Normativa quadro nazionale sulla tutela dalle esposizioni ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici

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1 8 Normativa quadro nazionale sulla tutela dalle esposizioni ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici 89 di Paolo Rossi 8.1 Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici La Legge 22 febbraio 2001 n. 36 stabilisce i principi fondamentali diretti a: a) assicurare la tutela della salute dei lavoratori, delle lavoratrici e della popolazione dagli effetti dell esposizione a determinati livelli di campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, ai sensi e nel rispetto dell articolo 32 della Costituzione; b) promuovere la ricerca scientifica per la valutazione degli effetti a lungo termine e attivare misure di cautela da adottare in applicazione del principio di precauzione di cui all articolo 174, paragrafo 2, del Trattato istitutivo dell Unione Europea; c) assicurare la tutela dell ambiente e del paesaggio e promuovere l innovazione tecnologica e le azioni di risanamento volte a minimizzare l intensità e gli effetti dei campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici secondo le migliori tecnologie disponibili. La legge ha per oggetto tutte le applicazioni civili e militari, con l eccezione delle esposizioni intenzionali a scopo medico. Vengono stabilite le seguenti definizioni di limite di esposizione, valore di attenzione ed obiettivo di qualità, quali strumenti per realizzare le finalità della norma: il limite di esposizione: è il valore di campo elettrico, magnetico ed elettromagnetico, considerato come valore di immissione, definito ai fini di tutela della salute da effetti acuti, che non deve essere superato in alcuna condizione di esposizione della popolazione e dei lavoratori; il valore di attenzione: è il valore di immissione che non deve essere superato negli ambienti abitativi, scolastici e nei luoghi adibiti a permanenze prolungate. Esso costituisce misura di cautela ai fini della protezione da possibili effetti a lungo temine e deve essere raggiunto nei tempi e nei modi previsti dalla legge. gli obiettivi di qualità sono: 1) criteri localizzativi, standard urbanistici, prescrizioni e incentivazioni per l utilizzo delle migliori tecnologie disponibili, indicati dalle leggi regionali; 2) valori dei campi definiti dallo Stato ai fini della progressiva minimizzazione dell esposizione ai campi medesimi. 8. Normativa quadro nazionale sulla tutela dalle esposizioni ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici

2 La protezione dai campi elettromagnetici in ambiente di lavoro 90 Nel caso dei lavoratori, la determinazione delle tre categorie di valori è prevista attraverso l emanazione di un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministero della Sanità (ora della Salute), sentiti i Ministeri dell Ambiente e del Lavoro. Il decreto non è stato a tutto oggi emanato, nonostante fosse previsto un termine di sessanta giorni dall entrata in vigore della legge. La Legge 36/2001 presenta una norma di raccordo che richiama il D.Lgs. 626/94, laddove si stabilisce che la decretazione di cui sopra sarà attuata ferme restando le disposizioni previste dal D.Lgs. 626/94 e successive modificazioni. Ciò anche a ribadire il fatto che la vacatio del decreto attuativo non possa essere interpretata come deroga all obbligo della valutazione del rischio da parte dei datori di lavoro. Il decreto attuativo dovrà altresì disciplinare il regime di sorveglianza medica per i lavoratori professionalmente esposti. La definizione di esposizione dei lavoratori e delle lavoratrici è data all articolo 3: è ogni tipo di esposizione dei lavoratori e delle lavoratrici che, per la loro specifica attività lavorativa, sono esposti a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici. La precisazione dei casi specifici nei quali attivare la sorveglianza medica, generalmente legata all introduzione di criteri di classificazione dei lavoratori, è rimandata al decreto attuativo. La legge prevede inoltre la promozione di intese ed accordi di programma per le imprese produttrici di apparecchiature di uso domestico, individuale e lavorativo in grado di produrre esposizione a campi elettromagnetici, al fine di sviluppare e favorire tecnologie che consentano di ridurre o minimizzare dette esposizioni. In tema di funzioni di controllo e vigilanza nei luoghi di lavoro restano ferme le competenze attribuite dalle disposizioni vigenti alle strutture del Servizio Sanitario Nazionale. Il dispositivo sanzionatorio della norma prevede sanzioni pecuniarie e amministrative nei confronti dei contravventori al