Corte dei conti. formata dai Magistrati: Presidente Pietro DE FRANCISCIS; componenti: Antonio FRITTELLA, Valeria Chiarotti, Cristina ZUCCHERETTI

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1 Deliberazione n. SCCLEG/27/2015/SUCC REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato formata dai Magistrati: Presidente Pietro DE FRANCISCIS; componenti: Antonio FRITTELLA, Valeria Chiarotti, Cristina ZUCCHERETTI (relatore), Giovanni COPPOLA, Roberto BENEDETTI, Giuseppa MANEGGIO, Antonio ATTANASIO, Luisa D EVOLI, Giovanni ZOTTA, Fabio Gaetano GALEFFI, Riccardo VENTRE, Oriana CALABRESI, Silvio DI VIRGILIO, Adriano DEL COL. nell adunanza del 15 dicembre 2015 VISTO l art. 100, comma 2, della Costituzione; VISTO il Testo Unico delle leggi sull ordinamento della Corte dei conti, approvato con regio decreto del 12 luglio 1934, n. 1214; VISTA la legge 21 marzo 1953, n. 161 concernente modificazioni al predetto Testo Unico; VISTO l art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni; VISTO l art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340; VISTO il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165; VISTO il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14/2000 del 16 giugno 2000, modificato, da ultimo, con provvedimento del 1

2 Consiglio di Presidenza in data 24 giugno 2011 (G.U. n. 153 del 4 luglio 2011); VISTO il Decreto del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale n. 5514/613 in data 08/05/2015; VISTO il rilievo prot. n del 23/10/2015; VISTA la risposta dell Amministrazione alle osservazioni dell Ufficio di controllo prot.n in data 12/11/2015; VISTA la relazione prot. n del 23/11/2015, con la quale, ritenendo non superate le censure mosse in precedenza, il Magistrato istruttore ha proposto al Consigliere Delegato il deferimento della questione alla sede Collegiale; VISTA la nota prot. n del 24/11/2015, con la quale il Consigliere delegato al controllo sugli atti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero della Giustizia e del Ministero degli Affari Esteri condividendo tale proposta, ha deferito alla Sezione l esame del provvedimento di cui sopra; VISTA l ordinanza in data 03/12/2015, con la quale il Presidente ha convocato, per il giorno 15/12/2015, il Collegio della Sezione centrale del controllo di legittimità; VISTA la nota prot. n in data 3/12/2015, con cui il dirigente della Segreteria ha comunicato alle Amministrazioni interessate la convocazione dell adunanza per il 15/12/2015; INTERVENUTI, in rappresentanza del Ministero il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale il dott. Marco CAMPO, Capo dell Ufficio IV presso la Direzione Generale per l amministrazione del 2

3 personale, l informatica e le comunicazioni e, per l Ufficio centrale di Bilancio presso il suddetto dicastero, il dr. Francesco MAROLDA, dirigente, nonché la dr. Carla CUCCHIARI e la dr. Iole MARINIELLO, entrambe funzionarie presso il medesimo ufficio. Con l assistenza della dott.ssa Valeria MANNO, in qualità di Segretaria di adunanza. FATTO Con il provvedimento in oggetto, trasmesso dall Ufficio centrale di Bilancio del MAE ai sensi dell art. 10, comma 1, del d.lgs. n. 123 del 2011 è stato approvato il contratto del 10 aprile 2015 intercorso tra il Ministero degli Affari Esteri e la Società R.T.I. Engineering Ingegneria Informatica s.p.a. Fata Informatica s.r.l. per l erogazione dei servizi relativi ad attività di affiancamento nel processo di trasferimento di competenze al nuovo operatore aggiudicatario dei servizi di Sviluppo e gestione del sistema per il rilascio dei visti Schengen, per il periodo dal 13 aprile al 13 giugno 2015 e per un corrispettivo pari a ,66 euro, comprensivo di IVA. Il contratto, di durata di bimestrale, è stato stipulato seguendo la procedura del cottimo fiduciario ai sensi dell art. 125, comma 10, lett. c), del d.lgs. n. 163 del 2006 perchè, ad avviso dell Amministrazione, ricorrevano le condizioni di cui alla lett. c (prestazioni periodiche di servizi, forniture, a seguito della scadenza dei relativi contratti, nelle more dello svolgimento delle ordinarie procedure di scelta del contraente e nella misura strettamente necessaria): ed invero, il contratto in corso del 12 febbraio 2015, ultimo atto negoziale di una serie di proroghe tecniche, non 3

