Sent. n. 920/2009 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE DEI CONTI Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio, composta dai magistrati: dott. Mario RISTUCCIA dott.ssa Fausta DI GRAZIA dott. Luigi IMPECIATI Presidente Consigliere relatore Consigliere ha pronunciato la seguente S E N T E N Z A nel giudizio di responsabilità iscritto al numero 67376 del registro di Segreteria, promosso dal Procuratore regionale, nei confronti del signor BASAGLIA GIORGIO residente in Milano, via Ghislanzoni n. 14 ed ivi domiciliato in via Soncino n. 1, rappresentato e difeso dal prof. avv. Francesco de Leonardis e con lui domiciliato in Roma via Germanico n. 172. Visto il D.L. 15 novembre 1993, n. 453, convertito con modificazioni nella L. 14 gennaio 1994, n. 19; Vista la L. 14 gennaio 1994, n. 20, nel testo novellato dal D.L. 26 ottobre 1996, n. 543, convertito con modificazioni, nella L. 20 dicembre 1996, n. 639; Visto l atto di citazione, regolarmente notificato al convenuto, della Procura regionale presso questa Sezione giurisdizionale; Uditi nella pubblica udienza del giorno 09/10/2008, il consigliere relatore Fausta Di Grazia, il pubblico ministero nella persona del V.P.G. Massimo Di
Stefano ed il prof. avv. Francesco de Leonardis; Considerato in FATTO Il Procuratore regionale ha citato, con atto datato 11/6/2007 depositato in Segreteria il 7/9/2007, ritualmente notificato, l ing. Basaglia Giorgio presidente pro-tempore della Società per lo sviluppo dell arte, della cultura e dello spettacolo Arcus S.p.A. per sentirlo condannare al pagamento di euro 47.476,48 in favore dell erario. La pretesa risarcitoria trae fondamento dalla relazione della Sezione di Controllo sugli atti degli enti, in data 26/7/2006, la quale ha messo in rilievo gravi irregolarità ed illegittimità nella gestione del Basaglia. A seguito dell istruttoria svolta dalla Procura regionale sono emerse spese che, a detta dell inquirente, non trovano giustificazione anche in ragione del volume degli investimenti della Società stimato in euro 70.000.000,00. Rileva l inquirente che spesa ingiustificata è quella effettuata per i compensi in favore del legale avv.to Tommaso Paparo, dello studio legale Lexjus. La consulenza legale non ha un oggetto delimitato, come rilevato anche dal magistrato della Corte dei conti delegato al controllo della Società, ma concerne tutte le materie comprese nel diritto pubblico dell economia. La mancata specificazione ha reso probabili duplicazioni e sovrapposizioni rispetto alle competenze professionali spettanti allo studio legale della società gestite in outsourcing (ciò è avvenuto ad esempio per il parere richiesto al consulente del presidente per il progetto di apertura di una sede legale di Arcus a Milano). La mancanza di un oggetto specifico, a detta del Pubblico Ministero, rende del
tutto superflua la spesa per la consulenza legale all avv. Tommaso Paparo dello studio legale Lexjus, spesa che va addebitata al presidente pro-tempore che ha deliberato l incarico di consulenza. La somma dei compensi pagati dalla società allo studio legale, fino ad ottobre 2006, è pari ad euro 34.132,00. Al presidente vanno anche addebitate le spese per rimborsi viaggi, soggiorni e vitto per un totale di euro 6.089,00. Ultima richiesta risarcitoria (euro 7.255,48) riguarda le spese per il noleggio dell auto. Nell atto di citazione si precisa che non appare sufficiente che l auto fosse utilizzata per ragioni di servizio, dal momento che occorrerebbe conoscere analiticamente i motivi degli spostamenti per ogni giorno di missione. L utilizzo di un auto a noleggio a totale disposizione per il periodo da maggio a ottobre 2006 risulta essere, anche per i costi elevati, uno strumento non proporzionato alle effettive necessità del convenuto che, in caso di urgenza, per i suoi spostamenti avrebbe potuto utilizzare auto pubbliche. In generale tutte le spese, a detta dell attore, appaiono molto superiori alla norma ed elevatissime le spese, peraltro non documentate, per i soggiorni a Roma, pari ad una media di circa euro 750,00. Complessivamente, a detta del Procuratore regionale, la somma di dette spese non giustificate ammonta ad euro 63.738,85. Con atto, emesso in data 1/3/2007, l ing. Basaglia è stato invitato a depositare le proprie deduzioni, in ordine alla presente vicenda. In data 6/6/2007 l ing. Basaglia ha depositato delle controdeduzioni con 13 allegati. Sotto la stessa data l ingegnere, assistito dal suo avvocato, è stato sentito dal Pubblico Ministero.