rispetto dei limiti di esposizione e dei valori di attenzione. Sono altresì previste sanzioni per le inadempienze nei confronti delle attività di risanamento, che ad ogni modo sono esplicitamente precisate solo per l esposizione della popolazione (art. 9) ai campi generati da elettrodotti o impianti radioelettrici. La Legge 36/2001 presenta una chiara ripartizione delle competenze tra Stato ed enti locali, che ad ogni modo va principalmente a incidere sulla protezione del pubblico: competenze dello Stato: determinazione dei limiti di esposizione, valori di attenzione e obiettivi di qualità; promozione della ricerca tecnico-scientifica e coordinamento dell attività di raccolta, di elaborazione di diffusione dei dati; istituzione di un catasto delle sorgenti; determinazione dei criteri di elaborazione dei piani di risanamento, priorità e tempi di attuazione; definizione dei tracciati degli elettrodotti con tensione superiore a 150 kv; competenze delle regioni ed enti locali: individuazione dei siti per gli impianti di telecomunicazione e procedure autorizzative;

3 adozione dei piani di risanamento per l adeguamento ai valori stabiliti dallo stato; definizione dei tracciati degli elettrodotti con tensione non superiore a 150 kv; concorso alla definizione di obiettivi di qualità; funzioni di controllo e vigilanza. È utile segnalare che recentemente, tramite i due Decreti del Presidente del Consiglio 8 luglio 2003, sono stati determinati i limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità per la protezione della popolazione. I due decreti disciplinano separatamente le basse frequenze (elettrodotti) e le alte frequenze (impianti radiotelevisivi, stazioni radio base, ponti radio). Il decreto relativo alle esposizioni ai campi elettrici e magnetici alla frequenza di rete (50 Hz) generati dagli elettrodotti è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 200 del 29 agosto 2003, mentre il decreto che riguarda la fissazione dei limiti per la protezione della popolazione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici generati a frequenze comprese tra 100 khz e 300 GHz è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 199 del 28 agosto Tali atti non sono comunque espressamente applicabili alle esposizioni occupazionali. 8.2 Norme per gli apparati di Risonanza Magnetica Nel nostro paese è in vigore un insieme di norme che regolamentano l installazione e l utilizzo in ambito medico di apparecchiature diagnostiche a risonanza magnetica. Tali apparecchiature (vedi capitolo 4) sfruttano sul paziente intensi campi magnetici statici e campi a radiofrequenza, che possono in alcune condizioni interessare anche gli operatori. A tutela di questi ultimi, nel D.P.R. 8 agosto 1994 n. 542, attraverso il richiamo agli allegati tecnici del D.M. 2 agosto 1991, sono raccomandati dei valori limite di esposizione al campo magnetico statico conformi alle restrizioni suggerite nelle linee guida accreditate a livello internazionale (ICNIRP, 1994). Per quel che riguarda l assorbimento di energia elettromagnetica alle radiofrequenze, lo stesso D.P.R. 8 agosto 1994, tramite il richiamo agli allegati del D.M. 3 agosto 1993, estende ai lavoratori i livelli massimi di tasso di assorbimento specifico (ICNIRP, 1991) previsti per la protezione del paziente. Tali livelli sono stati derivati a partire dal peculiare approccio protezionistico nei confronti del paziente, basato sulla valutazione del rapporto rischio/beneficio, e differiscono da quelli prescritti per i lavoratori dalle linee guida internazionalmente accreditate (ICNIRP, 1998). 8.3 L attuazione della Legge 36/2001 per le esposizioni occupazionali Secondo le definizioni della Legge 36/2001, i limiti di esposizione sono quei valori che garantiscono la protezione dagli effetti acuti. Secondo l approccio universalmente accreditato presso la comunità scientifica (come trattato nei precedenti capitoli) tali limiti sono espressi in termini delle grandezze di base, vale a dire la densità di Normativa quadro nazionale sulla tutela dalle esposizioni ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici

