Deliberazione n. SCCLEG/26/2015/SUCC REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato formata dai Magistrati: Pietro DE FRANCISCIS, Presidente; componenti: Antonio FRITTELLA, Valeria CHIAROTTI, Maria Elena RASO, Giovanni COPPOLA, Andrea ZACCHIA, Giuseppa MANEGGIO, Chiara BERSANI, Antonio ATTANASIO, Luisa D EVOLI, Giovanni ZOTTA, Fabio Gaetano GALEFFI, Riccardo VENTRE, Oriana CALABRESI, Laura CAFASSO, Benedetta COSSU (relatore), Silvio DI VIRGILIO, Andrea LIBERATI; nell adunanza del 19 novembre 2015 VISTO l art. 100, comma 2, della Costituzione; VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214; VISTA la legge 21 marzo 1953, n. 161 concernente modificazioni al predetto Testo Unico; VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modifiche ed integrazioni; VISTI, in particolare, l'art. 3 della legge 14 gennaio 1994 n. 20 e l'art. 2 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639; VISTA la legge 24 novembre 2000, n. 340 ed in particolare l art. 27; VISTO il decreto legislativo 30 giugno 2011, n. 123, in particolare l art. 10; VISTO il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei Conti, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 1
14/DEL/2000 del 16 giugno 2000, modificato ed integrato, da ultimo, con provvedimento del Consiglio di Presidenza del 24 giugno 2011 (in G.U. n. 153 del 4 luglio 2011); VISTO il decreto direttoriale della Direzione Generale per la promozione della qualità agroalimentare e dell ippica del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali in data3 novembre 2014, acquisito a protocollo il 12 febbraio 2015, prot n. 4831; VISTA la richiesta di chiarimenti dell Ufficio centrale di bilancio del 1 dicembre 2014, prot. n. 26213; VISTA la nota di risposta del Ministero del 9 dicembre 2014, prot. n. 19432; VISTA la nota dell Ufficio centrale di bilancio di restituzione del provvedimento al Ministero del 9 gennaio 2015, prot. n. 447; VISTA la richiesta del Ministero in data 22 gennaio 2015, prot. n. 3479 di dar corso al provvedimento ai sensi dell articolo 10, comma 1, d.lgs. n. 123/2011; VISTA la nota di trasmissione dell Ufficio centrale di bilancio del 4 febbraio 2015, prot. n. 2066; VISTO il rilievo istruttorio formulato da parte dell Ufficio di controllo sugli atti del Ministero dello sviluppo economico e del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali con nota prot. n. 24123 del 24 giugno 2015, con il quale sono stati richiesti chiarimenti sia al Ministero sia allo stesso Ufficio centrale di bilancio; VISTE le note di risposta del Ministero prot. n. 52916 del 24 luglio 2015 e dell Ufficio centrale di bilancio prot. 15414 del 22 luglio 2015; VISTA la nota del Magistrato istruttore prot. n. 31982 del 18 settembre 2015; VISTE le note di risposta del Ministero prot. n. 65711 del 1 ottobre 2
2015 e 69230 del 14 ottobre 2015; VISTA la relazione del 5 novembre 2015, con la quale il Magistrato istruttore ha proposto al Consigliere Delegato il deferimento della questione alla sede collegiale; VISTA la nota in pari data con la quale il Consigliere Delegato, condividendo le argomentazioni della citata relazione, ha chiesto che la questione fosse deferita alla Sezione; VISTA l Ordinanza Presidenziale del 10 novembre 2015, con la quale è stato convocato per il giorno 19 novembre 2015 il Collegio per l esame della questione proposta ed è stato nominato relatore il Primo Referendario Benedetta COSSU; VISTA la nota della Segreteria prot. n. 36499 dell 11 novembre 2015, con la quale la predetta ordinanza di convocazione è stata inoltrata all Amministrazione interessata e all Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero; UDITO il relatore, dott.ssa Benedetta COSSU; INTERVENUTI per il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, il dottor Luca BIANCHI, Capo del Dipartimento delle politiche competitive, della qualità agroalimentare, ippiche e della pesca, il dottor Emilio GATTO, Direttore Generale della Direzione Generale per la promozione della qualità agroalimentare e dell ippica, il Dottor Pasqualino GIUDITTA, Dirigente dell Ufficio PQAI-V della Direzione generale, il Dottor Dario PIPITONE, funzionario in qualità di uditore, e per l Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero il dott. Alessandro FIORE, direttore generale, il dott. Cosimo Giuseppe TOLONE e la dottoressa Sandra DI GIROLAMO, entrambi dirigenti; Con l assistenza della dr.ssa Maria Enrica DI BIAGIO, in qualità di Segretario di adunanza. Ritenuto in 3
