IL TRASPORTO AEREO DI DANGEROUS GOODS A SUPPORTO DEI TEATRI OPERATIVI

Diritto IL TRASPORTO AEREO DI DANGEROUS GOODS A SUPPORTO DEI TEATRI OPERATIVI Il quadro normativo di riferimento e l innovativo approccio adottato in ambito EAG SEBASTIANO FRANCO E VINCENZO SIMONETTI 32 INFORMAZIONI DELLA DIFESA 5/2011

DIRITTO 33

Il trasporto aereo di merci pericolose trova una specifica e dettagliata disciplina a livello internazionale in campo civile, settore che gli Stati hanno inteso sviluppare con l adozione della Convenzione della Organizzazione Internazionale dell Aviazione Civile (ICAO). Dall ambito di applicazione della predetta Convenzione sono espressamente esclusi gli aeromobili di Stato, definiti tali quelli militari, di dogana e di polizia. Essi, infatti, sono soggetti esclusivamente alle norme che gli Stati autonomamente adottano. Lo sviluppo di intensi collegamenti aerei e marittimi con i teatri operativi per assicurare i rifornimenti ai contingenti militari per condurre Peace Support Operation, tuttavia, sta facendo emergere alcune problematiche attinenti al trasporto aereo militare con particolare riguardo a tali merci. Conseguentemente, sono state adottate, a livello internazionale, numerose iniziative volte sia all acquisizione e al potenziamento di una specifica capacità di proiezione dello strumento militare sia al conferimento di norme e procedure più rispondenti alle esigenze degli operatori del settore, con particolare riguardo al trasporto delle merci pericolose. Per apprezzare i profili innovativi di tali iniziative, se ne propone di seguito una disamina che parte dall analisi del quadro giuridico di riferimento per terminare con l accordo tecnico firmato nell ambito dell European Air Group. Il trasporto delle merci pericolose nelle convenzioni internazionali In materia di trasporto di merci pericolose il riferimento normativo internazionale è costituito dalle UN Raccomandations on the transport of Dangerous Goods, conosciute anche come Orange Book. Lo scopo principale di queste raccomandazioni è facilitare la libera circolazione delle merci pericolose, garantendo nel contempo la maggior sicurezza possibile alle persone, ai beni e all ambiente in relazione ai rischi che possono sorgere durante il trasporto delle stesse. L ONU ha adottato inoltre specifiche regolamentazioni di settore, che sostanzialmente sono dirette alla disciplina dello svolgimento delle attività di trasporto commerciale e alla individuazione delle responsabilità derivanti dalle stesse. Il trasporto delle merci pericolose via mare è regolato dalle raccomandazioni dell International Maritime Organization (IMO) che ha adottato nel 1974 la convenzione SOLAS (International Convention for the Safety of Life at Sea), nell ambito della quale è inserito l International Maritime Dangerous Goods Code. Le previsioni stabilite in detta Convenzione non sono applicabili alle navi da guerra e a quelle utilizzate per il trasporto delle truppe. Per quanto attiene al trasporto per via aerea, si è fatto cenno all annesso 18 della Convenzione ICAO. Esistono poi accordi regionali, stipulati sotto egida dell ONU, per il trasporto delle merci pericolose via ferrovia, via fluviale e stradale. Per ciò che attiene ai paesi Europei, il trasporto via terra trova disciplina nell Accordo europeo relativo al trasporto internazionale di merci pericolose su strada (ADR). Dall applicazione di quest ultima Convenzione sono esclusi esplicitamente i veicoli che appartengono alle Forze Armate di una Parte contraente o che si trovano sotto la responsabilità delle Forze Armate. Ciascuna Alta Parte contraente, in ogni caso, ha il diritto di disciplinare o proibire, per ragioni diverse dalla sicurezza del trasporto, l ammissione di merci pericolose nel proprio territorio. Disciplina del trasporto delle merci pericolose con gli aeromobili militari Il quadro normativo di riferimento per il trasporto di merci pericolose con aeromobili militari è basato su uno specifico STANAG della NATO. Esso stabilisce le disposizioni volte a garantire l interoperabilità tra gli aeromobili appartenenti a nazioni diverse ai fini del trasporto 34 INFORMAZIONI DELLA DIFESA 5/2011

