OSSERVATORIO CODICE AMBIENTE 2012 Unioncamere Lombardia Sala Melegari, Via Oldofredi 23, Milano TERZO INCONTRO Nuove norme europee: RAEE ed emissioni industriali. Aggiornamenti sull Autorizzazione Unica Ambientale Lunedì 5 novembre, ore 9.30-13.00 Durante il terzo e ultimo incontro 2012 dell Osservatorio Codice Ambiente, presso Unioncamere Lombardia, sono stati svolti i seguenti interventi: PRIMO INTERVENTO Responsabilità estesa del produttore: la nuova Direttiva 2012/19/UE sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE) Mara Chilosi, Avvocato in Milano Il primo intervento, svolto dall Avv. Chilosi, ha portato il focus sulla Direttiva 2012/19/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 4 luglio 2012 sui rifiuti elettrici ed elettronici, RAEE. Considerato l attuale andamento del mercato e la rapidità crescente dei tempi di innovazione dei prodotti hi-tech, la Comunità Europea ha previsto per i prossimi anni un incremento dei rifiuti provenienti dalle AEE. Sebbene la precedente Direttiva 2002/95/CE abbia contribuito in modo efficace a ridurre la presenza di sostanze pericolose contenute nelle nuove AEE (mercurio, cadmio, piombo, cromo esavalente, difenili policlorurati-pcb e sostanze che riducono lo strato di ozono), alcune di queste sostanze saranno presenti nei RAEE ancora per molti anni. La presenza di componenti pericolose nelle AEE solleva quindi seri problemi nella fase di gestione dei rifiuti e i RAEE oggi non sono ancora sufficientemente riciclati. I destinatari della nuova Direttiva 2012/19/UE sono gli Stati membri e in particolare i produttori di apparecchiature elettriche ed elettroniche. A cascata le disposizioni ricadono sui distributori e sugli utilizzatori finali. Queste le finalità della nuova normativa europea: incentivare la prevenzione della produzione di RAEE e il riutilizzo, riciclaggio e recupero (dando priorità alla «preparazione per il riutilizzo» dei RAEE e di loro componenti, sottoinsiemi e materiali di consumo); migliorare le prestazioni ambientali di tutti i soggetti coinvolti nel ciclo di vita delle AEE; uniformare le applicazioni nazionali del principio della «responsabilità estesa», fonte di disparità, tenendo conto che le regole europee devono essere considerate «norme minime». Questi i concetti cardine della nuova disciplina: gli Stati dovrebbero incoraggiare i produttori ad assumersi la «piena responsabilità» della gestione dei RAEE, ivi compresa la «raccolta, anche nel caso di RAEE prodotti da nuclei domestici, lungo tutta la catena dei rifiuti»;
2 ciascun produttore dovrebbe essere responsabile del finanziamento della gestione dei rifiuti derivanti dai propri prodotti, attraverso la costituzione di una garanzia finanziaria sul prodotto; è ammesso che il produttori applichi un «visible fee»; tutti i produttori dovrebbero condividere l onere per la gestione dei rifiuti orfani attraverso sistemi di finanziamento collettivi; i sistemi collettivi potrebbero differenziare gli oneri a seconda della facilità del trattamento e del valore delle materie prime secondarie. Le AEE considerate dalla Direttiva sono sia quelle domestiche, nella loro accezione più ampia, che quelle non domestiche. Per le due tipologie variano i sistemi di finanziamento delle operazioni di raccolta e trattamento quando giungono a fine vita. L applicazione delle disposizioni della Direttiva sono scaglionate nel tempo. Infatti: dal 13/8/2012 al 14/8/2018 (periodo transitorio) si applica ancora il «criterio tabellare», per cui rientrano nel novero dei RAEE soltanto i prodotti espressamente indicati (con alcune aggiunte rispetto alla Direttiva 2002/96/CE, ad es. i pannelli fotovoltaici); dal 15/8/2018 la Direttiva si estende a tutte le AEE (con le esclusioni di cui all art. 2, par. 3 e 4); entro il 14/8/2015 la Commissione deve riesaminare l ambito di applicazione della Direttiva; i RAEE professionali «dual use» vengono trattati come domestici (mancano tuttavia criteri classificatori chiari). La Direttiva incentiva ulteriormente gli Stati membri a dotarsi di idonei sistemi per effettuare la raccolta differenziata, permettendone l accesso agli utilizzatori, al fine di raggiungere gli obiettivi minimi di raccolta