DOCUMENTI IAI LA COOPERAZIONE NATO-RUSSIA: SVILUPPI RECENTI E PROSPETTIVE a cura dell Istituto Affari Internazionali Saggio presentato nell ambito de Osservatorio Transatlantico a cura dell Istituto Affari Internazionali, Documentazione per le Delegazioni presso Assemblee internazionali, Senato della Repubblica IAIR0412 ISTITUTO AFFARI INTERNAZIONALI Istituto Affari Internazionali
LA COOPERAZIONE NATO-RUSSIA: SVILUPPI RECENTI E PROSPETTIVE Nota a cura dell Istituto Affari Internazionali (IAI) 1. Il Consiglio NATO-Russia Negli ambienti dell alleanza si dà una valutazione generalmente positiva delle attività del Consiglio NATO-Russia istituito nel maggio 2002 al Vertice di Roma. Tre sono gli aspetti su cui si fonda tale valutazione: Mentre all interno del precedente Consiglio Congiunto Permanente (Permanent Joint Council) le consultazioni si svolgevano in maniera rigidamente bilaterale la NATO da una parte, la Russia dall altra nell attuale Consiglio NATO-Russia si sta effettivamente realizzando un dialogo più aperto: i membri dell alleanza non vi vanno con posizioni predefinite, il che consente alla Russia di operare su un piede di parità se non su tutte, almeno su gran parte delle questioni che vi vengono affrontate. Questo metodo si è rivelato non solo più rassicurante per i russi, ma anche, nel complesso, più efficiente sia per le consultazioni sui temi politici e lo scambio di informazioni sia per la promozione di programmi comuni di cooperazione. All interno del Consiglio si è realizzata un intensa e, nel complesso, proficua attività di dialogo politico che ha riguardato non solo argomenti su cui NATO e Russia hanno un esperienza consolidata di cooperazione come la situazione nei Balcani ma anche questioni più impegnative e controverse, come l Afganistan e la presenza russa in Georgia. Il Consiglio è riuscito a dotarsi di un articolata rete di gruppi di lavoro sulle principali materie della cooperazione. Ciò ha consentito di realizzare progressi in numerosi settori. E da segnalare, in particolare, come si sia ulteriormente consolidato il clima di collaborazione in materia di lotta al terrorismo. Rimangono tuttavia contrasti rilevati su alcuni temi, segnatamente le implicazioni del recente allargamento dell alleanza e il futuro del trattato per la riduzione delle armi convenzionali in Europa. 2. Reazioni russe al recente allargamento della NATO Il recente allargamento della NATO a sette nuovi paesi che ha portato il numero dei paesi membri da 19 a 26 ha suscitato, e in parte continua a suscitare, notevoli critiche e obiezioni da parte russa. E significativo che nella prima riunione del Consiglio NATO-Russia svoltasi il 2 aprile nel nuovo formato a 27 i 26 della NATO più la Russia il ministro degli Esteri russo Sergei Lavrov abbia accuratamente evitato ogni espressione di benvenuto ai nuovi membri. Lavrov ha tuttavia confermato la volontà russa di continuare a sviluppare una relazione costruttiva con la NATO. Durante la visita a Mosca del Segretario Generale della NATO Jaap de Hoop Scheffer (7-8 aprile), nel corso della quale egli ha incontrato anche il presidente russo Vladimir Putin, non sono stati fatti passi avanti su temi politici cruciali come le implicazioni dell allargamento e il futuro del trattato CFE (su quest ultimo punto v. infra), ma è stata confermata la comune volontà di proseguire il lavoro avviato su alcuni programmi di cooperazione, in particolare quelli che coinvolgono i militari (anche per questo punto v. infra). La principale preoccupazione russa in relazione all allargamento è che la NATO possa stabilire una crescente presenza militare anche attraverso la creazione di basi - Istituto Affari Internazionali 2