FATTO Con nota n. 2068 del 4 febbraio 2015 l Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero delle Politiche Agricole, alimentari e forestali (d ora innanzi Ministero) ha trasmesso alla Corte dei conti, ai sensi dell articolo 10, comma 1, d.lgs. 30 giugno 2011, n. 123, il decreto n. 17444 del 3 novembre 2014 con il quale il Direttore Generale per la promozione della qualità agroalimentare e dell ippica ha approvato il contratto per la locazione di uno spazio espositivo di 54 mq complessivi e per la realizzazione dei servizi atti a garantire la partecipazione del Ministero alla Fiera Agrietour, tenutasi ad Arezzo dal 14 al 16 novembre 2014. A- Per completezza va ricordato che, prima della trasmissione del provvedimento in esame alla Corte dei conti, vi è stata un interlocuzione tra Ministero ed Ufficio centrale di bilancio nei termini che si riassumono qui di seguito. Con nota prot. n. 26213 del 1 dicembre 2014 l Ufficio di Bilancio chiedeva al Ministero chiarimenti sui seguenti aspetti: a) l impegno di spesa di euro 10.000 si configurerebbe come contributo alla società Arezzo Fiere e Congressi, più che una prestazione di servizi; b) la concomitanza della trasmissione dell atto all Ufficio Centrale di Bilancio rispetto al momento della sua esecuzione; c) la forma contrattuale utilizzata, costituita dalla scrittura privata in forma cartacea. Con nota di risposta prot. n. 19432 del 9 dicembre 2014, il Ministero rappresentava che: a) l impegno di spesa assunto nei confronti della Arezzo Fiere e Congressi s.r.l. si configurerebbe non tanto come un contributo, quanto piuttosto come una prestazione di servizi funzionali alla partecipazione del Ministero all evento fieristico; b) la possibilità di dare esecuzione anticipata in caso di urgenza sarebbe prevista dall articolo 11, comma 12, d.lgs. n. 163/2006 e dall art. 302, comma 2, 4
DPR 207/2010; c) la disciplina vigente al momento della stipulazione del contratto - costituita dall articolo 11, comma 13, d.lgs. n. 163/2006 (prima delle modifiche introdotte dal d.l. 145/2013) e dall articolo 17 R.D. 2440/1923 - ammetteva l utilizzo della scrittura privata per la fattispecie contrattuale in oggetto. Con nota prot. n. 447 del 9 gennaio 2015, l Ufficio di Bilancio restituiva il provvedimento al Ministero, il quale, a sua volta, con nota prot. n. 3479 del 22 gennaio 2015, chiedeva di dare corso al provvedimento ai sensi dell articolo 10, comma 1, d.lgs. n. 123/2011. Con nota prot. n. 2066 del 4/2/2015, l Ufficio di bilancio trasmetteva alla Corte dei conti il provvedimento indicato in oggetto con la relativa documentazione. B- Con foglio di rilievo prot. n. 24123 del 24 giugno 2015 l Ufficio di controllo chiedeva al Ministero ed all Ufficio di bilancio presso il Ministero ulteriori chiarimenti sui profili in precedenza indicati. Con messaggio di posta elettronica certificata del 22 luglio 2015, l Ufficio di bilancio ribadiva per parte sua - di non aver potuto accogliere i chiarimenti forniti dal Ministero in ordine a quanto già osservato nella propria nota prot. n. 26235 del 1 dicembre 2014 perchè in contrasto con le previsioni del codice dei contratti pubblici e la Legge di contabilità di Stato. Con nota di risposta del 24 luglio 2015, acquisita in data 27 luglio 2015 a prot. Cdc n. 27458, il Ministero rappresentava in primo luogo che la partecipazione istituzionale alle Fiere rientra nell ambito delle attività di propria competenza e che, annualmente, di solito entro il mese di febbraio, viene predisposto un piano Fiere adottato, per il 2014, con decreto n. 739 del 17 gennaio - le cui risorse vengono rese disponibili nel periodo compreso tra agosto e settembre. In relazione al ritardo nella trasmissione del provvedimento all Ufficio di bilancio, il Ministero 5
