REPUBBLICA ITALIANA CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA

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1 Lombardia/21/2015/PAR REPUBBLICA ITALIANA CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA composta dai magistrati: dott.ssa Simonetta Rosa dott. Gianluca Braghò dott. Donato Centrone dott. Andrea Luberti dott. Paolo Bertozzi dott. Cristian Pettinari dott. Giovanni Guida dott.ssa Sara Raffaella Molinaro Presidente Primo (relatore) nella camera di consiglio del 21 gennaio 2015 Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161; Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20; Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004; Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali; Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131; Vista la deliberazione n. 1/pareri/2004 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri previsti dall articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003; Vista la nota del 13/11/2014 con la quale il Sindaco del Comune di Bottanuco (BG) ha chiesto 1

2 un parere in materia di contabilità pubblica; Vista l ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per la camera di consiglio odierna per deliberare sulla sopra indicata richiesta; Udito il relatore, dott. Donato Centrone Premesso che Il Sindaco del comune di Bottanuco, con nota del 13/11/2014, ha formulato una richiesta di parere avente ad oggetto l eventuale ricorrenza del divieto di acquisto di immobili nel caso di convenzione urbanistica prevedente, a carico del privato, quale opera di urbanizzazione, la realizzazione di un opera da destinare a uso pubblico. Il Comune intende addivenire ad una convenzione urbanistica con un soggetto privato, ai sensi dell art. 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e dell art. 46 della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12. A scomputo degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, intende fare eseguire al soggetto attuatore opere di urbanizzazione secondaria, di importo inferiore alla soglia comunitaria, con le modalità previste dal combinato disposto degli artt. 32, comma 1, lett. g), e 122, comma 8, del d.lgs. n. 163/2006. L Amministrazione riferisce di aver individuato, quale opera di urbanizzazione a carico del privato, la realizzazione, su area di proprietà comunale, di una struttura da concedere ad associazioni locali a titolo gratuito a fronte di prestazioni rivolte a conseguire fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile della comunità locale (quali la manutenzione e gestione di un parco in cui si inserisce la struttura stessa). L immobile, in relazione alle sue caratteristiche morfologiche, sarebbe classificato quale opera di urbanizzazione secondaria, secondo la definizione dall art. 4 della legge n. 847/1964, come integrato dall art. 44 della legge n. 865/1971, dall art. 17 della legge n. 67/1988, dall art. 26 della legge n. 38/1990 e dall art. 58 del d.lgs. n. 22/1997. Il sindaco precisa che la questione ha notevole incidenza sul bilancio dell ente e sulla sua corretta formazione, attenendo ai principi ed ai limiti anche temporali imposti per l'obiettivo del contenimento della spesa pubblica. Pone pertanto i seguenti quesiti: 1) con il primo, articolato in tre istanze, chiede lumi sulla portata dell art. 1, comma 138, della legge 24 dicembre 2012 n. 228, laddove prevede che, a decorrere dal 1 gennaio 2014, gli enti territoriali possano effettuare operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l'indispensabilità e l indilazionabilità, attestate dal responsabile del procedimento. In particolare chiede se: a) devono ritenersi rientranti nella disciplina limitativa ora esposta, la realizzazione, e relativa cessione al Comune, di opere di urbanizzazione secondaria, a scomputo degli oneri urbanistici, realizzate nell attuazione di specifica convenzione con i soggetti privati; 2