nei paesi baltici. La tesi di Mosca è che questo configurerebbe, fra l altro, una violazione del trattato sulla riduzione delle armi convenzionali (CFE). Il ministro della difesa Sergei Ivanov ha anzi accennato alla possibilità che la Russia adotti misure di risposta qualora dovesse verificarsi una crescita della presenza militare NATO ai suoi confini (non ha escluso, ad esempio, un eventuale dispiegamento di forze aggiuntive a Kaliningrad). Che vi sia una forte sensibilità russa per quanto accade o potrebbe accadere nei paesi baltici è dimostrato, fra l altro, dalle aspre critiche che Mosca ha di recente rivolto alla NATO per aver realizzato alcune attività di pattugliamento aereo sui cieli di Estonia, Lettonia e Lituania.. Va notato che gli altri nuovi membri dell alleanza non sono oggetto, da parte della Russia, della stessa attenzione e preoccupazione. E significativo, ad esempio, che lo stesso Lavrov abbia dichiarato di non avere obiezioni di principio alla creazione di basi americane in Bulgaria e Romania. Nell intento di rassicurare Mosca, il Segretario Generale della NATO, dal canto suo, ha dichiarato che l alleanza non intende minimamente realizzare consistenti dispiegamenti di forze sui territori dei nuovi stati membri. 3. Il futuro del trattato sulle armi convenzionali e le truppe russe in Moldavia e Georgia Un altro argomento rilevante di contrasto riguarda il futuro del trattato sulle limitazione delle armi convenzionali in Europa trattato CFE di cui è stata firmata nel 1999 una versione modificata che non è però ancora entrata in vigore per mancanza di ratifica. I paesi della NATO hanno continuato a porre come condizione per procedere alla ratifica del trattato CFE modificato che la Russia ritiri le sue truppe dalla Moldavia e dalla Georgia (entrambi i paesi rientrano nell area di applicazione del trattato). Tuttavia, come già accennato, anche durante la recente visita a Mosca del Segretario Generale della NATO non sono stati fatti progressi a questo riguardo (nelle dichiarazioni pubbliche il Presidente Putin ha evitato di menzionare il problema). Alla fine del 2003, Moldavia, Russia e i leader della repubblica secessionista della Trasnistria, dove operano le forze russe, avevano raggiunto un accordo, sotto l egida dell OSCE, per il ritiro delle truppe di Mosca. Tuttavia, i tempi e le modalità di attuazione di tale accordo rimangono tuttora incerti. E da notare che a febbraio il governo della Moldavia ha per la prima volta chiesto ufficialmente che Mosca ritiri al più presto le sue truppe. Per quanto riguarda la Georgia, nel 1999 era stato firmato un accordo per la chiusura di due delle quattro basi russe e per una riduzione degli armamenti russi presenti nel paese. Mosca ha in effetti provveduto alla chiusura delle due basi previste e sono ora in corso negoziati per la chiusura delle altre due, ma non è chiaro quando si potranno concludere. E da notare che quattro nuovi membri della NATO i tre baltici e la Slovenia non sono tra gli aderenti al trattato CFE per motivi storici: i primi in quanto erano parte dell URSS, la Slovenia in quanto era parte della Jugoslavia non allineata. Mentre la Russia ha continuato a chiedere che tali stati firmino al più presto il trattato, la posizione ufficiale della NATO è che ciò potrà avvenire solo dopo l entrata in vigore della versione modificata del trattato, il che, come si è visto, viene a sua volta condizionato dall alleanza al ritiro del forze russe da Georgia e Moldavia. 4. Kosovo All interno del Consiglio NATO-Russia si è ampiamente discusso negli ultimi mesi del riaccendersi delle tensioni in Kosovo tra la popolazione albanese e quella Istituto Affari Internazionali 3
serba, che in febbraio sono sfociate in una serie di scontri armati. Si è registrato un consenso generale sulla necessità di continuare ad attenersi alla linea seguita finora, che poi è anche quella dell UE e dell ONU: prima di aprire un negoziato formale sullo status finale del Kosovo, è essenziale che gli organi di governo locali dimostrino di voler lavorare realmente alla costruzione di una società multietnica e di essere in grado di far rispettare i diritti delle minoranze. E improbabile che questa strategia, nota come standards before status (prima il rispetto degli standard fissati dalla comunità internazionale, poi si discuterà dello status finale) sia rimessa in discussione nei prossimi mesi. Pertanto, nel breve