita e che sono controllate e finanziate in prevalenza da amministrazioni pubbliche. L istituzione, essendo un organo strumentale dell ente, non è dotata di personalità giuridica ma di sola autonomia gestionale ed in realtà altro non è che una struttura la quale, invece di essere inserita nell organizzazione del Comune, è dotata di una propria organizzazione separata da quella di quest ultimo ma ad essa strettamente collegata, essendo il suo funzionamento dipendente quasi totalmente dai trasferimenti dell Ente o da entrate a cui l Ente rinunci. Il tenore letterale della norma di cui all art. 1, comma 142, della citata legge n. 266/2005 induce, pertanto, a ritenere che, non essendo le istituzioni comunali amministrazioni pubbliche individuate ed inserite nel conto economico consolidato dall Istituto nazionale di statistica (ISTAT), i trasferimenti effettuati per il funzionamento delle stesse non possono essere esclusi dalle spese rilevanti ai fini del Patto di stabilità dell ente che le ha costituite. La soluzione cui si perviene non è solo fondata sulla interpretazione letterale della norma in questione, in quanto anche la ratio della stessa induce a concludere nello stesso senso. La ratio della disposizione in esame è, infatti, quella di consentire la deduzione dei trasferimenti ad amministrazioni pubbliche dal complesso delle spese rilevanti per il Patto di stabilità al fine di evitare che una stessa spesa venga rilevata due volte, una prima volta quale spesa dell amministrazione che effettua il trasferimento ed una seconda volta quale spesa finale effettuata dall amministrazione destinataria dello stesso. La deduzione dei trasferimenti dal complesso delle spese correnti dell amministrazione erogante consente di tenere conto della spesa relativa una sola volta, quale spesa dell amministrazione destinataria. Se questa è la ratio della disposizione è evidente che il trasferimento di risorse all Istituzione comunale di cui trattasi, non può essere ammesso in deduzione dalle spese correnti del Comune ai fini della verifica del rispetto del Patto di stabilità. Ove, infatti, la deduzione fosse consentita, la spesa relativa sfuggirebbe al calcolo complessivo della spesa rilevata dal conto consolidato delle PP.AA. 3) La non ammissibile deduzione dalle spese correnti delle somme trasferite e destinate al funzionamento dell Istituzione per i servizi scolastici comporta, anche per la parte corrente, la previsione di stanziamenti eccedenti rispetto ai limiti previsti dalle norme che regolano il Patto di stabilità interno. Il bilancio, pertanto, risulta anche sotto tale profilo predisposto in violazione del principio di coerenza (esterna) con il quadro
normativo di riferimento di cui fanno parte, come detto sopra, le norme relative al Patto di stabilità contenute nell art. 1, commi 139-150 della legge n. 266/2005. 4) Riguardo al rilievo n. 4) si osserva che l art. 1, comma 198, della più volte citata legge n.266 dispone che gli enti locali concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica adottando misure necessarie a garantire che le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell IRAP non superino per ciascuno degli anni 2006, 2007 e 2008 il corrispondente ammontare dell anno 2004 diminuito dell 1%. Il Comune nel determinare l ammontare di dette spese non ha tenuto conto delle somme relative al personale assegnato all Istituzione per i servizi scolastici e solo per tale motivo risulta formalmente adempiente all obbligo imposto dal predetto articolo 1, comma 198. Tale comportamento, per i motivi sopra esposti, non è però corretto. La mancanza di personalità giuridica impedisce alle istituzioni di instaurare autonomamente rapporti di lavoro subordinato a tempo indeterminato per cui le stesse non dispongono di una propria dotazione organica. Il personale assegnato all istituzione rimane a tutti gli effetti personale comunale e l assegnazione non dà luogo ad alcuna novazione soggettiva del rapporto di lavoro, essendo semplicemente un atto di organizzazione e gestione del rapporto stesso (mobilità interna) con il quale viene attribuita all istituzione la competenza alla gestione funzionale del personale assegnato. Nel caso di specie tale situazione risulta espressamente dall art. 28 del regolamento per l Istituzione approvato con deliberazione consiliare n. 18 del 30 maggio 2006 in cui è previsto che l assegnazione del personale comunale alla Istituzione non comporta alterazione del rapporto di pubblico impiego esistente, in quanto lo stesso mantiene lo status giuridico di dipendente del Comune. Conseguentemente, poiché la dotazione organica dell Ente non può considerarsi ridotta in corrispondenza alla quantità di personale assegnato all istituzione, il Comune nel determinare l ammontare delle spese per il personale ai fini della riduzione dell 1% di cui all art. 1, comma 198, della legge n. 266/2005 deve includere anche le spese relative al personale assegnato alla costituita Istituzione per i servizi educativi e scolastici. P.Q.M. - dichiara la non coerenza delle previsioni di spesa corrente ed in conto capitale del bilancio per l esercizio 2006 con i limiti previsti dalle norme relative al Patto di stabilità interno di cui all art. 1, commi 140-143, della legge 23 dicembre 2005, n. 266; - dichiara non conforme all art. 1, comma 142, lett. c) della predetta legge n. 266/2006 la deduzione dal complesso delle spese correnti delle risorse di
452.586,08 trasferite alla Istituzione per i servizi educativi e scolastici costituita con deliberazione consiliare n. 18 del 30 maggio 2006; - dichiara non corretta, ai fini della verifica del rispetto della disposizione contenuta nell art. 1, comma 198, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, l esclusione dalle spese per il personale degli oneri relativi al personale assegnato all Istituzione per i servizi educativi e scolastici; - dispone che copia della presente pronuncia venga inviata al Sindaco ed al Presidente del Consiglio comunale di Vezzano Ligure per l adozione delle necessarie misure correttive ai sensi dell art. 1, comma 168, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 e successiva comunicazione delle stesse a questa Sezione regionale di controllo ai sensi dell art. 3, comma 6, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, come modificato dall art. 1, comma 172, della citata legge n. 266/2005. Così deciso nella Camera di consiglio del 27 ottobre 2006. Il Magistrato relatore-estensore Dott. Pietro Maltese Il Presidente Dott. Salvatore Greco Depositata in Segreteria il 6 novembre 2006 (Dott.ssa Silvana Di Marsico)