4 avrebbe previsto tra le attività da svolgere sulla base dell importo contrattuale la parallela attività di realizzazione del piano di subentro e di svolgimento effettivo del processo di affiancamento dell operatore economico aggiudicatario della nuova procedura di gara europea (v. determina a contrarre del 1 aprile 2015). In relazione al provvedimento in esame, l Ufficio Centrale di Bilancio del MAECI ha ritenuto di formulare una richiesta di chiarimenti (in data 9 giugno 2015) finalizzata a conoscere le ragioni per cui gli oneri per l affiancamento siano stati considerati aggiuntivi rispetto ai corrispettivi già previsti per l esecuzione dei servizi gestionali, tali da determinare la necessità di apposito affidamento in favore del R.T.I. uscente, posto che l art. 4 del contratto del 12 febbraio 2015 qualificato proroga tecnica prevedeva l applicazione delle modalità di esecuzione specificate all art. 4 del contratto Repertorio n del 13 luglio 2011 (ovverosia del contratto di affidamento originario): quest ultimo, alla lettera d), specifica che..il Raggruppamento si obbliga, in considerazione dell eventuale espletamento di una procedura concorsuale per l affidamento del servizio di cui trattasi, ad affiancare prima della scadenza del presente contratto e per una durata massima di tre mesi, il soggetto eventualmente subentrante. Durante tale eventuale periodo di affiancamento ad altro soggetto, il Raggruppamento si impegna ad erogare le giornate di attività mantenendo le percentuali di ripartizione per figura professionale già erogate nella precedente parte dell anno solare nel quale l affiancamento verrà svolto. Sicché, sempre secondo quanto rappresentato dall UCB, gli oneri relativi all attività di affiancamento sarebbero stati già ricompresi nel 4

5 corrispettivo contrattuale dell affidamento dei servizi di sviluppo e gestione del Sistema Mondiale Visti e della successiva proroga tecnica. La predetta richiesta di chiarimenti risulta poi reiterata in data 23 giugno 2015, non essendo state superate, ad avviso dell U.C.B., le perplessità manifestate nella predetta nota del 9 giugno 2015 atteso che l Amministrazione, nella risposta del 15 giugno 2015, si era limitata semplicemente a ricostruire le vicende relative al contratto del 12 febbraio 2015 concernente la citata proroga tecnica. Solo nella seconda nota di risposta dell 8 luglio 2015, con la quale l Amministrazione ha fatto richiesta all U.C.B. di dare comunque corso al provvedimento, sono state precisate le ragioni di fatto alla base della decisione di assumere da parte dell Amministrazione gli oneri derivanti dalle attività di affiancamento al RTI Engineering Ingegneria Informatica s.p.a. FATA Informatica s.r.l. : ragioni scaturite, ad avviso dell Amministrazione, dal fatto che, in considerazione dell aumento percentuale delle richieste di visti presso le rappresentanze italiane nel mondo per l inaugurazione il 1 maggio dell EXPO Milano 2015, non sarebbe stato possibile svolgere le attività di affiancamento così come previste dall art. 4 del contratto Rep del se non con gravissime ripercussioni. Sul provvedimento in esame, l Ufficio di controllo della Corte dei conti ha, a sua volta formulato rilievo con nota n del 23 ottobre 2015, non ritenendo esaustiva neppure la seconda nota di chiarimenti inoltrata dall Amministrazione all U.C.B, dal momento che la stessa si 5

6 limitava ad esporre le ragioni di fatto alla base della stipula del contratto in oggetto. Conseguentemente, la richiesta di chiarimenti veniva finalizzata a conoscere i presupposti di diritto del ricorso alla stipulazione di un contratto di cottimo fiduciario, ai sensi dell art. 125, comma 10, lett. c), del d.lgs. n. 163 del 2006 (con previsione di nuovi oneri), laddove tali prestazioni si presentavano già ricomprese nel contratto originario del 12 febbraio Nel predetto rilievo l Ufficio di controllo ha infatti evidenziato che il contratto del 12 febbraio 2015, costituendo proroga tecnica del contratto originario, richiama espressamente le clausole di quest ultimo (in particolare, il citato art. 4 che fa rinvio alle norme del contratto originario sull esecuzione delle attività, tra cui anche quella relativa all affiancamento; ma, anche, l art. 5 relativo alla programmazione temporale delle attività nonché, infine, l art. 6 relativo all organizzazione delle attività). L Amministrazione, con nota dell 11 novembre 2015, acquisita al protocollo della Corte dei conti il 12 novembre 2015 con il n , ha risposto al rilievo dell Ufficio, rappresentando che proprio all interno del periodo di svolgimento dell EXPO si è verificato, ai sensi dell affidamento in oggetto, l avvicendamento tra il precedente operatore economico ed il nuovo operatore subentrato a seguito della conclusione della gara europea, che ha potuto mantenere ed erogare il servizio informatico in questione, nonostante le evidenti difficoltà tecniche derivanti dalla precedente gestione protrattasi per più anni. Inoltre, nel confermare che il contratto di proroga tecnica del 12 febbraio 2015 richiama espressamente le clausole del contratto originario 6

