Deliberazione n. 57/2011 REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI Sezione Regionale di Controllo per la Liguria composta dai seguenti magistrati: dott.ssa Luisa D EVOLI dott. Giuliano GALLANTI dott. Alessandro BENIGNI dott. Francesco BELSANTI Presidente f.f. Consigliere (relatore) Referendario Referendario nell adunanza del 21 febbraio 2011 ha assunto la seguente deliberazione. Vista la lettera in data 2 dicembre 2010, con la quale il Sindaco del Comune della Spezia ha rivolto alla Sezione, per il tramite del Presidente del Consiglio delle Autonomie locali, richiesta di parere ai sensi dell art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131; Vista l ordinanza presidenziale n. 10 del 15 febbraio 2011 che ha deferito la questione all esame collegiale della Sezione; Udito, nell adunanza del 21 febbraio 2011, il magistrato relatore Cons. Giuliano Gallanti; PREMESSO: Con istanza del 26 novembre 2010, prot. 115786 trasmessa dal Presidente del Consiglio delle Autonomie Locali della Liguria con nota n. 90 del 2 dicembre 2010 assunta al protocollo della Segreteria della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Liguria il 3 dicembre 2010 con il n. 0005689-03/12/2010-SC_LIG-T85-A il Sindaco del Comune della Spezia ha chiesto alla Sezione di far conoscere se a seguito dell entrata in vigore dell art. 6, comma 12, del d.l. n. 78 del 2010, che ha previsto la disapplicazione per il personale contrattualizzato dell art. 15 della legge n. 1
836 del 1973 e dell art. 8 della legge n. 417 del 1978, sia possibile autorizzare i propri dipendenti all utilizzo del mezzo proprio di trasporto per motivi di servizio. L Amministrazione nel formulare la richiesta di parere precisa che ad un primo orientamento sulla disposizione espresso dalla Corte dei conti, in particolare, dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia nel senso della legittimità dell autorizzazione del mezzo proprio di trasporto (parere n. 949/2010/PAR) ha fatto seguito la circolare n. 36 del 22 ottobre 2010 del Ministero dell economia e delle finanze Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, la quale evidenzia la permanenza dell efficacia dell art. 9 della legge n. 417 del 1978 limitando però l autorizzazione a fini esclusivamente di copertura assicurativa ed escludendo ogni possibilità di rimborso delle spese per l utilizzo del mezzo proprio. Viene pertanto richiesto se, in considerazione del maggior dispendio dell eventuale assegnazione di auto di servizio o dell utilizzo di altri mezzi di trasporto e in ragione dell incompatibilità, talvolta gravemente pregiudizievole, del ricorso ai mezzi pubblici con l organizzazione del lavoro, sia ammissibile la concessione dell autorizzazione all utilizzo del mezzo proprio di trasporto e, ove possibile, in quale misura sia possibile effettuare gli eventuali rimborsi. CONSIDERATO IN DIRITTO: 1. La richiesta di parere all odierno esame tende sostanzialmente ad ottenere una valutazione sull esatta portata applicativa dell art. 6, comma 12, del d.l. n. 78 del 2010, che ha previsto per il personale contrattualizzato della P.A. la disapplicazione di talune norme concernenti l utilizzo del mezzo proprio di trasporto per ragioni di servizio. 2. In via preliminare, osserva il Collegio che la richiesta di parere è da considerarsi ammissibile sotto il profilo soggettivo e procedurale, in quanto 2
è stata sottoscritta dall organo legittimato a rappresentare l Amministrazione ed è stata trasmessa tramite il Consiglio delle Autonomie Locali della Liguria, nel rispetto, cioè, delle formalità previste dall art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131. La stessa può ritenersi parimenti ammissibile sotto il profilo oggettivo della attinenza del quesito alla materia della contabilità pubblica, concernendo lo stesso l esatta portata applicativa di una norma di coordinamento della finanza pubblica e di contenimento comunque della spesa pubblica. 