differenziata di questa tipologia di rifiuti. Vengono promossi tutti i sistemi che gli Stati membri riterranno opportuni per il conferimento presso centri di raccolta e presso i distributori dei RAEE da parte degli utilizzatori finali. Ogni Stato membro potrà quindi adottare i sistemi che riterrà opportuni, con l unica condizione che non si renda il tal modo il conferimento dei RAEE più difficoltoso, e che quest ultimo resti gratuito. Torna di attualità la prospettiva uno contro uno, che vede coinvolti i distributori. Infatti i distributori che dispongono di una superficie di vendita almeno pari a 400 mq, potranno ritirare i RAEE dagli utilizzatori senza onere di acquisto di una nuova apparecchiatura. La Direttiva, per ottimizzare la raccolta dei RAEE, incentiva nuovamente i sistemi collettivi per la raccolta e l avvio a trattamento: per i RAEE vige il divieto di smaltimento. La Direttiva stabilisce i seguenti nuovi obiettivi di raccolta differenziata: - 2016: 45 % calcolato sulla base del peso totale dei RAEE raccolti - 2019: 65 % calcolato sulla base del peso totale dei RAEE raccolti. Fino al 2016, viene mantenuto l obiettivo minimo di raccolta dei 4 Kg procapite. La sezione riguardante il finanziamento delle operazioni di raccolta e trattamento dei RAEE, demanda ai produttori ogni responsabilità.
3 Solo per i RAEE professionali vengono fatte alcune distinzioni. Per i RAEE storici sostituiti con una nuova AEE equivalente per funzioni e dimensioni, nel rispetto della normativa vigente, spetta al produttore finanziare ogni operazione finalizzata al recupero del RAEE. Gli Stati membri potranno, eventualmente, prevedere una compartecipazione dell utilizzatore finale nel sistema di finanziamento. Per tutti gli altri RAEE storici, la responsabilità del finanziamento è in capo all utilizzatore. Infine, le disposizioni della Direttiva, prevedono che agli utilizzatori vengano fornite tutte le informazioni necessarie per una corretta raccolta differenziata dei RAEE. Infatti gli Stati membri possono esigere che i produttori siano tenuti ad indicare agli acquirenti, al momento della vendita di nuovi prodotti, i costi della raccolta, del trattamento e dello smaltimento ecocompatibile. Allo stesso modo, gli Stati membri provvedono affinché gli utilizzatori di AEE nei nuclei domestici ottengano le necessarie informazioni concernenti: - l obbligo di smaltire i RAEE come rifiuti urbani misti e di effettuare una raccolta differenziata di tali RAEE; - i sistemi di ritiro e raccolta disponibili per tali utilizzatori, incoraggiando il coordinamento delle informazioni sui punti di raccolta disponibili, indipendentemente dai produttori o a altro operatore che gli ha istituiti; - il proprio ruolo nel contribuire al riutilizzo, al riciclaggio e ad altre forme di recupero dei RAEE. Il provvedimento è entrato in vigore il 13 agosto 2012. Ogni Stato membro ha tempo fino al 14 febbraio 2014 per recepire la Direttiva. Durante la discussione è stata sollevata l esigenza di favorire la diffusione di informazione e formazione anche e soprattutto presso i punti vendita, per consentire l effettivo raggiungimento degli obiettivi ambiziosi della nuova normativa europea. In linea, d altro canto, con quanto espressamente indicato dalla nuova disciplina europea agli Stati membri. SECONDO INTERVENTO La Direttiva 2010/75/UE sulle emissioni industriali e la sua prossima applicazione in Italia Luciano Butti, Avvocato in Verona Nel suo intervento l Avv. Butti ha sottolineato l importanza di un impegno tempestivo di recepimento della Direttiva 2010/75/UE, la cui entrata in vigore è prevista per il prossimo 7 gennaio 2013. Attualmente le prospettive di recepimento in Italia sono molto incerte, ma deve essere chiaro che dal prossimo 8 gennaio la Direttiva potrà comunque avere alcuni effetti come è ormai pacifico in base alla giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea. Il recepimento della Direttiva era stato previsto dalla Legge Comunitaria 2010, il cui iter parlamentare si è tuttavia interrotto senza esito. Il recepimento della Direttiva è stato nuovamente previsto dal disegno di legge comunitaria 2011, tuttavia ancora in fase di approvazione. L Avv. Butti ha precisato che gli effetti della Direttiva sulle imprese potrebbero essere particolarmente pesanti in assenza di recepimento. L Avv. ha inoltre richiamato l attenzione sul fatto che il recepimento dovrà essere