4 La protezione dai campi elettromagnetici in ambiente di lavoro 92 corrente indotta ed il tasso di assorbimento specifico SAR, e non in termini delle intensità dei campi come invece stabilito nella legge. Nella filosofia delle linee guida le restrizioni per le intensità dei campi, chiamate livelli derivati di riferimento, vengono calcolate a ritroso in condizioni di worst case, e garantiscono il rispetto dei limiti di base in ogni condizione di esposizione. I valori limite per le grandezze di base contemplano ampi margini di sicurezza rispetto alle reali soglie di pericolosità, e sono articolati su due livelli distinti per i soggetti professionalmente esposti e la popolazione in generale; a quest ultimo criterio va segnalata l eccezione dell American National Standard Institution (ANSI) che opera invece una distinzione sugli ambienti (controllati o non controllati) e non sui soggetti esposti. Tuttavia, nella sua generalità, la legge 36/2001 non fa riferimento ad eventuali restrizioni sulle grandezze di base, ma unicamente ai livelli dei campi elettrici, magnetici e della densità di potenza. È peraltro noto che nel caso delle più comuni esposizioni ambientali o individuali della popolazione i livelli dei campi non risultano sufficientemente elevati da comportare problematiche di protezione da effetti acuti. Ciò può motivare il fatto che, per la popolazione, il legislatore non abbia posto restrizioni alle grandezze di base, dedicando altresì attenzione alla protezione da possibili effetti a lungo termine, prima con l introduzione dei valori di cautela di cui al D.M. 381/98 (ora superato dal Decreto 8 luglio 2003 sulle radiofrequenze), e successivamente dei valori di attenzione (dall analogo significato) e degli obiettivi di qualità di cui alla legge quadro, questi ultimi dal solo significato tecnologico e non sanitario. Diverso è però il caso delle esposizioni occupazionali, per le quali la protezione dagli effetti acuti rappresenta un esigenza realistica, e l assenza di restrizioni esplicite nei confronti delle grandezze di base può tradursi in un quadro meno protettivo rispetto all adozione completa delle prescrizioni delle linee guida, in particolare per quel che riguarda condizioni di esposizione molto disomogenee o localizzate, tipiche di diverse applicazioni nel settore delle radiofrequenze e microonde. La presenza di un richiamo alle restrizioni sulle grandezze di base nell ambito del decreto di attuazione produrrebbe quindi un arricchimento del contenuto protezionistico del provvedimento. Ancora più stringente sarebbe l opportunità di introdurre le restrizioni previste dalle linee guida per le correnti di contatto, in relazione alla possibilità di scosse e ustioni dovute al contatto con oggetti conduttori caricati dai campi presenti nell ambiente, così come delle restrizioni sulle correnti indotte negli arti, che rappresentano la grandezza operativamente misurabile a garanzia del rispetto delle restrizioni per l assorbimento di energia localizzato nelle caviglie. Tali casistiche sono molto importanti nella protezione dai campi elettromagnetici nelle applicazioni lavorative, ed infatti trovano riscontro nella direttiva 2004/40/CE, ma di fatto non sono considerate nella Legge 36/2001. La determinazione numerica di valori di attenzione per i lavoratori, richiesta dalla Legge 36/2001, è materia estremamente delicata. Nell utilizzo di alcune categorie di apparecchiature industriali potrebbe risultare tecnologicamente non praticabile la

5 riduzione dei livelli di esposizione al di sotto di valori di una certa entità, di molto superiori ai valori di attenzione per il pubblico introdotti con i decreti 8 luglio Un altro aspetto cruciale è quello della previsione dei tempi e dei modi di raggiungimento di detti valori di attenzione. Nella Legge 36/1001 tale previsione è resa in dettaglio per quel che riguarda la popolazione (art. 9 - Piani di risanamento), mentre nulla è stabilito in merito ai tempi e modi di raggiungimento dei valori di attenzione per i lavoratori, il cui superamento sarebbe comunque sanzionato nello stesso modo del superamento dei limiti di esposizione. Il decreto attuativo per gli ambienti di lavoro dovrà quindi contenere oltre alla specificazione numerica dei valori di attenzione anche la previsione dei tempi e modi di raggiungimento. 93 Anche in merito alla determinazione numerica di obiettivi di qualità per le esposizioni professionali, potrebbe risultare poco praticabile la definizione di obiettivi di qualità, ancorché di solo significato tecnologico, che possano essere uniformemente applicabili o raggiungibili in tutti i contesti occupazionali pertinenti, e la definizione di valori numerici rivestirebbe quindi carattere orientativo e non vincolante. La Legge 36/2001 stabilisce del resto obblighi di risanamento da ricondursi all obiettivo di qualità per le sole esposizioni della popolazione. Per le esposizioni occupazionali vale il regime sanzionatorio generale che scatta al superamento dei limiti di esposizione e dei valori di attenzione. Il significato di obiettivi di qualità per le esposizioni dei lavoratori potrebbe efficacemente riferirsi anche all accezione 1) della definizione, e riguardare ulteriori procedure di riduzione dell esposizione, differenziate in funzione della particolare e specifica attività lavorativa o tipologia di sorgente, da conseguire attraverso l uso delle migliori tecnologie e ottimizzazione delle attrezzature di lavoro. 