precisava che, solo a seguito dell effettivo stanziamento delle risorse, era stato possibile dare avvio alla procedura di gara, che sì è conclusa con l affidamento del servizio al gestore dell evento fieristico. Deduceva, inoltre, di essere consapevole che la trasmissione all Ufficio centrale di bilancio fosse avvenuta a ridosso dell inizio dell evento stesso, ma che tale possibilità sarebbe consentita dall articolo 11, comma 12, d.lgs. n. 163/2006, ai sensi del quale la stazione appaltante può chiedere, in casi di urgenza, l esecuzione anticipata nei modi ed alle condizioni previste dall articolo 302, comma 2, del DPR 207/2010. Quanto poi alla forma contrattuale, il Ministero ribadiva che quella utilizzata (scrittura privata su supporto cartaceo) sarebbe conforme alle disposizioni normative vigenti al momento della sottoscrizione del contratto. La forma contrattuale della scrittura privata su supporto cartaceo sarebbe ammessa dal codice dei contratti pubblici (cfr. art. 11, comma 13, d.lgs. n. 163/2006) e, in particolare, nelle ipotesi di trattativa privata, dall articolo 17 R.D. 2440/1923. C- A seguito di esplicita richiesta formulata con nota prot. 31982 del 18 settembre 2015, il Ministero trasmetteva il decreto ministeriale n. 22909 del 28 novembre 2011 mediante il quale è stato approvato il regolamento per gli affidamenti in economia. Con ulteriore nota prot. Cdc del 15 ottobre 2015, il Ministero specificava che la procedura seguita per l affidamento dell appalto di servizi in esame, non ricade nella fattispecie applicativa dell art. 125 d.lgs. n. 163/2006, ma è stata disposta in conformità all articolo 57, comma 2, lett. b), del Codice degli appalti, trattandosi di affidamento per il quale il citato articolo prevede che per ragioni di natura tecnica o artistica ovvero attinenti alla tutela di diritti esclusivi, il contratto possa essere affidato unicamente ad un operatore economico determinato. Il Magistrato istruttore, permanendo dei dubbi sulla conformità a legge 6
del provvedimento trasmesso ai sensi dell articolo 10, comma 1, d.lgs. n. 123/2011, con relazione del 5 novembre 2015, condivisa dal Consigliere Delegato, ha sottoposto la questione all esame collegiale. In esito alla predetta richiesta, il Presidente della Sezione ha deferito la questione all odierna adunanza. Considerato in DIRITTO 1. E all esame della Sezione il decreto con il quale il Ministero delle Politiche Agricole, alimentari e forestali ha approvato il contratto per la locazione di uno spazio espositivo e per la realizzazione di servizi atti a garantire la propria partecipazione alla Fiera Agrietour tenutasi ad Arezzo dal 14 al 16 novembre 2014, per un valore complessivo di euro 10.000. Giova ricordare, come già accennato nella parte in fatto, che la partecipazione del Ministero ad eventi fieristici, inerenti le funzioni ad esso intestate, viene definita nell ambito di un atto di programmazione annuale, che, per il 2014, è stato adottato con decreto n. 739 del 17 gennaio, provvedimento non sottoposto a controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti. 2. Esclusa, per stessa ammissione del Ministero, l applicabilità al caso di specie della disciplina sugli affidamenti in economia e appurato che la procedura di gara scelta dall amministrazione è stata, come si evince dall articolo 2 della determina a contrarre e come confermato nella nota del Ministero trasmessa in data 15 ottobre 2015, la procedura negoziata senza pubblicazione del bando di gara ai sensi dell articolo 57, comma 2, lett. b, d.lgs. n. 163/2006, la Sezione rileva che la disciplina alla cui stregua valutare la legittimità del provvedimento in esame è quella prevista dal codice dei contratti di cui al d.lgs. 163/2006 per gli appalti sotto soglia comunitaria. 7