e medio termine non dovrebbero sorgere tensioni tra Nato e Russia sulla questione del Kosovo, anche nel caso di nuovi scontri armati. Tuttavia, nel più lungo termine, alcuni paesi occidentali potrebbero chiedere, di fronte a un ulteriore deterioramento della situazione, che si affronti il problema dello status e si fissi un percorso per concedere ai kosovari un indipendenza, o semi-indipendenza, dalla Serbia, più o meno garantita internazionalmente. In questo caso, potrebbero riemergere contrasti all interno del Consiglio NATO-Russia. Attualmente, la richiesta centrale dei russi, che dall agosto dell anno scorso non hanno più truppe in Kosovo, è che le forze della NATO presenti nella regione si adoperino più attivamente per il disarmo e l eliminazione delle bande armate e l arresto dei responsabili delle violenza. 5. Missioni di pace Fino all agosto 2003 truppe russe hanno partecipato alle missioni militari della NATO in Bosnia-Erzegovina e Kosovo. E stata una delle forme di collaborazione che più hanno contribuito ad accrescere la fiducia reciproca, anche se non sono mancate in Russia critiche anche aspre su questo impegno all interno di missioni a guida occidentale. La decisione di Putin di ritirare le truppe dai Balcani va inquadrata in uno sforzo più generale che il governo russo sta compiendo da tempo, in considerazione delle scarse risorse disponibili, per rendere più selettivi e quindi limitare gli impegni militari all estero, concentrandoli nelle aree che sono considerate di primario interesse nazionale, in primo luogo il cosiddetto vicino estero (near abroad). Ciò non significa che Mosca non sia interessata ad avviare nuove forme di cooperazione in materia di missioni di pace. E anzi previsto che alla fine dell anno Russia e NATO firmino un accordo sullo status delle forze (Status of Forces Agreement, SoFA) che stabilirà regole e condizioni per il transito o il dispiegamento temporaneo di truppe e forze NATO nel territorio russo (e viceversa di truppe e forze russe nel territorio dei paesi della NATO) per la realizzazione di esercitazioni comuni o missioni di pace. La NATO è particolarmente interessata alla possibilità di utilizzare il territorio e lo spazio aereo russo per il transito e il trasporto delle truppe verso paesi come l Afganistan, dove l alleanza ha una sua missione militare, e, eventualmente, altre aree dell Asia Centrale e del Medioriente. In effetti, una prima applicazione del futuro accordo SOFA potrà aver luogo in relazione alla missione in Afganistan: la NATO potrebbe utilizzare il territorio e lo spazio aereo russo per l invio dei contingenti militari (non è invece ipotizzabile una presenza militare russa in Afganistan). Finché non ci sarà un accordo, regole ad hoc saranno necessarie per ciascuna esercitazione o transito di truppe. Un programma di cooperazione collegato a quello sulle missioni militari riguarda la difesa contro i missili di teatro. Come è stato infatti evidenziato dagli interventi contro l Iraq, uno dei rischi principali a cui sono esposte le forze inviate nella aree di crisi sono gli attacchi missilistici che possono essere realizzati con l uso di vettori a corto o medio raggio. A marzo NATO e Russia hanno attuato negli USA una Istituto Affari Internazionali 4
prima esercitazione comune per cominciare a mettere a punto un sistema condiviso di comando e controllo per la difesa dai missili balistici di teatro. 6. Antiterrorismo Dopo l 11 settembre è questa diventata una delle aree centrali di cooperazione tra NATO e Russia. Quest ultima ha anzi costantemente insistito sul concetto che la lotta al terrorismo è il primo e fondamentale banco di prova dell efficacia dei nuovi strumenti istituzionali di cooperazione che sono stati creati nell ambito dell alleanza, a partire dal Consiglio NATO-Russia. I russi sono convinti che vi sia una reale convergenza di interessi in questo settore e hanno mostrato di dare grande importanza alle iniziative antiterrorismo che possono essere discusse e avviate all interno del Consiglio. Reagendo alle critiche