8.4 Le iniziative dell Unione Europea sulla protezione dei lavoratori dalle esposizioni ai campi elettromagnetici Nel 1993 la Commissione Europea aveva per la prima volta presentato una proposta di direttiva del Parlamento e del Consiglio sulla sicurezza dei lavoratori nei confronti dell esposizione agli agenti fisici, quale direttiva particolare ai sensi della direttiva 89/ 391/CEE, ovvero la direttiva quadro sulla sicurezza del lavoro recepita in Italia tramite il D.Lgs. 626/94 (la direttiva particolare ha lo scopo di articolare e circostanziare il dispositivo generale della direttiva quadro in relazione a specifici agenti di rischio). La proposta del 1993 prendeva in considerazione rumore, vibrazioni e radiazioni non ionizzanti non ottiche (campi elettromagnetici GHz) e ottiche (infrarosso, visibile, e UV). La proposta di direttiva fu parzialmente modificata nell anno seguente a seguito di parere del Parlamento Europeo, ma l iter rimase fermo anche a causa delle difficoltà derivanti da un approccio comune nei confronti di agenti fisici dalla differente natura e trattazione protezionistica. 8. Normativa quadro nazionale sulla tutela dalle esposizioni ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici

6 94 In tempi più recenti la Commissione ha ripreso l esame della proposta di direttiva considerando singolarmente i vari agenti fisici. Questo processo ha felicemente portato all emanazione alla fine del 2002 di una specifica direttiva sulle vibrazioni (2002/44/CE), e di una specifica direttiva sul rumore (2003/10/CE) all inizio del Alla fine del 2002, su iniziativa della Presidenza di turno danese, è iniziato l esame di una proposta di direttiva sui campi elettromagnetici non ionizzanti (0-300 GHz). La discussione del documento è continuata regolarmente durante le presidenze greca e italiana rispettivamente nel primo e secondo semestre del A dicembre 2003 il Consiglio dei Ministri dell Unione Europea ha definitivamente approvato, con unanime posizione comune, la proposta di direttiva per la sua trasmissione al Parlamento Europeo, che ha approvato, con emendamenti, la proposta, ratificata in via definitiva il 29 aprile La protezione dai campi elettromagnetici in ambiente di lavoro La struttura base e l articolato della direttiva ricalcano quelli delle precedenti su vibrazioni e rumore, a loro volte basate sulla proposta del In particolare, si prevede la definizione di limiti di esposizione e di valori di azione. Nella logica delle direttive rumore e vibrazioni, il limite di esposizione è quel valore che non deve essere superato in alcuna condizione di esposizione. Il valore di azione rappresenta invece un valore di esposizione più restrittivo, al superamento del quale il datore di lavoro deve intraprendere, con tempi e modi in buona parte discrezionali, misure tecnico-organizzative volte a ridurre l esposizione, ovvero attivare un regime di sorveglianza sanitaria. Questo approccio trae origine dal fatto che, nel caso del rumore e vibrazioni, i limiti di esposizione sono direttamente legati a valori in grado di produrre danni sanitari, e data la natura non a soglia del rischio per tali agenti, anche esposizioni al di sotto dei limiti sono potenzialmente in grado di provocare, specie nel lungo periodo, patologie diagnosticabili. Nella direttiva sui campi elettromagnetici, i valori numerici dei limiti di esposizione e dei valori di azione coincidono rispettivamente con le restrizioni di base in termini delle grandezze dosimetriche e con i livelli di riferimento in termini delle intensità dei campi ambientali, come raccomandato dall ICNIRP, e assumono le seguenti definizioni: valori limite di esposizione: limiti all esposizione a campi elettromagnetici che sono basati direttamente sugli effetti sulla salute accertati e su considerazioni biologiche. Il rispetto di questi limiti garantisce che i lavoratori esposti ai campi elettromagnetici sono protetti contro tutti gli effetti nocivi per la salute conosciuti; valori di azione: l entità dei parametri direttamente misurabili, espressi in termini di intensità di campo elettrico (E), intensità di campo magnetico (H), induzione magnetica (B) e densità di potenza (S), che determina l obbligo di adottare una o più delle misure specificate nella direttiva. Il rispetto di questi valori assicura il rispetto dei pertinenti valori limite di esposizione. All articolo 4, comma 1, si stabilisce che il datore di lavoro debba in primo luogo valutare e se necessario misurare e calcolare i livelli di campo elettromagnetico a cui