4 molto accurato, e soprattutto dovrà cercare di non essere penalizzante per le imprese, introducendo regole più severe di quelle indicate dalla Direttiva. Possibilità, quest ultima, peraltro prevista dalla Direttiva stessa. La materia è di grande rilevanza considerando che la Direttiva sostituisce la Direttiva e la disciplina di recepimento IPPC. In assenza di recepimento, l unico strumento interpretativo favorevole sarebbe l indirizzo della Corte di Giustizia secondo il quale l efficacia diretta delle norme europee non opera tutte le volte in cui comporterebbe un aggravamento della posizione penale del cittadino. L Avv. Butti ha quindi lanciato un messaggio forte e chiaro: è interesse del sistema industriale e dell economia nel suo complesso che la nuova Direttiva venga recepita al più presto, poiché la sua efficacia diretta potrebbe essere gravosa e comunque imprevedibile, essendo lasciata all interpretazione giudiziale. La Direttiva 2010/75/UE regola l autorizzazione ambientale degli impianti soggetti a IPPC, includendo nuove categorie di impianti nel sistema autorizzativo. Una importante novità della Direttiva è la relazione di riferimento: in pratica per le nuove attività e i rinnovi di autorizzazione successivi all 8 gennaio prossimo entrerà in vigore l obbligo di fornire informazioni sullo stato di contaminazione del suolo e delle acque sotterranee da parte di sostanze pericolose pertinenti. Ma che cosa significa sostanze pertinenti? Questo è un punto fondamentale da affrontare e risolvere in sede interpretativa, perché dalla definizione delle sostanze pertinenti dipendono, nei fatti, i confini della responsabilità dell impresa interessata. A questo punto dovrà essere prestata la massima attenzione in fase di recepimento. La relazione di riferimento serve per monitorare l impatto ambientale del sito al momento dell avvio di attività e al momento della sua cessazione. L autorizzazione dettaglierà gli ambiti della relazione di riferimento. La Direttiva disciplina per la prima volta il principio di proporzione in base all analisi costi benefici. In base all art 15, e facendo salve disposizioni più rigorose, limite generale è quello indicato nelle BAT conclusions, e valori di riferimento sono dunque i livelli di emissione associati alle migliori tecniche disponibili. Permane, tuttavia, la possibilità di indicazione di limiti meno severi, laddove una valutazione dimostri una maggiorazione sproporzionata dei costi rispetto ai benefici ambientali connessa all ubicazione o l area di insediamento, oppure alle caratteristiche tecniche dell impianto. La Direttiva in oggetto, e la sua normativa di recepimento, costituiscono la disciplina fondamentale in materia di controllo ambientale per le imprese di medie e grandi dimensioni. L Avv. Butti ha infine messo in luce l esigenza che, in fase di recepimento delle Direttiva, venga compiuta un opera di razionalizzazione e uniformazione delle sanzioni penali oggi disciplinate in modo disomogeneo dalle diverse norme vigenti, con effetti evidenti di disparità di trattamento. TERZO INTERVENTO Autorizzazione Unica Ambientale: aggiornamenti sulla nuova normativa in corso di approvazione e indicazioni emerse dal Tavolo dell Osservatorio Paolo Pipere, Responsabile Servizio Adempimenti Ambientali Camera di Commercio di Milano Nel suo intervento il Dott. Pipere ha riportato in sintesi l esito dell incontro del tavolo ristretto dell Osservatorio finalizzato a elaborare alcune osservazioni e proposte di modifica dello schema di DPR per la disciplina dell autorizzazione Unica Ambientale. Le osservazioni del tavolo ristretto sono state sottoposte alla riunione del Gruppo Tecnico della Conferenza Unificata del 18 ottobre 2012. Questi i punti fondamentali discussi dal tavolo ristretto dell Osservatorio: 1. come interpretare le nuove norme alla luce della disciplina vigente sullo Sportello Unico per le Attività Produttive (SUAP, DPR n. 160/2010)? Come rendere cioè compatibile le norme AUA con le norme SUAP?