di Dangerous Goods durante il tempo di pace. Ai fini della classificazione delle merci pericolose, le disposizioni di riferimento per lo STA- NAG sono costituite dall Orange Book, dalle Technical Instructions (TI) for the Safe Transport of Dangerous Goods by Air e dallo IATA Dangerous Goods Regulations (DGR). In tale contesto va anche precisato che una specifica previsione è dettata dalla Convenzione ICAO in materia di trasporto per via aerea di materiale di armamento. Essa all art. 35 prevede: Le munizioni da guerra e il materiale bellico non possono essere trasportati all interno del territorio di uno Stato contraente, o sopra di esso, a bordo di un aeromobile adibito alla navigazione aerea internazionale, salvo il consenso di detto Stato. In relazione a tale previsione ciascuno Stato, tenendo conto delle raccomandazioni espresse dalle organizzazioni internazionali, determina ciò che deve essere considerato come munizione da guerra o materiale bellico. Ai sensi dello STANAG la consegna di materiale pericoloso e il successivo trasporto per via aerea sono sempre subordinati ad una specifica autorizzazione rilasciata dalla competente autorità militare aeronautica. Inoltre, in un apposita dichiarazione inerente alla configurazione del carico dell aeromobile, deve essere certificato se questo sia stato effettuato in conformità alle disposizioni nazionali o nel rispetto della normativa ICAO/IATA e se il comandante sia stato istruito in modo appropriato sui rischi ad esso connessi. Sempre ai sensi della normativa NATO, le Diplomatic Clearances per il trasporto di dangerous goods devono essere richieste in anticipo alla nazione che si intende sorvolare o in cui si dovrà atterrare, ciò anche nel caso in cui siano stati concessi permessi di sorvolo permanenti in base ad accordi bilaterali. Infine lo STANAG prevede che durante i periodi di tensione potrebbe essere comunque necessario andare in deroga agli standard di caricamento e alle esigenze di segregazione dei materiali. Alcune di queste misure dovranno essere comunque rispettate quali requisiti minimi ragionevolmente applicabili secondo i principi di gestione del rischio. Queste misure, tuttavia, non sono specificatamente indicate ponendo interrogativi in ordine ai profili di responsabilità derivanti dallo svolgimento di dette attività, anche ai fini dell applicabilità di cause di giustificazione. Profili giuridici sulla responsabilità internazionale dello Stato Nel diritto internazionale la responsabilità degli Stati scaturisce da comportamenti, agli stessi riferibili, contrari alle norme internazionali. Ai fini della imputabilità del comportamento va verificata la sussistenza dei seguenti elementi: riferibilità del fatto allo Stato, contrarietà dello stesso a norme consuetudinarie o pattizie, attribuzione della responsabilità e configurazione del danno. Lo Stato risponde in generale di un comportamento illecito ovvero della violazione di un obbligo internazionale, commesso da uno o più organi preposti all esercizio della sovranità nazionale (siano questi afferenti al potere legislativo, esecutivo o giudiziario) ovvero da appartenenti al governo centrale o ad un Ente territoriale. Una particolare questione riguarda, in tale contesto, le violazioni commesse dall organo dello Stato nell esercizio delle proprie funzioni, ma eccedendo i limiti della propria competenza. Secondo parte della dottrina tali atti sarebbero attribuibili allo Stato, altri autori sostengono invece che l azione, in quanto tale, sarebbe propria degli individui che l hanno compiuta, mentre l illecito dello Stato consisterebbe nel non aver adottato misure idonee a prevenirla. Tuttavia vi sono situazioni in cui, al fine dell attribuzione della responsabilità, si prescinde dall analisi del comportamento tenuto dall agente e si fa esclusivamente riferimento alla DIRITTO 35