3. Nel merito, occorre innanzitutto richiamare il contenuto dell art. 6, comma 12, del d.l. n. 78 del 2010. La norma prevede per il personale contrattualizzato di cui al d.lgs. n. 165 del 2001 la disapplicazione dell art. 15 della legge n. 836 del 1973, che consente, previa autorizzazione, al personale che svolge funzioni ispettive (comma 1) o anche al restante personale (comma 3) l utilizzo del mezzo proprio di trasporto nell ambito della circoscrizione territoriale dell ufficio di appartenenza e comunque non oltre i limiti di quella provinciale, nonché la disapplicazione dell art. 8 della legge n. 417 del 1978, concernente le modalità di determinazione delle indennità chilometriche e la definizione del diritto al rimborso del pedaggio autostradale. La norma prevede inoltre che cessano di avere effetto analoghe disposizioni contenute nei contratti collettivi. Non risulta invece disapplicato l art. 9 della medesima legge n. 417 del 1978 che prevede che quando particolari esigenze di servizio lo impongano e qualora risulti economicamente più conveniente, l uso del proprio mezzo di trasporto può essere autorizzato, con provvedimento motivato, anche oltre i limiti della circoscrizione provinciale. Sulla portata applicativa dell art. 6, comma 12, del d.l. n. 78 del 2010 è successivamente intervenuta tra l altro, come richiamato nella richiesta di 3
parere, la circolare n. 36 del 22 ottobre 2010 del Ministero dell economia e delle finanze Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato la quale, a chiarimento di numerosi dubbi sollevati dalle Amministrazioni, ha precisato, per un verso, che debba ritenersi escluso dall ambito applicativo della disposizione il personale adibito a funzioni ispettive nonché i soggetti impegnati nello svolgimento di funzioni istituzionali relative a compiti di verifica e controllo, ed ha rilevato, per altro verso, che la norma di cui all art. 9 della legge n. 417 del 1978, la quale si riferisce ai casi di utilizzo del mezzo proprio di trasporto a favore del dipendente che debba recarsi per servizio oltre i limiti della circoscrizione provinciale (con ciò intendendosi anche il personale impegnato nello svolgimento di compiti diversi da quelli ispettivi), conserva efficacia anche a seguito dell art. 6, comma 12, del d.l. n. 78 del 2010 sia pure ai soli fini della copertura assicurativa dovuta dall Amministrazione. 4. Sulla disciplina descritta si è formato un ampio orientamento della Corte dei conti in sede consultiva, che non ultimo ha dato luogo a più interventi nomofilattici da parte delle Sezioni riunite in sede di controllo. A fronte di un primo orientamento della Sezione regionale di controllo per la Lombardia (parere n. 949/2010/PAR), che, in vigenza dell art. 9 della legge n. 417 del 1978, e in presenza delle due condizioni previste dalla medesima norma, e cioè le particolari esigenze di servizio e la convenienza economica, ha affermato che sarebbe ammissibile l uso del mezzo proprio di trasporto con la refusione delle spese effettivamente sostenute, giacché l art. 9 della legge n. 417 del 1978 farebbe riferimento a modalità di organizzazione di servizi pubblici e non a profili di razionalizzazione della spesa del personale, la Sezione regionale di controllo per la Toscana (deliberazione n. 171/2010/PAR), aderendo all indirizzo interpretativo della citata circolare ministeriale, secondo cui l art. 9 della legge n. 417 del 1978 4
conserverebbe efficacia ai soli fini della copertura assicurativa da parte dell Amministrazione, ha ritenuto invece di escludere l ammissibilità del rimborso delle spese connesse all uso del mezzo proprio di trasporto ed ha sottoposto, pertanto, la questione interpretativa dell art. 6, comma 12, del d.l. n. 78 del 2010 alla valutazione del Presidente della Corte dei conti ai sensi dell art. 17, comma 31, del d.l. n. 78 del 2009 ai fini del deferimento di questione di massima dinanzi alle Sezioni riunite della Corte. Occorre, peraltro, evidenziare che, contestualmente all esame del quesito da parte della Sezione regionale di controllo per la Toscana, la Sezione regionale di controllo per il Friuli-Venezia Giulia (v. deliberazione n. 334/2010) ha esaminato analogo quesito, aderendo, per un verso, alla soluzione resa dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia per quanto riguarda l ambito applicativo dell art. 9 della legge n. 417 del 1978, con ciò ammettendo dunque il rimborso delle spese effettivamente sostenute connesse all utilizzo del mezzo proprio di trasporto, e avallando, per altro verso, la soluzione interpretativa resa dalla circolare ministeriale con riferimento all esclusione dall ambito applicativo della disposizione di cui all art. 6, comma 12, del d.l. n. 78 del 2010 del personale adibito a funzioni ispettive, al quale continuerebbe ad applicarsi invece la normativa relativa all utilizzo del mezzo proprio di trasporto (art. 15 della legge n. 836 del 1973 e art. 8 della legge n. 417 del 1978), stante quanto previsto dal medesimo comma 12 dell art. 6 del d.l. n. 78 del 2010 a proposito delle spese di missione secondo cui il presente comma non si applica alla spesa effettuata per lo svolgimento di compiti ispettivi. In pendenza della questione di massima sollevata da parte della Sezione regionale di controllo per la Toscana ai sensi dell art. 17, comma 31, del d.l. n. 78 del 2010, questo Collegio, con deliberazione n. 119 del 2010, ha ritenuto di dovere altrettanto sottoporre alla valutazione del Presidente 5