5 2. È possibile implementare l elenco delle autorizzazioni che rientrano nell AUA? In questa prospettiva quali autorizzazioni potranno essere fatte rientrare nell AUA a livello statale e quali a livello regionale? 3. Riguardo al procedimento: come far interagire le diverse competenze coinvolte? E in particolare la competenza unica e le diverse competenze per materia? Per completezza, si riporta qui di seguito il testo del documento elaborato dal tavolo ristretto dell Osservatorio: Temi in discussione Possibilità di variare l elenco delle autorizzazioni comprese nell Autorizzazione Unica Ambientale (a livello nazionale e regionale) Valutare se la procedura che è stata definita nel regolamento sia realmente una semplificazione oppure se richiede ulteriori aggiustamenti Esaminare le esperienze dei vari Enti presenti al tavolo per capire quali sono attualmente i nodi più significativi nei vari percorsi autorizzativi Esaminare la semplificazione procedurale in relazione alla durata dell autorizzazione Esiti e proposte Dal confronto fra i partecipanti all incontro sono emerse le seguenti proposte di modifica/integrazione al regolamento: 1. Si suggerisce di modificare la definizione di Autorizzazione Unica Ambientale contenuta nell art. 2, comma 1, lettera a). Il nuovo testo proposto è il seguente : il provvedimento rilasciato dallo sportello unico per le attività produttive, che sostituisce gli atti abilitativi e autorizzativi in materia ambientale di cui all articolo 3 del presente regolamento 2. Si suggerisce di modificare l incipit dell articolo 3, comma 1 precisando che dei due titoli abilitativi almeno uno deve essere autorizzativo, per evitare inutili appesantimenti del procedimento quando l azienda debba chiedere solamente una comunicazione ovvero un nulla osta. Il testo finale dell incipit del comma 1 diventerebbe così: di almeno due dei seguenti titoli abilitativi, di cui almeno uno autorizzativo: Si propone di conseguenza anche di eliminare la lettera e) nulla osta di cui all art. 8, commi 4 e 6, legge n. 447/1995. Si precisa infatti che le comunicazioni di parte non possono essere "sostituite" dall'aua, atto che promana da pubbliche amministrazioni a seguito di un'istruttoria, al contrario delle comunicazioni, asseverazioni e dichiarazioni, che devono comunque essere presentate dall'impresa nell'ambito del procedimento in quanto propedeutiche all'autorizzazione 3. Si propone di ricomprendere nell Autorizzazione Unica Ambientale anche i seguenti titoli abilitativi: - Autorizzazione al trasporto di propri rifiuti; - Autorizzazione al trasporto e gestione dei sottoprodotti di origine animale; - Autorizzazione unica per la gestione dei rifiuti (art. 208 D.Lgs. n. 152/2006); - Attività estrattive di cava; - Emissioni in atmosfera con autorizzazione in via generale, solo comma 2 art. 272/D.Lgs. n. 152/2006 in quanto procedura autorizzatoria; - Escavazione di pozzi;
6 - Gestione ordinaria dei rifiuti, gestione dei rifiuti in procedura semplificata - Impianti di produzione di Fonti di Energia Convenzionali (D.Lgs. n. 115/1998) - Impianti di produzione di Fonti di Energia Rinnovabili (ex D.Lgs. n. 387/2003); - Iscrizione ordinaria all Albo Gestori Ambientali; - Piccole e grandi derivazioni di acque; - Stazioni radio base per telefonia 4. Si segnala e raccomanda l opportunità di coordinamento con il DPR n. 160/2010 relativa al SUAP - Sportello Unico Attività Produttive dove il regolamento proposto risulta in contrasto con il DPR stesso. 