In apertura: operazioni di carico materiali su un C130J dell Aeronautica Militare Sopra: valle di Farah, in Afghanistan, elicottero Mangusta dell Esercito italiano in ricognizione 36 INFORMAZIONI DELLA DIFESA 5/2011

DIRITTO 37

C130J dell Aeronautica Militare relazione che intercorre sul piano oggettivo tra lo svolgimento di un attività e il verificarsi di un danno. Quest ultimo tipo di responsabilità è prevista per lo svolgimento di attività pericolose e socialmente dannose ed è spesso collegata a sistemi di assicurazione obbligatoria. In sostanza, in questi casi si tralascia il principio secondo cui si risponde perché si è agito in modo ingiusto e si accetta l idea solidaristica della necessità sociale della tutela della vittima. Si pensi alla responsabilità per lanci spaziali (per la quale lo Stato risponde anche di fatti a esso non imputabili) e a quella da attività lecite che parte della dottrina tende a configurare per tutte le attività ad alto rischio o comunque produttive di inquinamento. Si parla in questo caso di responsabilità oggettiva relativa, per la quale sono ammissibili cause di giustificazione (un evento esterno che ha reso impossibile il rispetto della norma), situazione considerata in via generale applicabile nel diritto internazionale. Il regime della responsabilità oggettiva assoluta - la quale sorge automaticamente da un fatto contrario ad una norma giuridica e non ammette cause di giustificazione - trova, invece, applicazione solo nelle ipotesi in cui lo Stato abbia assunto il rischio della situazione da esso creata o accettata. La responsabilità dello Stato nei trasporti aerei militari Alla luce di quanto sopra si può affermare che il trasporto di merci pericolose per via aerea con mezzi militari costituisce attività riferibile direttamente allo Stato sotto il profilo dell attribuibilità dell azione. Allo scopo di configurare il tipo di responsabilità riferibile agli Stati per il trasporto di merci pericolose con aeromobili militari occorre individuare quali norme del diritto internazionale possano essere violate attraverso lo svolgimento di tali attività. Considerato che il trasporto per via aerea di dangerous goods deve essere espressamente richiesto e può anche non essere concesso dal paese sorvolato, la configurazione della responsabilità per danni a persone o cose dello Stato cui appartenga l aeromobile militare 38 INFORMAZIONI DELLA DIFESA 5/2011

