Saluto del Presidente della Corte dei conti Luigi Giampaolino all udienza di apertura dell anno giudiziario 2012 della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione siciliana Palermo, 25 febbraio 2012 1. In questo anno, nel quale ricorre il 150 anniversario dall istituzione della Corte dei conti, non posso non ricordare l imprescindibile contributo dato dai giuristi siciliani alla nascita ed all evoluzione nello Stato unitario del diritto costituzionale, del diritto pubblico in genere, come allora veniva chiamato. Se, infatti, è possibile ricondurre le origini della scienza del diritto pubblico alla prima metà dell Ottocento e all opera del Romagnosi, è, tuttavia, soltanto con la svolta impressa da Vittorio Emanuele Orlando, giurista di origine siciliana, che tale scienza acquista un solido impianto teorico che le conferisce piena autonomia dal diritto privato. Sino ad Orlando, gli studiosi del diritto pubblico - che si erano formati negli stati preunitari sotto l influenza francese - avevano prestato scarsa attenzione alla legislazione positiva; con Orlando, invece, ai cultori del diritto appartenenti alla scuola nazionale del diritto pubblico, viene chiesto, innanzitutto, di essere giuristi e non eclettici, ovvero non filosofi, storici, sociologi (o anche statistici come il Romagnosi). Agli stessi viene chiesto, inoltre, di accettare le istituzioni del nuovo Stato unitario: la scuola ha il compito di fondare la scienza del diritto pubblico italiana e questa, prendendo a prestito il metodo hegeliano, ricompone ad unità il sistema giuridico, ove le leggi e i singoli istituti del diritto positivo sono 1
ricondotti, con il metodo logico, ai concetti generali e universali dei principi del diritto. Fu, inoltre, un altro giurista di origine siciliana, allievo dell Orlando, ad aprire la strada ad una diversa concezione del diritto: si tratta, com è noto, di Santi Romano che, definito dal Giannini post- pandettista, nasce già giuspubblicista, con forti aperture al diritto internazionale. Egli, nella sua opera, supera il purismo giuridico della scuola tedesca, attraverso la considerazione della realtà (sia pure dogmatica e non fine a sé stessa); supera altresì la semplificazione del rapporto Stato individuo attraverso la teoria istituzionalista che consente di comprendere la crescente complessità sociale. E interrogativo che sopravanza le competenze del Presidente della Corte dei conti e da riservare ad altri e ad altra sede, quello di domandarsi se all altezza di questa Scuola e dei suoi complessi ed al tempo stesso raffinati elaborati, intrisi di così alti valori ideologici e morali, sia corrisposta una costituzione fattuale degna di essa, e, sovratutto, un amministrazione che ne delineasse e ne declinasse, nella pratica, i valori individuati e di cui essa aveva elaborato altresì l organizzazione. 2. Sono questi i preliminari pensieri che sovvengono allorché ci si accinge a prendere parte ad una cerimonia di inaugurazione dell anno giudiziario in questa Regione Sicilia. Sovvengono, altresì, in questa occasione anche due altre considerazioni di ordine generale. La prima attiene alle peculiarità che le Regioni ad autonomia speciale presentano nel nostro sistema: peculiarità destinate a rafforzarsi, se si attua appieno il sistema del federalismo fiscale. Per l elevata autonomia legislativa, le discipline sostanziali di queste Regioni sono molto diverse tra loro e possono discostarsi anche di molto da quelle applicabili a livello nazionale. Significative differenze si registrano proprio nei settori di particolare rilievo per la governance della complessiva finanza pubblica. Si richiamano: le 2