Emerge quanto segue relativamente alle fattispecie dannose, dalla memoria scritta e dalle dichiarazioni rese a verbale: a) l affidamento della consulenza legale all avvocato Tommaso Paparo si appalesa del tutto legittima, perché conforme ai poteri che lo Statuto espressamente affida al presidente (art. 15, comma 7) e perché non concerneva genericamente ogni aspetto riferibile all attività legale svolta dalla società, ma soltanto le problematiche concernenti il diritto pubblico; b) espone e documenta le spese di viaggio e soggiorno (per un totale di euro 15.835,00), concernenti la fattura di euro 22.351,37. Le spese riguardano i viaggi aerei, i taxi (prima del noleggio auto), i soggiorni all Hilton, ecc.; c) il noleggio dell autovettura è decisione dell intero CdA e non soltanto del presidente, comunque il sistema del noleggio era utile per l ente perché consentiva di avere sempre un auto a disposizione per i vari spostamenti inerenti a ragioni di servizio; d) in quel periodo la società Arcus operava senza un piano industriale aggiornato e, da poco tempo, si era instaurato un nuovo governo e per tali ragioni il CdA decise di intervenire con soluzioni dei problemi a breve termine (una di queste è quella relativa al noleggio dell autovettura), rinviando l adozione di misura definitive all approvazione del nuovo piano industriale, previsto per l estate del 2006. Le deduzioni e le dichiarazioni rese a verbale dal Basaglia, secondo il PM, sono sufficienti soltanto ad escludere una parte del danno (segnatamente
quello concernente le spese di cui l ex presidente Arcus ha dato giustificazione euro 15.835,00), ma non escludono le restanti partite di danno, nonché soprattutto la responsabilità dell ing. Basaglia. Riguardo alla prima fattispecie, oltre al fatto che la consulenza legale in materia di diritto pubblico appare inutile per una società che opera in regime privatistico, si rileva che, al contrario di quanto dedotto dall intimato (e di quanto affermato dallo stesso studio legale Spaltro Cerbara), l oggetto del contratto di consulenza legale in outsourcing comprende anche la materia di diritto pubblico. Ad esempio, riguardo nella materia della contrattualistica sono compresi i rapporti di finanziamento istituzionali, ovvero tra le varie c è anche il supporto legale all attività istituzionale. L incarico all avv. Paparo perciò finisce per costituire una mera ripetizione di quello affidato allo studio legale Spaltro e la somma spesa (euro 34.132,00) un danno per la società. Riguardo alle spese per soggiorno e vitto, il dottor Basaglia non ha giustificato l importo di euro 6.089,00. Nelle deduzioni si parla genericamente di incontri, di pranzi, cene e spostamenti in taxi, ma non risulta nessun elemento utile per poter giustificare il corretto utilizzo delle somme spese, conseguentemente euro 6.089,00 vanno addebitati al convenuto. Conferma l inquirente anche la posta di danno concernente il noleggio dell auto (euro 7.255,48), in quanto le deduzioni non spiegano la necessità di avere un auto sempre a disposizione. Precisa il Pubblico Ministero che il Collegio, relativamente a quest ultima fattispecie, valuterà eventualmente i vantaggi conseguiti dalla Società.