7 sull esecuzione delle attività, tra cui quella relativa all affiancamento, ha ribadito le ragioni di fatto, evidenziate all U.C.B. nella nota dell 8 luglio 2015, alla base della scelta di ricorrere al contratto di cottimo fiduciario in oggetto. In particolare è stato sottolineato che le attività informatiche derivanti dall aumento della richiesta di stranieri di visti per l EXPO Milano 2015 hanno posto l Amministrazione davanti alla scelta di esporre l Italia al rischio di insuccesso dell evento internazionale, causato dal mancato funzionamento del sistema informatico di rilascio visti per contemporaneo svolgimento delle attività di affiancamento, oppure di provvedere in un ottica di prevenzione del rischio, connaturata alla posizione di garanzia e di controllo propria del funzionario pubblico con tutte le misure rese possibili dalla normativa vigente al fine di garantire il contemporaneo svolgimento dei differenti servizi di manutenzione dell applicativo informatico e di passaggio di consegne ed affiancamento. Ad avviso dell Amministrazione entrambe le attività non potevano essere pretese contemporaneamente dal RTI uscente, trattandosi di una vera e propria variazione dell oggetto del contratto, ai sensi dell art. 311, comma 2, lettera b) e comma 4, del DPR 5 ottobre 2010, n. 207, derivante da cause non prevedibili e, cioè, l accresciuta domanda di visti per la partecipazione all EXPO Milano Di qui la necessità di ricorrere, all agevole procedura amministrativa consentita dal ricorso all articolo 125, comma 10, lett. c), del d.lgs. 163/2006, con affidamento diretto sotto l importo di quarantamila euro all unico operatore economico in grado di svolgere contemporaneamente i due distinti e non sovrapponibili servizi di manutenzione dell applicativo informatico per il rilascio visti e le attività e 7

8 piano di consegne al fornitore subentrante, con un onere comunque al di sotto del dieci per cento del contratto del 12 febbraio 2015 (e dunque nei limiti del quinto d obbligo) e ricorrendo nella specie i presupposti di cui all art. 132 del d.lgs. m. 163 del 2006 e agli artt. 310 e 311 del D.P.R. n. 207 del 2010 (variante in corso d opera). Pur alla luce dei chiarimenti pervenuti, l Ufficio di controllo non ha ritenuto di poter superare i dubbi di legittimità sollevati con il rilievo del 23 ottobre 2015, poiché l attività oggetto del nuovo contratto si configura perfettamente sovrapponibile a quella del contratto originario e, come tale, già ricompresa nella pattuita retribuzione. In proposito, gli articoli invocati dall Amministrazione a giustificazione dell operato non sono sembrati pertinenti alla fattispecie, per cui la questione è stata deferita all esame della Sezione di Controllo. In occasione dell adunanza odierna, l Amministrazione convocata ha trasmesso una ulteriore memoria con cui ribadisce le osservazioni precedentemente svolte, rappresentando altresì l incremento dei visti registrato in occasione dell evento EXPO di Milano nel periodo giugno/luglio 2015 a dimostrazione dell eccezionalità della prestazione resa dal Raggruppamento di Imprese incaricato. All odierna adunanza i rappresentanti dell Amministrazione e dell U.C.B. hanno rispettivamente confermato il percorso argomentativo già svolto in precedenza. Considerato in DIRITTO 8