procedure per la stipula e le stesse regole fissate nel Patto di stabilità interno; i limiti alle assunzioni e le percentuali consentite in ambito regionale per le spese di personale nell ambito delle politiche di concorso al contenimento della spesa pubblica complessiva; le modalità per la provvista delle risorse (entrate al bilancio regionale e ai bilanci degli enti locali); i limiti alla spesa nel settore della sanità. Anche la tempistica di acquisizione e la diffusione e disponibilità di dati e informazioni sulle concrete situazioni finanziarie nelle regioni ad autonomia speciale può essere assai differente, essendo collegata alla tipologia dei modelli procedurali da ciascuna seguiti. Particolari sono poi gli assetti organizzativi, spesso precisamente individuati dalle Norme di attuazione dei rispettivi Statuti, che regolano i rapporti tra Regione e organi statali. In dette Regioni autonome, in presenza di particolari disposizioni statutarie che hanno regolato gli specifici rapporti con lo Stato, è stato necessario qualche correlato adattamento dell ordinamento interno delle stesse Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti. La specificità di maggiore rilevanza è la presenza di Sezioni riunite regionali nelle Regioni Sicilia e Sardegna alle quali è attribuita la parifica del Rendiconto generale della regione. Un interlocuzione questa con le Assemblee legislative regionali che chiude, nel suo punto più rappresentativo, il rapporto della Corte con queste Regioni. Vi è, peraltro, il timore dalla Corte espresso nelle più alte Sedi che con la definizione del disegno di attuazione del federalismo fiscale, non si sia colta l occasione di rivedere l intero sistema: e ciò quando si sono esclusi dagli interventi i soggetti ad autonomia differenziata, dal momento che talune peculiarità potrebbero essere destinate ad ulteriormente evidenziarsi, presentando forti elementi di disomogeneità che potrebbero ripercuotersi, inevitabilmente, sulla gestione della politica economica ed alimentare, altresì, un contenzioso purtroppo crescente di fronte alla Corte costituzionale. 3
3. La seconda peculiarità attiene ai problemi di finanza regionale, sia con riguardo alle recenti iniziative regionali della spesa, sia in ragione della strategia di sviluppo per la Sicilia. Con riguardo alle recenti iniziative regionali della spesa, le Sezioni di questa Corte hanno precisato che, a partire dal 2012, prende avvio un ciclo di monitoraggio della spesa mirato alla definizione dei fabbisogni standard dei programmi di spesa di dipartimenti regionali. Con decreto dell Assessore al bilancio 27 gennaio 2012, adottato in base a quanto previsto dalla legge regionale 12 gennaio 2012, n.7 è stato istituito - con proprio atto di indirizzo - condiviso dalla Giunta regionale con propria delibera (33. 27.1.2012) - il Comitato tecnico per il monitoraggio della spesa, in coerenza con i principi, espressamente richiamati, dell art. 9 del d.l. 98/2011, applicabili perciò alla Regione siciliana. Oltre alla individuazione di duplicazione di strutture e strategie di miglioramento dei risultati il Comitato dovrà elaborare metodologie di quantificazione dei fabbisogni. Entro il 15 marzo 2012 (in prossimità di scadenza dell esercizio provvisorio), il Comitato tecnico trasmette all Assessore alla economia e al Ragioniere generale un primo resoconto con gli esiti dell attività e le consequenziali proposte da inserire nel d.d.l. regionale 801 (Legge di stabilità regionale) all esame dell Assemblea regionale. Trattasi di iniziative e conseguenti attività che, nel panorama generale degli ordinamenti amministrativi e finanziari del nostro Paese, vanno particolarmente segnalati. Anche in materia di armonizzazione dei sistemi contabili, in collegamento con il previsto avvio della spending review, si gioca una forte scommessa regionale, ove, in attuazione della recente legge regionale 7/2012, con decreto dell Assessore all Economia, vengono individuati i soggetti partecipanti e gli enti interessati alla sperimentazione prevista dall art. 36 comma 1, del d.lgs. 118/2011. E prevista la riclassificazione dei bilanci 2012 in missioni e programmi e macro aggregati secondo gli schemi allegati al DPCM 28.12.2011. 4