della Corte dei conti analoga questione sorta da un quesito posto dalla Provincia di Genova a complemento dei diversi indirizzi interpretativi che si erano andati formando nelle Sezioni regionali di controllo in sede consultiva. Nella deliberazione n. 119 del 2010, veniva sostenuto che una lettura costituzionalmente orientata dell art. 6, comma 12, del d.l. n. 78 del 2010 non poteva non tenere conto innanzitutto della ratio delle disposizioni che risultavano disapplicate e di quella che era la normativa di risulta. Veniva da questo Collegio affermato che non si trattava di distinguere, ai fini di consentire o meno l utilizzo del mezzo proprio di trasporto, tra fattispecie nelle quali l uso del mezzo proprio sarebbe stato funzionale all organizzazione del servizio e fattispecie nelle quali l uso del mezzo proprio da parte del dipendente sarebbe stato funzionale ad un più agevole spostamento sul territorio del soggetto interessato. Ciò perché sia le norme che risultano disapplicate dall art. 6, comma 12, del d.l. n. 78 del 2010 (art. 15 della legge n. 836 del 1978 e art. 8 della legge n. 417 del 1978) sia la norma che residua come normativa di risulta (art. 9 della legge n. 417 del 1978) presuppongono tutte ai fini dell autorizzazione del mezzo proprio di trasporto la funzionalizzazione del mezzo proprio ad esigenze di servizio non conseguibili o più difficilmente conseguibili con diverse modalità organizzative. Il comma 1 dell art. 15 della legge n. 836 del 1978 postula infatti lo svolgimento di funzioni ispettive e la maggiore convenienza del mezzo proprio di trasporto rispetto ai normali servizi di linea. Il comma 3 del medesimo articolo postula poi lo svolgimento della missione unitamente alla inconciliabilità dell orario dei servizi pubblici di linea con le esigenze di servizio o la mancanza totale dei servizi di linea. L art. 9 della legge n. 417 del 1978 presuppone infine le particolari esigenze di servizio e la maggiore convenienza economica. 6
Si riteneva in sostanza che la differenza tra le fattispecie individuate dall art. 15, commi 1 e 3, della legge n. 836 del 1978 e l ipotesi che residua nell art. 9 della legge n. 417 del 1978 andava ricercata sul diverso ambito territoriale dello svolgimento della missione e cioè la circoscrizione territoriale dell ufficio di appartenenza, fermo restando il non superamento della circoscrizione provinciale, nelle ipotesi di cui all art. 15 della legge n. 836 del 1978 e l ambito territoriale oltre i limiti della circoscrizione provinciale nell ipotesi di cui all art. 9 della legge n. 417 del 1978. Lo svolgimento della missione oltre l ambito della circoscrizione territoriale dell ufficio di appartenenza rende evidente nella fattispecie da ultimo richiamata la particolarità delle esigenze di servizio, diverse dalle ordinarie esigenze di servizio presupposte dalle norme disapplicate (art. 15 della legge n. 836 del 1973), tale da richiedere un provvedimento motivato dell Amministrazione ai fini dell autorizzazione dell uso del mezzo proprio di trasporto, ma non muta la ratio della disposizione rispetto a quella delle norme disapplicate, che è comunque quella di consentire in tutte le ipotesi l utilizzo del mezzo proprio di trasporto per esigenze di servizio non conseguibili o più difficilmente conseguibili con diverse modalità organizzative. Il Collegio, nella citata deliberazione n. 119 del 2010, rilevava tuttavia per un verso che la ratio delle disposizioni innanzi richiamate avrebbe condotto in realtà ad uno svuotamento di contenuto della portata applicativa dell art. 6, comma 12, del d.l. n. 78 del 2010 e per altro verso che una interpretazione letterale della disposizione di cui all art. 6 avrebbe portato a soluzioni applicative ipoteticamente in contrasto con la ratio della disposizione medesima, che è quella di ridurre i costi degli apparati amministrativi, aumentando, secondo una rigida interpretazione della norma, da una parte il rischio di un innalzamento dei costi per lo 7