Il danno complessivo ammonta ora ad euro 47.476,48. Per tali fattispecie di danno la parte attrice insiste per la responsabilità del dottor Giorgio Basaglia o perché si tratta di decisioni che fanno capo alla sua persona (la consulenza all avv. Paparo) o perché si tratta di spese che fanno capo a lui e che egli deve giustificare. Si è costituito il convenuto ed ha affidato la difesa al prof. avv. Francesco de Leonardis, il quale ha precisato che il presidente Basaglia, in perfetta buona fede, ha conferito un solo incarico al legale specializzato nella materia pubblicistica e nessuna obiezione gli è stata mai mossa dal consiglio di amministrazione. L incarico conferito all avv. Paparo è stato realmente utile, perché scaturiva da una precisa e concreta esigenza, in quanto il legale veniva consultato dal presidente su tutte le questioni di maggiore rilievo e forniva, in tempi rapidi, contributi di indiscutibile qualità. Per quanto attiene alle spese per rimborso viaggi, la responsabilità andrebbe accollata ai funzionari della società che hanno ammesso, senza nulla obiettare la liquidazione a favore del presidente. Le modalità di rimborso delle spese sono state definite, in termini concreti e puntuali, solo con il manuale delle procedure approvato in data 4/7/2006 e quindi nella parte finale della presidenza Basaglia. Sino a quel momento, assume la difesa il suo patrocinato si è attenuto alle indicazioni del direttore generale, del direttore finanziario e del presidente del collegio sindacale, i quali gli avevano confermato di effettuare la richiesta mediante nota, ove l importo a rimborso figurasse come voce imponibile gravata da IVA e soggetta a ritenuta d acconto, senza necessità di produrre i documenti
giustificativi di spesa. In ordine al contestato noleggio dell auto, osserva il difensore che non può ravvisarsi la colpa soltanto del suo patrocinato per una determinazione approvata da tutto il consiglio e, d altra parte, è del tutto indimostrato che avvalendosi di taxi per i suoi spostamenti egli avrebbe speso meno. All odierna pubblica udienza le parti hanno sostanzialmente ribadito quanto sostenuto nelle memorie scritte. DIRITTO Il legislatore, in ordine alla responsabilità amministrativa (cfr. DL 23 ottobre 1996, n. 543, convertito con modificazioni dalla legge n. 639 del 1996), consapevole della realtà in cui i soggetti debbono operare, ha escluso che essa possa configurarsi anche nell ipotesi di semplice negligenza, trascuratezza ed imperizia, ma ha richiesto che la condotta dei soggetti coinvolti sia improntata ad un avventatezza ed irrazionalità tali da poter qualificare come grave il livello della violazione dei parametri della diligenza, richiesti dalle loro funzioni, in relazione ai quali i punti di riferimento sono più propriamente le regole della corretta amministrazione ed in particolare i principi di efficienza, efficacia ed economicità dell azione amministrativa. Sono, quindi, elementi costitutivi della responsabilità amministrativo - contabile l esistenza di un rapporto di impiego o di servizio con l Amministrazione danneggiata, la sussistenza del danno erariale, la colpa grave o il dolo del convenuto e l evidente rapporto causale tra il comportamento illecito descritto e l evento lesivo. Ricorre l elemento soggettivo del dolo quando il soggetto volontariamente ha arrecato un vantaggio per sé ed un conseguente nocumento economico
ingiusto per l Erario, sussiste invece la colpa grave nell ipotesi in cui il soggetto ha agito con palese negligenza, trascuratezza ed imperizia, in violazione delle regole di corretta amministrazione, con grave disobbedienza alla legge, ovverosia quando il comportamento è indiscutibilmente posto in essere con una macroscopica inosservanza di obblighi elementari. In tale quadro normativo ed istituzionale dovrà, di conseguenza, necessariamente inserirsi la vicenda di cui è causa e, essendo escluso dallo stesso Procuratore regionale il requisito del dolo, soltanto nell ambito dell eventuale violazione delle competenze e doveri d ufficio dovranno essere valutati i comportamenti del chiamato in giudizio, per l accertamento della responsabilità connotata da colpa grave e l incidenza nella produzione del danno erariale, se ed in quanto esistente. Al di fuori delle suddette ipotesi non sussiste la responsabilità, così come previsto dal DL 23/10/1996, n. 543, convertito con modificazioni dalla legge n. 639 del 1996. La colpa grave del dipendente deve essere valutata ex ante e non ex post, è dunque causa rilevante, dal punto di vista amministrativo-contabile, la condotta umana attiva od omissiva che si ponga come conditio sine qua non nella sequenza degli antecedenti che abbiano concorso a determinare il risultato, condotta senza la quale l evento non si sarebbe prodotto. Nel caso di specie, la situazione di fatto e di diritto appare completamente sceverata dalle parti in causa. La L. 289 del 27/12/2002 (legge finanziaria 2003) ha stabilito che il 3% degli stanziamenti per le infrastrutture venga destinato agli interventi per i beni e le