potrà essere valutata in maniera diversa a seconda che: il permesso di sorvolo sia stato richiesto e ottenuto; risultino errori o dichiarazioni parziali nella richiesta formulata. Inoltre, a prescindere dall eventualità che si verifichino danni a persone o cose, sussisterà comunque una responsabilità internazionale sul piano politico-diplomatico nel caso in cui il trasporto di dangerous goods non sia stato reso noto al paese terzo sorvolato ovvero quando le modalità di effettuazione dello stesso siano difformi rispetto a quelle dichiarate. In tale caso il paese interessato dal sorvolo potrà avviare una protesta diplomatica ove venga a conoscenza (a seguito di verifiche) dell avvenuto trasporto senza richiesta ovvero che la categoria di pericolosità dichiarata non corrisponda a quella del materiale effettivamente trasportato o che le modalità di etichettatura, imballo, stivaggio risultino difformi rispetto alla normativa dichiarata applicata e per la quale è stata concessa l autorizzazione al sorvolo. Viceversa quando il trasporto avvenga in conformità alle normative vigenti, sia con riguardo alle modalità della richiesta e sia in relazione alle procedure di movimentazione e stivaggio del materiale, si realizzerebbe un ipotesi di responsabilità oggettiva relativa che ammetterebbe l esclusione della responsabilità in caso di forza maggiore. L European Carrier Variations Catalogue Accordo Tecnico In tale scenario si inserisce il lavoro svolto recentemente dall European Air Group (EAG) in materia di dangerous goods, che si è consolidato in un importante accordo internazionale volto a definire disposizioni e procedure condivise tra i paesi aderenti per giungere all utilizzo combinato degli aeromobili e delle infrastrutture. L EAG è stato costituito presso High Wycombe (UK) allo scopo di ottimizzare le capacità operative delle aeronautiche dei Paesi membri 1 incrementando il livello di interoperabilità e di cooperazione; pertanto, lo staff dell EAG ha intrapreso una serie di progetti specifici o ad ampio respiro in relazione ai compiti di volta in volta assegnati dallo Steering Group (composto dai Capi di Stato Maggiore delle Aeronautiche partecipanti). Tra i vari progetti, particolare enfasi è stata posta in alcuni di questi nel settore della Logistica. Nella consapevolezza che la Logistica è un area vasta e particolarmente complessa, l EAG ha concentrato il proprio sforzo in progetti di interoperabilità e di standardizzazione in settori specifici, favorendo anche il cosiddetto approccio bottom-up ; ciò grazie a una costante opera di aggiornamento in relazione agli ammaestramenti ricevuti dai vari teatri, alle nuove esigenze individuate in tale contesto e alle dirette indicazioni fornite dagli operatori esperti del settore (ad ogni livello). Per tale ragione, i prodotti finali sono anche rivolti a operatori e tecnici (procedure operative, manuali, ecc.), in modo da facilitare il loro lavoro nei diversi settori d impiego sia durante le normali attività sia in caso di operazioni multinazionali. Partendo da tale presupposto è stato quindi avviato nell ambito dell EAG uno studio volto alla elaborazione di disposizioni e procedure comuni internazionali in materia di trasporto di dangerous goods applicabili dalle forze armate dei paesi aderenti, culminato nell European Carrier Variations Catalogue (ECVC) Technical Arrangement. L ECVC è un accordo tecnico teso a facilitare il trasporto reciproco con vettore aereo militare di merci pericolose non regolamentate o proibite dalla normativa ICAO/IATA e riveste particolare rilevanza, poiché potrà facilitare il trasporto aereo combinato di (Dangerous Goods), soprattutto nei teatri operativi fuori area, con vettori militari messi a disposizione 1 Belgio, Francia, Germania, Italia, Olanda, Spagna e Regno Unito. DIRITTO 39

dalle varie Nazioni. La necessità di sviluppare un accordo tecnico ad hoc tra le Nazioni EAG deriva proprio dalla peculiarità e dalla delicatezza della materia regolamentata da specifiche normative, che comportano particolari divieti e/o esenzioni al trasporto aereo internazionale come ampiamente illustrato in precedenza. Il presupposto di partenza è che la normativa esistente in campo civile ha identificato una serie di Dangerous Goods per i quali esiste un divieto di trasporto su qualunque aeromobile e in ogni circostanza. In particolare, per alcune merci pericolose di cui non è possibile avvalersi delle norme ICAO o IATA, gli Stati hanno sviluppato autorizzazioni e specifiche norme militari nazionali. In ambito NATO, come già evidenziato, è stato emanato uno specifico STANAG, il cui scopo di definire standards d interoperabilità ai fini del trasporto di merci pericolose con aeromobili militari durante il tempo di pace, esercitazioni o in casi di emergenza. Tuttavia, sebbene il documento sia considerato un validissimo passo iniziale in termini di standardizzazione in tale settore, questi lascia comunque irrisolte alcune questioni. Pertanto, allo scopo di fornire soprattutto risposte concrete a tali tematiche e, comunque, di realizzare a livello pratico uno strumento di lavoro adeguato per facilitare le procedure di autorizzazione al trasporto di merci pericolose con vettore militare, l EAG, in stretta collaborazione con gli esperti nazionali del settore, ha predisposto inizialmente un apposito documento, l European Carrier Variation Catalogue (ECVC) for non-icao/iata-compliant dangerous goods. Obiettivo del catalogo era principalmente quello di fornire le informazioni tecniche necessarie per favorire il trasporto congiunto di materiali pericolosi, utilizzando in maniera indifferente aeromobili militari appartenenti ad uno degli Stati dell EAG. Tuttavia, il catalogo in se non poteva essere considerato uno strumento sufficiente per porre in essere tutte quelle attività di cooperazione e di attuazione di procedure condivise, in mancanza di un adeguata cornice legale condivisibile dai paesi interessati a tali attività. In tale ottica stato successivamente realizzato uno specifico Technical Arrangement (TA), esaminato e approvato preliminarmente dagli esperti legali delle Nazioni interessate all accordo e firmato dai relativi Capi di Stato Maggiore delle Aeronautiche di Belgio, Germania, Italia, Olanda Spagna e Regno Unito nell anno 2010. L accordo è composto dal documento base dove sono stati concordati gli elementi legali a cornice del catalogo tecnico. La seconda parte del documento composta dal documento tecnico (catalogue), che contiene le informazioni e gli elementi di dettaglio finalizzati alla facilitazione del trasporto reciproco di merci pericolose con mezzo aereo. In particolare, ogni Nazione ha indicato un elenco di items (merci) già trasportati da ciascuna di esse sia in territorio nazionale sia a supporto di operazioni fuori area. Il presupposto a base dell accordo è che una Nazione A può potenzialmente trasportare tale item già trasportato da un altra Nazione firmataria accettando le procedure utilizzate o, comunque, accelerando il processo per il rilascio delle autorizzazioni. E stato inoltre concordato un formato comune a tutte le Nazioni, incluso il Movement Coordination Centre in Europe di Eindhoven, al fine di standardizzare le informazioni necessarie per la richiesta di trasporto di merci pericolose tra le parti interessate. Da sottolineare tuttavia che, in considerazione della delicatezza della materia trattata e delle possibili implicazioni di varia natura, soprattutto nel caso di items ancora non inseriti nella lista dell allegato tecnico o laddove vi siano dubbi di qualsiasi natura, l accordo prevede la possibilità di procedere con ulteriori accertamenti preliminari o, in caso estremo, che il trasporto non sia autorizzato da parte della Nazione alla quale sia stata richiesta l esecuzione del trasporto stesso. Il documento com- 40 INFORMAZIONI DELLA DIFESA 5/2011