svolgimento di servizi ineludibili da parte dell Amministrazione mediante l utilizzo ad esempio di autovetture di servizio, car sharing o affitto auto, e dall altra il rischio di pregiudicare l efficienza e l efficacia dell azione amministrativa (v. in tal senso anche quanto affermato dalla Sezione regionale di controllo per la Sardegna nel parere reso su analoga questione con deliberazione n. 92/2010/PAR). Sulla questione della rimborsabilità delle spese riteneva il Collegio che la stessa costituiva conseguenza della stessa ratio delle norme. La circostanza che proprio la normativa di risulta (art. 9 della legge n. 417 del 1978) presupponga una valutazione di convenienza economica ai fini dell autorizzazione all uso del mezzo proprio di trasporto implica un raffronto tra il costo derivante dall impiego del mezzo proprio di trasporto ed il costo derivante da altre modalità di trasporto, che evidentemente non può condurre nell un caso (uso del mezzo proprio) ad una traslazione del costo del servizio sul dipendente e nell altro caso (uso del mezzo alternativo) ad un accollo del costo del servizio da parte dell Amministrazione. Sicché, ad avviso del Collegio, ritenere, come sostenuto dalla circolare ministeriale, che l art. 9 della legge n. 417 del 1978 conservasse efficacia nel senso di consentire l uso del mezzo proprio di trasporto senza possibilità di rimborso delle spese ma ai soli fini della copertura assicurativa dovuta dall Amministrazione, avrebbe reso non solo vuota la disposizione, derivando l obbligo di copertura assicurativa da altre fonti normative, obbligo questo che è correlato alla copertura dei rischi per il dipendente in ragione del servizio espletato sia all interno sia all esterno della sede di servizio, ma avrebbe traslato un costo propriamente del servizio sul dipendente con conseguente indebito arricchimento dell Amministrazione. 7. Sul quadro giurisprudenziale appena descritto le Sezioni riunite si sono 8
ripetutamente pronunciate in funzione nomofilattica. Con la deliberazione n. 8/CONTR/2011 adottata nell adunanza del 16 dicembre 2010, le Sezione riunite hanno dapprima chiarito che, a seguito dell entrata in vigore dell art. 6, comma 12, del d.l. n. 78 del 2010, il dipendente può ancora essere autorizzato all utilizzo del mezzo proprio con il limitato fine di ottenere la copertura assicurativa dovuta in base alle vigenti disposizioni, mentre allo stesso non può più essere riconosciuto il rimborso delle spese sostenute nella misura antecedentemente stabilita dal disapplicato art. 8 della legge n. 417 del 1988, anche nell ipotesi in cui tale mezzo costituisca lo strumento più idoneo a garantire il più efficace ed economico perseguimento dell interesse pubblico. Con la successiva deliberazione n. 21/CONTR/2011 adottata nell adunanza del 16 febbraio 2011 e pubblicata nelle more del deposito del presente parere, le Sezioni riunite, pur richiamando il precedente orientamento espresso con la citata deliberazione n. 8/CONTR/2011, hanno affermato che ad un tempo, però, al fine di evitare i rischi evidenziati dalla Sezione regionale di controllo per la Liguria del ricorso a soluzione applicative che pur rispettose delle norme si pongono in contrasto con la ratio stessa della disposizione in esame (ridurre i costi degli apparati amministrativi), in quanto idonee a pregiudicare l efficacia e l efficienza dell azione amministrativa o a comportare un incremento dei costi, si ritiene possibile il ricorso a regolamentazioni interne volte a disciplinare, per i soli casi in cui l utilizzo del mezzo proprio risulti più conveniente per l Amministrazione, forme di ristoro del dipendente dei costi dallo stesso sostenuti che, però, dovranno necessariamente tenere conto delle finalità di contenimento della spesa introdotte con la manovra estiva e degli oneri che in concreto avrebbe sostenuto l Ente per le sole spese di trasporto in ipotesi di utilizzo dei mezzi pubblici di trasporto. 9
P.Q.M. nelle esposte considerazioni è il parere della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Liguria sulla richiesta avanzata dal Comune della Spezia. Copia della presente deliberazione sarà trasmessa, a cura del Direttore della Segreteria, al Sindaco del Comune. Così deliberato in Genova, nell adunanza del 21 febbraio 2011. Il Relatore Giuliano Gallanti Il Presidente f.f. Luisa D Evoli Depositata il 19 luglio 2011 Il Direttore della Segreteria (Michele Bartolotta) 10