5. Si segnala l incoerenza della durata dell AUA Autorizzazione Unica Ambientale rispetto alle autorizzazioni richieste singolarmente alle Autorità competenti: si propone di semplificare unificando coerentemente la durata di tutte le autorizzazioni a 10 anni. 6. Si segnala la necessità che i SUAP si mantengano costantemente in contatto con le amministrazioni competenti per garantire che la check-list delle documentazioni richieste per avviare la procedura semplificata sia precisa e condivisa. Questo aspetto è essenziale per garantire l esame della domanda da parte del SUAP entro il termine di 30 giorni previsto dall art. 4, comma 3 del regolamento. Diversamente i SUAP rischierebbero di non poter svolgere la verifica della domanda entro i 30 giorni e che, scaduto il termine, l istanza venga ritenuta come correttamente presentata anche in presenza di carenze. La procedura semplificata, in questo caso, potrebbe essere avviata con un vizio formale che ne potrebbe inficiare l effettività. 7. Si propone di precisare nel regolamento che per autorizzazione rilasciata dal SUAP, si intende documento elaborato dal SUAP che rimanda alle valutazioni delle singole amministrazioni competenti e che le funzioni controllo, sanzione, monitoraggio restano in capo alle autorità competenti. 8. In merito alla Conferenza di Servizi si propone la seguente dicitura nei procedimenti di cui all art 208, comma 6 del D.Lgs. n. 152/2006 e provvedimenti autorizzatori ai sensi del D.Lgs. 387/2003 le conferenze di servizi convocate dal SUAP producono gli effetti previsti dalle norme specifiche richiamate, e cioè: sostituiscono ad ogni effetto visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali e comunali; costituiscono, ove occorre, variante allo strumento urbanistico e comportano la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza e indifferibilità dei lavori. Si propone inoltre di non prevedere il ricorso alla Conferenza dei Servizi per attività a ridotto impatto ambientale al fine di non appesantire ulteriormente la procedura autorizzatoria. 9. Si segnala una criticità legata alla Garanzia finanziaria che l impresa è obbligata a depositare all autorità competente in funzione delle diverse autorizzazioni richieste: si propone che venga previsto un versamento unico, complessivo delle diverse garanzie finanziarie collegate alle diverse domande di autorizzazione eventualmente presentate, da destinare ad un unico soggetto. All intervento di sintesi del Dott. Pipere è seguita la discussione animata dalla presenza di alcuni tecnici di Regione Lombardia. In particolare sono intervenute la Dott.ssa Lanzetta della Direzione Generale Semplificazione e Digitalizzazione e la Dott.ssa Mallus della Direzione Generale Ambiente, Energia e Reti. In
7 particolare la Dott.ssa Lanzetta ha condiviso la criticità, indicata dal tavolo ristretto dell Osservatorio, della relazione tra la futura disciplina AUA e la normativa SUAP già vigente. La Dott.ssa Mallus ha indicato come posizione condivisa in Regione Lombardia la considerazione della procedura AUA come endo-procedimento dell iter autorizzativo prefigurato dal DPR n. 160/2010. La posizione che verrà ribadita da Regione Lombardia nei prossimi incontri della Conferenza Unificata (7 novembre riunione tecnica, 15 novembre riunione politica) è che il DPR 160 definisce un procedimento unico e un autorità unica: l AUA si configura come endo-procedimento nell ambito di questo sistema autorizzativo. I tecnici regionali presenti all incontro (oltre alle Dott. Lanzetta e Mallus, i Dott. Frascarolo e Ambrosini) hanno condiviso con il gruppo di lavoro dell Osservatorio l esigenza di favorire la comunicazione e il confronto su questa specifica riforma legislativa. E stata anche prospettata la possibilità di avviare un lavoro comune di mappatura sia del livello organizzativo delle strutture SUAP esistenti in Regione Lombardia, sia delle tipologie di autorizzazione e delle relative competenze - che potrebbero rientrare complessivamente nella nuova disciplina amministrativa.