3 b) qualora la realizzazione dell opera in premessa fosse compatibile con i vigenti dettami normativi, se l immobile possa essere oggetto di concessione o cessione alle associazioni cittadine a titolo gratuito o in diritto di superficie; 2) con il secondo quesito, chiede se il Comune possa affidare al privato la realizzazione, in nome e per conto dell amministrazione, dei lavori di cui trattasi. In merito all ammissibilità della richiesta La funzione consultiva delle Sezioni regionali è inserita nel quadro delle competenze che la legge n. 131 del 2003, recante adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ha attribuito alla Corte dei conti. In relazione allo specifico quesito formulato dal Sindaco del Comune di Bottanuco (BG), il primo punto da esaminare concerne la verifica in ordine alla circostanza se la richiesta rientri nell ambito delle funzioni attribuite alle Sezioni regionali della Corte dei conti dall art. 7, comma 8, della legge 6 giugno 2003, n. 131, norma in forza della quale Regioni, Province e Comuni possono chiedere a dette Sezioni pareri in materia di contabilità pubblica, nonché ulteriori forme di collaborazione, ai fini della regolare gestione finanziaria e dell efficienza ed efficacia dell azione amministrativa. I pareri e le altre forme di collaborazione si inseriscono nei procedimenti amministrativi degli enti territoriali consentendo, nelle tematiche in relazione alle quali la collaborazione viene esercitata, scelte adeguate e ponderate nello svolgimento dei poteri che appartengono agli amministratori pubblici, restando peraltro esclusa qualsiasi forma di cogestione o coamministrazione con l organo di controllo esterno (si rinvia, per tutte, alla Delibera della Sezione dell 11 febbraio 2009, n. 36). Infatti, deve essere messo in luce che il parere della Sezione attiene a profili di carattere generale anche se, ovviamente, la richiesta proveniente dall'ente pubblico è motivata, generalmente, dalla necessità di assumere specifiche decisioni in relazione ad una particolare situazione. L'esame e l'analisi svolta nel parere è limitata ad individuare l'interpretazione di disposizioni di legge e di principi generali dell'ordinamento in relazione alla materia prospettata dal richiedente, spettando, ovviamente, a quest'ultimo la decisione in ordine alle modalità applicative in relazione alla situazione che ha originato la domanda. Con specifico riferimento all ambito di legittimazione soggettiva per l'attivazione di questa particolare forma di collaborazione, è ormai consolidato l'orientamento che vede, nel caso del comune, il Sindaco quale organo istituzionalmente legittimato a richiedere il parere, in quanto riveste il ruolo di rappresentante dell Ente. Il presente presupposto soggettivo sussiste nel quesito richiesto dal Sindaco del comune di Bottanuco, con nota del 13 novembre Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo, occorre rilevare che la disposizione contenuta nel comma 8 dell art. 7 della legge 131 deve essere raccordata con il precedente 3

4 comma 7, norma che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di verificare il rispetto degli equilibri di bilancio, il perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali. Lo svolgimento delle funzioni è qualificato dallo stesso legislatore come una forma di controllo collaborativo. Il raccordo tra le due disposizioni opera nel senso che il comma 8 prevede forme di collaborazione ulteriori rispetto a quelle del precedente comma, rese esplicite in particolare con l attribuzione agli enti della facoltà di chiedere pareri in materia di contabilità pubblica. Appare conseguentemente chiaro che le Sezioni regionali della Corte dei conti non svolgono una funzione consultiva a carattere generale in favore degli enti locali, ma che, anzi, le attribuzioni consultive si connotano sulle funzioni sostanziali di controllo collaborativo ad esse conferite dalla legislazione positiva. Al riguardo, le Sezioni riunite della Corte dei conti, intervenendo con una pronuncia in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell art. 17, comma 31 del decreto legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, hanno delineato una nozione di contabilità pubblica incentrata sul sistema di principi e di norme che regolano l attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici, da intendersi in senso dinamico anche in relazione alle materie che incidono sulla gestione del bilancio e sui suoi equilibri (deliberazione n. 54 del 17 novembre 2010). Il limite della funzione consultiva, come sopra delineato, fa escludere qualsiasi possibilità di intervento della Corte dei conti nella concreta attività gestionale ed amministrativa o nei casi di interferenza, in concreto, con competenze di altri organi giurisdizionali. Tanto premesso, l istanza del Sindaco di Bottanuco risulta parzialmente ammissibile, in quanto solo il primo quesito afferisce all interpretazione di norme di coordinamento della finanza pubblica riguardanti, da un alto, la disciplina generale dell acquisto di beni immobili e, dall altro, delle relative modalità di utilizzo. Non risulta, invece, ammissibile il secondo, con cui il Comune chiede se possa affidare al privato la realizzazione, in nome e per conto dell amministrazione, dei lavori di cui trattasi. Il dubbio riguarda, infatti, l interpretazione delle norme della legislazione nazionale (d.lgs. n. 163/2006), di derivazione comunitaria, disciplinanti le procedure di affidamento di opere e lavori pubblici, cui sono state equiparate (prima dalla giurisprudenza e, dopo, dal legislatore, cfr. artt. 32, comma 1, lett. g), e 122, comma 8, del d.lgs. n. 163/2006) le realizzazioni di opere a scomputo degli oneri di urbanizzazione (nel cui ambito il legislatore ha individuato anche ipotesi residuali di affidamento diretto, cfr. art. 16 del DPR n. 380/2001, come modificato dall art. 45 del d.l. n. 201/2011, convertito con legge n. 214/2011). Esame nel merito In via preliminare la Sezione precisa che la decisione circa l applicazione in concreto delle 4