9 Come esposto in narrativa, la vicenda trae origine dal contratto in data con cui il Ministero degli Esteri aveva affidato alla R.T.I. Engineering Ingegneria Informatica s.p.a. - Fata Informatica l appalto relativo allo sviluppo e gestione del software relativo al rilascio dei visti Schengen per un periodo di tre anni. Tale contratto aveva subìto una serie di proroghe tecniche, l ultima delle quali avente scadenza , allorquando il servizio era stato affidato ad altra impresa vincitrice di gara europea. Peraltro, in corso di esecuzione di quest ultima proroga, l Amministrazione ha ritenuto di procedere alla stipula di un ulteriore contratto a cottimo fiduciario (in data ) con il predetto R.T.I., per un periodo di tre mesi, al fine di realizzare un piano di subentro e di svolgimento effettivo del processo di affiancamento dell operatore economico aggiudicatario della nuova procedura. In ordine al contenuto di tale contratto, oggetto dell odierno esame, si sono appuntate le censure dapprima dell U.C.B. e, successivamente, dell Ufficio di controllo competente, in quanto la prestazione ivi prevista appariva sovrapponibile a quella già contemplata e remunerata con il contratto ancora in corso. La Sezione ritiene di condividere la prospettazione della fattispecie effettuata dall Ufficio di controllo. Infatti, è fin troppo agevole rilevare che la specifica attività di affiancamento era espressamente indicata nell originaria obbligazione (a sua volta richiamata dalle varie proroghe tecniche succedutesi nel tempo) e, dunque, debitamente compensata. L articolo 4 del primo contratto recita 9

10 infatti che il Raggruppamento si sarebbe impegnato...in considerazione dell eventuale espletamento di una procedura concorsuale per l affidamento del servizio di cui trattasi, ad affiancare prima della scadenza del presente contratto e per una durata massima di tre mesi il soggetto eventualmente subentrante. Conseguentemente il ricorso ad un ulteriore contratto a cottimo fiduciario per la medesima attività si appalesa come un ingiustificato esborso di denaro a carico dell Erario. Non può infatti essere invocato -come sostiene l Amministrazione- l art.132 del D.lgs 163/06, in quanto riguardante la diversa fattispecie relativa alla variante in corso d opera che annovera, tra i presupposti, l imprevedibilità dell evento. Nel caso in esame, viceversa, l esigenza di una attività di affiancamento era già stata individuata e tenuta in considerazione fin dall origine, rappresentando un eventuale subentro di altra ditta- un ipotesi rientrante nella normalità degli accadimenti. Per le medesime ragioni appare da respingere l ulteriore richiamo effettuato dall Amministrazione all art. 311 D.P.R. 207/10 riguardante le Varianti introdotte dalla stazione appaltante atteso che, anche in tal caso, la norma fa riferimento a prestazioni rilevatesi necessarie successivamente alla conclusione del contratto. Né infine può accedersi alla giustificazione fornita dall Amministrazione e rappresentata dalla circostanza che il contratto si sarebbe rivelato indispensabile e necessario a causa dell eccezionale incremento di visti-schengen a seguito della manifestazione internazionale dell EXPO di Milano. 10

11 In proposito - pur a prescindere dal fatto che il contenuto ivi indicato è l attività di affiancamento e non il rilascio dei visti legato all EXPO - non può non rilevarsi che il software era già stato realizzato dalla società informatica fin dal 2011 e non vi è traccia di ulteriori rimodulazioni evolutive e/o correttive del sistema poste in essere dalla ditta a seguito della richiamata situazione né che fossero occorse ulteriori figure professionali oltre quelle già impiegate nel servizio. Del resto, anche in questo caso e con specifico riguardo alle disposizioni contenute nel contratto originario ove si puntualizza che (art. 4) in previsione di particolari eventi che richiedano un maggior livello di supporto, il Raggruppamento si impegna a garantire la presenza del proprio personale presso l Amministrazione anche nell orario specificato nel capitolato Tecnico, deve ritenersi che l Amministrazione avesse tutte le possibilità per indurre il R.T.I ad adempiere alla prestazione senza ulteriori oneri. Conclusivamente, per le suesposte motivazioni, il provvedimento in esame non si presenta conforme a legge. PQM La Sezione Centrale del controllo di legittimità ricusa il visto al decreto di approvazione del contratto del 10 aprile 2015 intercorso tra il Ministero degli Affari Esteri e la Società R.T.I. Engineering Ingegneria Informatica s.p.a. Fata Informatica s.r.l. Il Presidente (Pietro DE FRANCISCIS) 11

12 Il Relatore (Cristina Zuccheretti) Depositata in Segreteria il 18 dicembre 2015 Il Dirigente Dott.ssa Paola LO GIUDICE 12