occidentali, Mosca ha anzi cercato di giustificare le sue attività militari nei paesi limitrofi per esempio in Georgia o Tagikistan - come dettate dalla necessità, fra l altro, di contrastare la minaccia terroristica: tesi, questa, che continua però ad essere in parte contestata dai paesi dell alleanza. Tuttavia, è importante che il Consiglio NATO-Russia abbia già adottato un documento contenente una valutazione comune (joint assessment) sulla natura della minaccia terroristica e la definizione degli obiettivi generali da perseguire per farvi fronte. I paesi dell alleanza e la Russia hanno anche avviato alcuni importanti programmi di cooperazione, come quello volto a contrastare, attraverso una maggiore sicurezza dello spazio aereo, la minaccia di un uso potenziale di aerei civili per scopi terroristici. Inoltre la Russia sembra interessata a partecipare alle attività marittime che la NATO ha intrapreso dopo l 11 settembre nell area del Mediterraneo allo scopo di intercettare gruppi terroristici che si spostano su navi o altre imbarcazioni. 7. Armi di distruzione di massa Dal 1999 la NATO sta realizzando un ampio programma per la promozione di iniziative contro la proliferazione delle armi di distruzione di massa. E uno dei temi centrali di cui si sta occupando anche il Consiglio NATO-Russia che ha istituito a tal fine un apposito gruppo di lavoro. La cooperazione con Mosca in questo settore è però ancora a uno stadio embrionale. L obiettivo immediato è l approvazione di un documento che contenga una valutazione comune (joint assessment) delle minacce collegate alla proliferazione delle armi di distruzione di massa e delle politiche per fronteggiarle. A questo primo passo dovrebbe seguire l avvio di concrete iniziative comuni. E da notare tuttavia che la cooperazione NATO-Russia in questo settore non potrà che essere complementare alle iniziative che si stanno promuovendo in altri contesti internazionali, come l ONU e il G8, e a livello bilaterale, soprattutto tra USA e Russia. Resta insomma un punto interrogativo sull effettivo contributo che il Consiglio NATO-Russia può fornire alle politiche di non proliferazione. 8. Contatti e cooperazione fra le strutture militari La cooperazione NATO-Russia in questo settore ha fatto notevoli progressi negli ultimi tre anni dopo il superamento della crisi seguita all intervento della NATO in Kosovo. Sono da segnalare, in particolare, due sviluppi recenti: l istituzione di un ufficio di collegamento composto da militari russi nel quartier generale militare della NATO a Mons (un altro ne è stato istituito anche all interno della principale struttura di comando alleata negli Usa) e il rafforzamento della missione militare NATO a Mosca. Si è inoltre considerevolmente intensificata la cooperazione NATO-Russia per la Istituto Affari Internazionali 5
riqualificazione professionale degli ex-militari russi che hanno dovuto lasciare le forze armate nell ambito del programma di riforma dell apparato militare. Si ritiene che questo programma stia avendo un notevole successo tanto che se ne è deciso il progressivo ampliamento. Resta il fatto che, in generale, la ristrutturazione delle forze armate russe continua a segnare il passo, il che complica considerevolmente la cooperazione a livello militare. 9. Emergenze civili I russi hanno continuato a mostrare un forte interesse per l approfondimento della cooperazione in questo settore. A livello di organi comuni la principale realizzazione è stata l istituzione di un Centro di coordinamento per gli interventi in caso di calamità naturali. E significativo che le proposte in materia di emergenze civili siano finora venute soprattutto da parte russa. Nel febbraio 2003 si è anche raggiunto un accordo tra NATO e Russia per il soccorso degli equipaggi dei sottomarini in pericolo. Dopo la tragica vicenda dell affondamento del sottomarino nucleare russo Kursk in cui hanno perso la vita 118 membri dell equipaggio Mosca ha insistito molto per rafforzare la cooperazione anche in questo settore. Istituto Affari Internazionali 6