DAL BAIL-OUT AL BAIL-IN: RISCHIO SISTEMICO E INTERVENTO PUBBLICO Sergio Lugaresi Public Affairs Dept. ABI - BASILEA 3 2012 Roma, 27 giugno 2012
EXECUTIVE SUMMARY [Adam J. Levitin, Georgetown University, In defense of bail-out, 2011 n Il salvataggio delle imprese in difficoltà (bail-out) è stato per molto tempo la risposta standard al rischio sistemico. Dopo l ultima crisis, però, il bail-out non più legittimato politicamente n Nessuna regolamentazione, per quanto utile, può eliminare ex ante il rischio sistemico n Le regole di gestione e risoluzione delle crisi bancarie riguardano i criteri ex ante di distribuzione delle perdite. La situazione ex post è imprevedibile: in caso di rischio sistemico l unica soluzione è il bail-out n Per ri-legittimare politicamente il bail-out è necessario 1. creare un autorità di risoluzione e 2. introdurre la possibilità che i creditori siano costretti a subire delle perdite (haircut). n La proposta della commissione va in questa direzione 2
AGENDA La gestione delle crisi Rischio sistemico Nuove regole e autorità Regole di crisis management e resolution Liquidazione o bail-out Dal bail-out al bail-in La proposta della Commissione 3
LA GESTIONE DELLE CRISI n Liquidazione: Lehman Brothers, New Century Financial, CIT e al. n Liquidazione con intervento pubblico: General Motor, Crysler n Gestione speciali: IndyMac (FDIC) n M&A gestite dalle autorità: LTCM (1998), CountryWide Financial, Bear Stern, Dresdner Washington Mutual, Merryl Lynch, HBOS, Wachovia n Spezzatini con sostegno pubblico: Dexia, Fortis n Bail-out (garanzie, prestiti, capitale pubblici): Northern Rock, West LB, IKB, Commerzbank, AIG, Fannie Mae, Freddie Mac, JP Morgan, Bank of America, Citigroup. Loyds, RBS, ING è Minata la legittimità politica dell intervento pubblico 4
IL RICHIO SISTEMICO n RISCHIO SISTEMICO = rischio che il fallimento di una singole impresa abbia un sostanziale effetto negativo sull intera economia n Cosa è sostanziale?....socialmente inaccettabile (policy, non economics) n Il rischio sistemico non è una specificità del settore finanziario n Il rischio sistemico NON è il contagio per se (rischio debitore - disciplina di mercato, non sostituibilità del creditore - concorrenza, informazioni buone e cattive - trasparenza) n Ciò che è socialmente inaccettabile è il contagio di certe categorie di creditori (risparmiatori, creditori nazionali ecc.) o alle vittime innocenti (bystander), p. es. i fruitori del sistema dei pagamenti n Quando la distribuzione delle perdite secondo le regole della liquidazione risulta socialmente inaccettabile si ricorre al bail-out. n E il caso delle SIBIs, ma non solo (FIAT, ) n Dimensione cross-border: le decisioni in un paese possono avere effetti sui creditori di un altro. 5
NUOVE REGOLE E AUTORITA n European Systemic Risk Board (ESRB) n Recovery and Resolution Plan n Requisiti patrimoniali addizionali per Global SIBs n Firewall, ring fencing etc. (Volker, Vickers, Liikanen?) n National ring fencing è Il rischio sistemico si può mitigare ma non eliminare! è Cosa fare ex post? 6
REGOLE DI CRISIS MANAGEMENT E RESOLUTION n Regole per sistemare ordinatamente le cose, ma non solo n Effetti sulle decisioni di credito (LGD) n Ripristinare la fiducia del mercato (allocazione definitiva delle perdite) è La resolution ha una valenza di regolamentazione ex ante. 7
LIQUIDAZIONE O BAIL-OUT n LIQUIDAZIONE: Regole per distribuire gli asset secondo un sistema prestabilito di priorità: questo comporta l attribuzione delle perdite (haircut) almeno ad alcuni creditori. Ciò influisce sulle LGD n L ordine di priorità nella liquidazione è una decisione politica (astratta, rawlsiana) n BAIL-OUT: Alternativamente, l impresa fallita può essere gestita in maniera improvvisata con il sostegno pubblico (assunzione dei debiti, garanzie, prestiti, investimenti) senza regole prestabilite. In questo caso i creditori non subiscono perdite (a meno che non vi sia un accordo) n Il bail-out ha due inconvenienti: n socializza le perdite impegnando i soldi dei contribuenti n Politicizza le decisioni concrete n Genera moral hazard (riducendo la PD) n Tuttavia le circostanza della distribuzione delle perdite non è prevedibile. Non vi è alternativa tra liquidazione bail-out: quando vi è rischio sistemico l unica soluzione è il bail-out. 8
DAL BAIL-OUT AL BAIL-IN n Chi autorizza? Meglio un agenzia dotata di risorse n Haircut imposti dall autorità n Riducono il costo per i contribuenti n Riducono il moral hazard n Ripristinano la legittimità politica del bail-out n PROBLEMI n La rimozione del moral hazard aumenta il costo del debito, ma non deve aumentarlo al di sopra del suo livello normale : p.es. se l haircut può essere inflitto prima del default n L haircut è efficace nel proteggere le vittime innocenti, ma non lo è necessariamente a proteggere le categorie di creditori critiche in quel momento. n Problema di giustizia (ordine di priorità dei creditori, no creditors worse off) n La LDG del bail-out può essere inferiore a quella della liquidazione, ma non così tanto da ristabilire la fiducia del mercato ed evitare una crisi sistemica. In questo caso l haircut dovrebbe essere ritardato n Come ripartire i costi tra giurisdizioni diverse? 9
LA PROPOSTA DELLA COMMISSIONE EUROPEA n Istituisce delle autorità di risoluzione n Introduce la possibilità di haircut per un ampia gamma di crediti. Sono escluse le passività collateralizzate, i depositi assicurati, i credit inferiori a un mese e, a discrezione delle autorità, i derivati. n Introduce il criterio no creditors worse off [than in liquidation] (art. 29) e quindi rispetta l ordine di priorità nella liquidazione di ogni singola giurisdizione n Introduce di fatto criteri di burden sharing tra stati membri (art. 98) n PROBLEMI n Il bail-in è limitato alle sole banche, creando potenziali disparità settoriali nell allocazione del credito tra imprese con rischio sistemico n Non è prevista un Autorità di risoluzione europea (ECB lender of last resort; EBA coordination) => Banking Union n I risparmiatori italiani hanno bisogno di una tutela specifica: è necessario dare priorità nella legislazione italiana alle obbligazioni bancarie detenute dalle famiglie. n Minimum bail-inable capital requirement è un inutile costo aggiuntivo per le banche. n Non è prevista la possibilità di ritardare l haircut: questo potrebbe comportare maggiori costi ed ostacolare la rileggittimazione del bail-out 10
SCENARIO n L autorità di risoluzione deve decidere se c è rischio sistemico (per SIBs è deciso ex ante) n Se c è, fa una valutazione delle perdite n Infligge l haircut ai creditori non collateralizzati e non assicurati seguendo la gerarchia di ogni singola giurisdizione, garantendo così la continuità delle funzioni critiche (accesso ai depositi, sistema dei pagamenti): bail-in (possibilmente con costituzione di una bridge bank) n Interviene a coprire le perdite dei creditori ritenuti critici (bail-out) è Anche la prossima (inevitabile) crisi la superemo 11