attività culturali. L art. 2 della L. 291 del 16/10/2003 ha autorizzato la costituzione di Arcus, con sede in Roma scegliendo la configurazione giuridica di una S.p.A., con autonoma gestione, nel presumibile intento di assicurare il più efficiente ed efficace perseguimento delle finalità di interesse generale (promuovere e sostenere progetti per iniziative d investimento per il restauro e recupero dei beni culturali ed attività culturali e dello spettacolo). Detta Società è a totale partecipazione pubblica che gestisce un volume complessivo di investimenti annui di circa euro 70.000.000,00. Le norme primarie dettano specifiche regole in tema di costituzione della società della stessa individuazione della sede, contenuti dell oggetto sociale e quindi dei compiti fondanti ed ineludibili, capitale iniziale e sua integrale sottoscrizione da parte del Ministero dell Economia e delle Finanze, inalienabilità delle azioni emesse, esercizio dei diritti dell azionista affidato al Ministero per i Beni Culturali, d intesa peraltro con quello dell Economia, quanto ai profili patrimoniali e finanziari, provenienza statale della principale fonte di finanziamento, composizione e nomina degli organi, obbligo del Ministero per i Beni Culturali di presentare al Parlamento una relazione annuale sull attività di Arcus. La principale missione istituzionale della società non è quella di fungere da soggetto esecutore, ma da organismo chiamato a svolgere compiti di promozione e di sostegno di progetti ed iniziative d investimento. Per la realizzazione dei predetti compiti Arcus è autorizzata ad assumere mutui sugli stanziamenti per le infrastrutture, fondando la parte preponderante dell azione sul debito posto a carico dello Stato, al cui bilancio viene accollata
la restituzione delle somme mutuate (Corte dei conti, Sezione del controllo sugli enti determinazione n. 61/2008). Compito di Arcus risulta, pertanto, quello di fornire il sostegno finanziario, tecnico, economico ed organizzativo ad iniziative che assumono carattere di effettiva innovatività e siano in grado di fungere da volano e da moltiplicatore di ulteriori risorse, progetti e sviluppo nell intero Paese. Il presidente pro-tempore ing. Basaglia Giorgio, qui convenuto, è chiamato a rispondere di diverse fattispecie dannose. Per quanto riguarda la richiesta risarcitoria per il noleggio dell autovettura, il collegio giudicante reputa di precisare che ai sensi dell art. 1, co. 1, della L. 20/1994 e della L. 639 del 20/12/1996 la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata agli atti commessi con dolo o colpa grave, ferma restando l insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali. Quest ultima espressione normativa non può che far riferimento ai principi elaborati dalla giurisprudenza e di conseguenza occorre accertare se nella fattispecie sia stato rispettato il principio di ragionevolezza che riassume in se i principi dell economicità, dell efficacia e dell efficienza dell azione amministrativa, costituzionalmente garantiti. Applicando i principi evidenziati emerge chiaramente che la richiesta attrice deve essere rigettata dal momento che come sostenuto dalla difesa la scelta del mezzo di trasporto è stata decisa dall intero consiglio di amministrazione e non soltanto dal presidente. L assunto è confermato dalla lettura del verbale del consiglio di amministrazione del 3 maggio 2006, da cui si evince che l assunzione di un
autista e di una macchina aziendale è sostituita temporaneamente dall utilizzo dei servizi offerti da una società di noleggio auto con conducente. Le fatture per detto utilizzo, rilasciate dalla Coop. di lavoro Airport, sono state depositate in sede di controdeduzioni il 6/6/2007. Non sussiste la prova del danno, dal momento che è di comune conoscenza l onerosità dell uso delle vetture pubbliche e non sussiste alcuna colpa grave del presidente per una scelta effettuata dall organo collegiale. La scelta dell utilizzo di detto mezzo di trasporto, in luogo dell uso di un pubblico taxi, rientra a pieno titolo nella discrezionalità amministrativa, con esclusione della responsabilità del convenuto. La spesa quindi si appalesa del tutto legittima e la pretesa attrice sul punto deve essere disattesa. Per quanto attiene all affidamento della consulenza legale all avv. Tommaso Paparo, richiama il patrocinatore di parte il dettato dello Statuto, il quale prevede, all art. 15, co. 7 che il presidente può conferire sino ad un massimo di tre incarichi di consulenza a terzi, per l approfondimento di particolari tematiche inerenti al raggiungimento degli scopi sociali, riferendone al consiglio di amministrazione. Il presidente Basaglia ha conferito un solo incarico al legale su indicato, senza che nessuna obiezione gli fosse mossa né dal consiglio di amministrazione, né dal direttore generale della società. Reputa il giudicante che nella fattispecie non sussiste alcuna colpa grave del convenuto e che non risulta sufficientemente provato che l affidamento della consulenza legale all avv. Tommaso Paparo, dello studio legale Lexius, costituisca un danno per la società Arcus, da addebitare al presidente.