In particolare, i profili da esaminare riguardano l esecuzione anticipata del contratto e la forma contrattuale utilizzata. 2.1 In relazione al profilo dell esecuzione anticipata del contratto, la Sezione osserva che, configurandosi la fattispecie in esame come prestazione di servizi resi nell ambito di un contratto di appalto sotto soglia comunitaria, l articolo 11, comma 12, d.lgs. n. 163/2006 prevede che l esecuzione del contratto può avere inizio solo dopo che lo stesso è divenuto efficace, salvo che, nei casi di urgenza, la stazione appaltante o l ente aggiudicatore ne chieda l esecuzione anticipata, nei modi ed alle condizioni previste dal regolamento. Il DPR 207/2010, all articolo 302, commi 2 e 3, prevede che l esecuzione anticipata del contratto di appalto possa essere autorizzata dal responsabile del procedimento dopo che l aggiudicazione definitiva è divenuta efficace quando: a) il contratto ha ad oggetto beni o servizi che, per la loro natura o per il luogo in cui deve essere eseguito il contratto, debbono essere immediatamente consegnati o svolti; b) in caso di comprovata urgenza. Il comma 3 del citato articolo stabilisce che il responsabile del procedimento autorizza, ai sensi del comma 2, l esecuzione anticipata del contratto attraverso apposito provvedimento che indica in concreto i motivi che giustificano l esecuzione anticipata. L applicabilità alla fattispecie in esame del codice degli appalti, e quindi delle disposizioni legislative e regolamentari richiamate, discende dal richiamo contenuto nell articolo 121 d.lgs. 163/2006, recante la disciplina per i contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, di importo inferiore alla soglia comunitaria, che richiama le disposizioni della parte I, nell ambito della quale è ricompreso l articolo 11 in materia di fasi dell aggiudicazione. Ciò premesso, ritiene il Collegio che l esecuzione anticipata del contratto in esame non è avvenuta in conformità alle richiamate 8
disposizioni normative, in quanto non è stato adottato da parte del responsabile del procedimento il provvedimento mediante il quale, ai sensi di quanto previsto dall articolo 302, comma 3, DPR 207/2010, l esecuzione anticipata avrebbe potuto essere autorizzata. 2.2. La forma contrattuale da utilizzare per la stipulazione del contratto in esame, qualificandosi lo stesso come un appalto di servizi sotto soglia comunitaria, va ricercata nel codice degli appalti che contiene una disciplina speciale rispetto a quella generale prevista, negli articoli 16-18 del RD 2440/1923, per le tipologie contrattuali diverse dai contratti di appalto. L articolo 11, comma 13, d.lgs. n. 163/2006, nella versione in vigore al momento della stipulazione del contratto in esame (ottobre 2014), stabiliva che il contratto è stipulato, a pena di nullità, con atto pubblico notarile informatico, ovvero, in modalità elettronica secondo le norme vigenti per ciascuna stazione appaltante, in forma pubblica amministrativa a cura dell ufficiale rogante dell amministrazione aggiudicatrice o mediante scrittura privata. Ai fini dell applicazione delle predette modalità elettroniche di stipulazione dei contratti di appalto, l articolo 6, comma 4, d.l. 179/2012, come modificato dal d.l. 145/2013, ha, a sua volta, precisato che le disposizioni si applicano, a far data dal 30 giugno 2014, per i contratti stipulati in forma pubblica amministrativa e, a far data dal 1 gennaio 2015, per i contratti stipulati mediante scrittura privata. L unica fattispecie nella quale per i contratti pubblici di appalto di lavori, servizi e forniture può essere utilizzata la scrittura privata è quella prevista nell articolo 334, comma 2, DPR 207/2010, costituita dal cottimo fiduciario. La Sezione, alla luce della disciplina di settore sopra richiamata, ritiene il provvedimento in esame non conforme a legge in quanto l utilizzo della 9
scrittura privata per la sottoscrizione di un contratto di appalto di servizi è ammessa solo per il cottimo fiduciario, ipotesi che non ricorre nel caso di specie, oltre che per il mancato utilizzo della modalità elettronica. Sulla base delle precedenti considerazioni la Sezione ritiene non conforme a legge l atto in esame. P.Q.M. la Sezione Centrale del controllo di legittimità ricusa il visto e la conseguente registrazione dell atto specificato in epigrafe. Il Relatore (Benedetta COSSU) Il Presidente (Pietro DE FRANCISCIS) Depositata in Segreteria il 17 dicembre 2015 Il Dirigente Dott.ssa Paola LO GIUDICE 10