7 i lavoratori sono esposti; ove su tale base i valori di azione risultino superati, il datore di lavoro dovrà stabilire e se necessario calcolare se vengono anche superati i limiti di esposizione. In sostanza, si prevede che al di sotto del valore di azione non sia necessario intraprendere alcuna iniziativa; quando tale valore venga superato per uno qualsiasi dei parametri, la prima azione è quella di verificare se vengono ancora rispettati i limiti di base, che sono quelli che hanno un vero significato sanitario. A differenza quindi della normativa quadro nazionale, la direttiva prevede che in alcuni casi si proceda alla valutazione dell esposizione in termini delle grandezze di base, e non solo in termini delle intensità dei campi ambientali. Le valutazioni dosimetriche sono peraltro notevolmente complesse e richiedono metodi di calcolo molto sofisticati, disponibili almeno per il momento solo presso centri di ricerca altamente specialistici. La direttiva prevede inoltre che il datore di lavoro, nell ambito della valutazione del rischio, debba prendere in considerazione la possibilità di rischi indiretti per la salute quali: interferenza con attrezzature e dispositivi medici elettronici (compresi stimolatori cardiaci e altri dispositivi impiantati); rischio propulsivo di oggetti ferromagnetici in campi magnetici statici con induzione magnetica superiore a 3 mt; innesco di dispositivi elettro-esplosivi (detonatori); incendi ed esplosioni dovuti all accensione di materiali infiammabili provocata da scintille prodotte da campi indotti, correnti di contatto o scariche elettriche. La direttiva non considera possibili effetti a lungo termine dell esposizione, assumendo l assenza di evidenze scientifiche conclusive in merito, e ciò rappresenta un ulteriore profonda differenza rispetto alla normativa italiana. Il recepimento della direttiva sarà comunque obbligatorio entro 4 anni dalla data di pubblicazione Normativa quadro nazionale sulla tutela dalle esposizioni ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici

8 96 Riferimenti bibliografici Decreto Legislativo 19 settembre 1994 n Attuazione delle direttive 89/391/CEE, 89/654/ CEE, 89/655/CEE, 89/656/CEE, 90/269/CEE, 90/270/CEE, 90/394/CEE, 90/679/CEE riguardanti il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori sul luogo di lavoro. G.U. 12 novembre 1994 n Decreto del Presidente della Repubblica 8 agosto 1994 n Regolamento recante norme per la semplificazione del procedimento di autorizzazione all uso diagnostico di apparecchiature a risonanza magnetica nucleare sul territorio nazionale. G.U. 19 settembre 1994 n Decreto del ministero della sanità 2 agosto Autorizzazione alla installazione ed uso di apparecchiature a risonanza magnetica. G.U. 20 agosto 1991 n Decreto del ministero della sanità 3 agosto Aggiornamento di alcune norme concernenti l autorizzazione all installazione ed all uso di apparecchiature a risonanza magnetica. G.U. 11 agosto 1993 n Decreto del presidente del consiglio dei ministri 8 luglio Fissazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità per la protezione della popolazione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici generati a frequenze comprese tra 100 khz e 300 GHz. G.U. 28 agosto 20 n Decreto del presidente del consiglio dei ministri 8 luglio Fissazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità per la protezione della popolazione dalle esposizioni ai campi elettrici e magnetici alla frequenza di rete (50 Hz) generati dagli elettrodotti. G.U. 29 agosto 2003 n La protezione dai campi elettromagnetici in ambiente di lavoro Direttiva 2004/40/EC del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, sulle norme minime per la salute e sicurezza in relazione all esposizione dei lavoratori ai rischi derivanti dagli agenti fisici (campi elettromagnetici) (diciottesima Direttiva particolare ai sensi dell articolo 16(1) della Direttiva 391/89/EEC). (ICNIRP) International commission on non-ionizing radiation protection. Guidelines on limits of exposure to static magnetic fields. Health Physics 1994; 66: (ICNIRP) International commission on non-ionizing radiation protection Protection of the Patient Undergoing a Magnetic Resonance Examination, Health Physics, Vol. 61, No. 6, pp , (ICNIRP) International commission on non-ionizing radiation protection. Guidelines for Limiting Exposure to Time-Varying Electric, Magnetic, and Eletromagnetic Fields (Up to 300 GHz). Health Physics 1998; 74: Legge 22 febbraio 2001 n. 36. Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici. G.U. 7 marzo 2001 n. 55.