Il provvedimento di conferimento dell incarico costituisce espressione di una effettiva esigenza da soddisfare, non potendo l attività del professionista essere svolta dal personale dipendente, in presenza altresì della concreta utilizzazione da parte dell Amministrazione dei risultati dallo stesso conseguiti, stante la natura e la funzione che la società Arcus doveva svolgere. L oggetto della prestazione, di cui al contratto di consulenza, è riferibile infatti alle materie in relazione alle attività compiute da Arcus e quindi diritto amministrativo, diritto degli enti locali e contabilità di Stato, nelle quali il professionista incaricato risultava utile, in considerazione della complessità dell incarico da correlarsi al volume complessivo degli investimenti annui gestiti dalla società. La richiesta attrice, anche per questa posta di danno, risulta non condivisibile e non sufficientemente provata. In ordine alle spese di viaggio e di soggiorno, invece, il Collegio reputa le deduzioni contenute nell atto di citazione conformi alla situazione di fatto e di diritto. Non risultano effettivamente provate alcune spese affrontate per incontri, pranzi e spostamenti in taxi, che pertanto non risultano correttamente giustificate. Sostiene il difensore che le modalità di rimborso delle spese sono state definite in termini concreti e puntuali solo con il Manuale delle Procedure, approvato in data 4/7/2006 e, quindi, nella parte finale della Presidenza Basaglia, mentre prima di allora mancava una codificazione della prassi e l ing. Basaglia nella massima buona fede si è attenuto alle indicazioni verbali di altri soggetti, i quali avevano confermato di effettuare la richiesta di
rimborso mediante nota, senza necessità di produrre i giustificativi di spesa. Sostiene invece il Pubblico Ministero che non risulta alcun elemento utile per giustificare il corretto utilizzo delle somme spese e l assunto appare giuridicamente corretto e da condividere. Reputa il collegio giudicante che, nella specie, la condotta del soggetto convenuto sia improntata ad una avventatezza ed irrazionalità tali da poter qualificare come grave il livello della violazione dei parametri della diligenza, richiesti dalla funzione svolta, in relazione alla quale i punti di riferimento sono più propriamente le regole della corretta amministrazione. La Corte dei conti si è più volte pronunciata precisando che le spese per rimborso viaggi sono da ritenersi lecite allorquando correttamente dimostrate, mentre nella presente fattispecie non risultano giustificate per incontri, pranzi e spostamenti in taxi. Il giudicante tuttavia, a fronte della richiesta risarcitoria del P.M. di euro 6.089,00, reputa di accollare equitativamente l importo di euro 5.000,00 per le spese immotivate, per le quali sussiste, oltre l elemento del danno anche una grave negligenza del convenuto il quale non ha provveduto correttamente a giustificare l esborso per l ente. P.Q.M. Visti gli artt. 1, co. 33 e 116 della L. 311/2004; 93 e 110, 4 co. T.U.E.L.; 82 e segg. LCGS, 1 e segg. Leggi 19 e 20 del 14/1/1994 CONDANNA l ing. BASAGLIA GIORGIO residente in Milano, via Ghislanzoni n. 14 ed ivi domiciliato in via Soncino n. 1, rappresentato e difeso dal prof. avv. Francesco de Leonardis e con lui domiciliato in Roma via Germanico n. 172,
al pagamento di Euro 5.000,00 (cinquemila/00), somma comprensiva della rivalutazione monetaria a favore dell Erario Dovranno essere corrisposti, altresì, gli interessi legali dalla data del deposito della sentenza sino al soddisfo. Le spese di giudizio seguono la soccombenza vengono liquidate in Euro 231,78 (duecentotrentuno/78) Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 9 ottobre 2008. L Estensore F.to Fausta Di Grazia Il Presidente F.to Mario Ristuccia Depositata il 21.05.2009 P.IL DIRIGENTE IL RESPONSABILE DEL SETTORE GIUDIZI DI RESPONSABILITA F.to Dott. Francesco MAFFEI