Lancio di materiale da alta quota su basi avanzate in teatro operativo prende infine la richiesta di adesione al Technical Arrangement da parte di eventuali altre Nazioni che volessero ratificare in seguito l accordo. Il TA rappresenta una pietra miliare in tale settore e altre Nazioni e Organismi internazionali, tra cui la NATO e il neo costituito European Air Trasnport Command 2 presso la base aerea di Eindhoven, hanno già espresso un particolare interesse al documento in parola. Inoltre il rappresentante dell EAG partecipa formalmente ai lavori del Gruppo di Lavoro della NATO, contribuendo fattivamente alla stesura del capitolo AIR relativa alla nuova pubblicazione NATO in via di emanazione. Alla luce del contesto normativo e sopra esposto può concludersi che l eventuale trasporto di merci pericolose non dichiarato espone lo Stato che lo effettui alla responsabilità per violazione di obblighi internazionali. Ciò potrebbe determinare sicuramente reazioni sul piano diplomatico oltre che la richiesta di risarcimento per i danni provocati. Allorchè invece il trasporto di merci pericolose con aeromobili militari avvenga a seguito di una preventiva richiesta di autorizzazione al sorvolo e in conformità alle comunicazioni effettuate, ancorché eseguito in deroga agli standard previsti dalla normativa sul trasporto aereo internazionale, va considerato un attività lecita. Pertanto il verificarsi di eventi dannosi in relazione allo svolgimento di tali attività configura una responsabilità internazionale da atto lecito la cui applicabilità è prevista per particolari attività ed è in via di sviluppo. In tale contesto l iniziativa dell accordo tecnico promosso dall European Air Group costituisce un ulteriore significativo impegno teso ad avvicinare le normative nazionali concernenti il trasporto di merci pericolose non ICAO/IATA comply con aeromobili militari, al fine di standardizzarne le procedure e facilitare il trasporto aereo combinato di dangerous goods anche nell ottica di una efficace cooperazione nei collegamenti aerei con i teatri operativi. 2 Belgio, Francia, Germania e Olanda. DIRITTO 41