4. Ma, in questa odierna udienza, si dà inizio all attività giurisdizionale della Sezione regionale della Sicilia della Corte e viene, così, in rilievo una funzione peculiare di questa la funzione giurisdizionale la quale, come è noto, chiude le attività della Corte. Come ho avuto modo di affermare nella cerimonia dell inaugurazione dell attività giudiziaria della Corte tutta, alla presenza del Capo dello Stato, l attività giurisdizionale viene ad assumere quel valore di momento di chiusura del sistema dei controlli la cui attivazione, per quanto eventuale, assume valenza di necessarietà ed indispensabilità dal punto di vista logico se non, addirittura, ontologico. Le Sezioni giurisdizionali della Regione siciliana, nei loro due gradi di giudizio, e le Procure presso di esse esistenti, si segnalano anche quest anno - come si sono sempre segnalate anche negli anni precedenti - per l impegno e la mole di lavoro espletato e, sovrattutto, per la peculiarità e l importanza delle questioni sollevate e trattate. La giurisprudenza di queste Sezioni si è sempre segnalata altresì per l acutezza delle tesi proposte, talvolta anche in dissonanza con la più generale giurisprudenza della restante Corte, ma sempre volta alla realizzazione di un più efficace funzionamento dell ordinamento e, sovrattutto, di protezione delle posizioni dei privati, nel giudizio pensionistico, e di fondamentali interessi pubblici, nei giudizi di responsabilità. Nell esplicazione della funzione giurisdizionale, anche, com è noto, presso queste sezioni giurisdizionali della Sicilia, vengono in rilievo le patologie e, per contrasto, i valori che, per mezzo di essa, si vogliono definitivamente tutelare. Tali valori, come è noto, sono quelli della legalità, dell efficienza e del buon andamento della Pubblica Amministrazione. Trattasi di valori che devono essere attuati e tutelati anzitutto nell ambito della pubblica amministrazione e, nel caso di specie, delle Amministrazioni regionali e di quelle locali e di ogni altra che, in questo ambito, si muove. 5
La speciale ed esclusiva competenza legislativa della Regione in tema di organizzazione di uffici comporta che, anzitutto, spetta a questa la primaria competenza di intervenire per assicurare legalità, efficienza, buon andamento nei pubblici uffici di queste Regioni. Anche per tutte le disfunzioni - sino a quelle più gravi e di estrema patologia, come le eclatanti fattispecie di cattiva amministrazione, quali le malversazioni, le corruzioni, le concussioni, gli abusi (di cui si pensa financo di ripristinare la precedente configurazione di abuso di ufficio), - devono trovare, nell intervento del legislatore regionale, e, quindi, nei conseguenti provvedimenti ed atti amministrativi, il loro primo contrasto ed i loro primi rimedi. Lo impongono un esperienza ormai oltre-cinquantennale, una riflessione teorica e di scienza dell amministrazione e della stessa dottrina penalistica che, da tempo, nello studio dei reati contro la pubblica amministrazione e sin da quando, con spirito innovativo, riempì questi reati dei nuovi contenuti costituzionali ed individuò, nei rimedi amministrativi, la prima linea di attacco contro queste patologie. Lo impongono le convenzioni internazionali e la convenzione di Strasburgo. E lo stesso DDL contro la corruzione, attualmente in discussione presso le commissioni I e II della Camera, in ottemperanza di questi atti internazionali e comunitari, si muove nell ottica della prevenzione, disponendo misure come l'autorità nazionale anticorruzione, il Piano nazionale anticorruzione e una disciplina della trasparenza, tutte misure cioè di ordine amministrativo ed organizzativo. Ma, se questo è, al presidente della Corte dei conti è dato ben sperare. Infatti, atti legislativi della Regione e provvedimenti organizzativi posti in essere a vario livello si muovono in questa direzione. Gli uffici della Corte si muovono negli stessi sensi nell esplicazione delle loro quattro funzioni: 6
- di immediata ausiliarità e di referto, specie nei confronti dell Assemblea regionale e degli altri organi rappresentativi; - di controllo, preventivo e successivo; - di consulenza in tema di contabilità pubblica nei confronti degli enti locali; - di giurisdizione, nell ampia gamma delle sue esplicazioni e di cui ora abbiamo sentito. E gli incontri di questi giorni hanno confortato e ratificato questo convincimento, sicché essi sono giorni da segnare, nell agenda del Presidente della Corte, albo lapillo. E, con questo segno, rifulgono altresì questi valori cui la Corte è preposta come Istituto di garanzia e che ad altri - parlamentari, amministratori, incaricati di pubbliche funzioni, cittadini - spetta realizzare e far valere. 7