5 disposizioni in materia di contabilità pubblica è di esclusiva competenza dell ente locale, rientrando nella discrezionalità e responsabilità dell amministrazione. Quest ultimo, tuttavia, potrà orientare la sua decisione in base alle conclusioni contenute nel presente parere. Con il primo quesito il comune chiede lumi sulla portata dell art. 1, comma 138, della legge di stabilità n. 228/2012, nella parte in cui prevede che, a decorrere dal 1 gennaio 2014, gli enti territoriali possano effettuare operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate l'indispensabilità e l indilazionabilità, attestate dal responsabile del procedimento. Il quesito involge la corretta interpretazione del disposto di cui all art. 12 del d.l. n. 98/2011, convertito con legge n. 111/2011, come novellato dall'art. 1, comma 138, della legge n. 228/2012. La disposizione in commento è stata varie volte scrutinata dalla Sezione, da ultimo nelle deliberazioni n. 299/2014/PAR e n. 97/2014/PAR, ove è stato appunto chiarito come, a decorrere dal 1 gennaio 2014, gli enti locali possano effettuare operazioni di acquisto di beni immobili nei limiti e con le modalità previste dal comma 1 ter del citato art. 12 del d.l. n. 98/2011, introdotto dall art. 1, comma 138, della legge n. 228/2012. Attualmente, quindi, non è più vigente la precedente norma preclusiva che, nel 2013, ha vietato l acquisto di beni immobili, contenuta nel successivo comma 1 quater dell indicato art. 12 del d.l. 98/2011, anch essa introdotta dall art. 1, comma 138, della legge n. 228/2012. Il comma 1 ter dell art. 12 del d.l. 98/2011 dispone infatti che, a decorrere dal 1 gennaio 2014 al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, gli enti territoriali e gli enti del servizio sanitario nazionale effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l indispensabilità e l indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. La congruità del prezzo è attestata dall Agenzia del demanio, previo rimborso delle spese. Delle predette operazioni è data preventiva notizia, con l indicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionale dell ente. Pertanto, dal 2014, è stato introdotto un regime che, al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, consente operazioni di acquisto di beni immobili solo in caso di comprovata indispensabilità ed indilazionabilità, presupposti necessariamente oggetto di esplicitazione nella motivazione del provvedimento adottato dall Amministrazione, non passibile di valutazione, da parte della Sezione regionale di controllo, in sede di esercizio della funzione consultiva. In particolare, il Sindaco chiede se devono ritenersi rientranti nella disciplina legislativa limitativa ora esposta, la realizzazione, e relativa cessione al Comune, di opere di urbanizzazione secondaria, realizzate a scomputo degli oneri derivanti dal permesso a costruire nell attuazione di specifica convenzione con soggetti privati. Con riferimento all ambito oggettivo di applicazione della disposizione, la Sezione, con la 5

6 deliberazione n. 164/2013/PAR, ha precisato, in linea generale, che elemento discretivo per l applicabilità della descritta disciplina limitativa è dato dalla presenza di un contratto in cui l effetto traslativo, conseguenza immediata e diretta del rapporto giuridico, determini comunque un esborso finanziario a carico del soggetto pubblico. In aderenza, la Sezione regionale per il Veneto, con deliberazione n. 148/2013/PAR, ha ritenuto che la formulazione della norma disciplina le sole ipotesi in cui sia contemplata la previsione di un prezzo di acquisto, e quindi, ai soli acquisti a titolo derivativo iure privatorum (in tal senso si è pronunciata, altresì, la Sezione regionale per la Puglia, con deliberazione n. 89/PAR/2013). La specifica questione posta dal comune di Bottanuco trova risposta nella deliberazione della Sezione n. 220/2013/PAR, nella quale, scrutinando l eventuale soggezione dell acquisizione al patrimonio comunale di opere di urbanizzazione a scomputo all esposta disciplina limitativa, è stato precisato che la realizzazione di tali opere (sia primarie che secondarie) avviene a seguito di un contratto assimilato all appalto di lavori pubblici (cfr. art. 32, comma 1, lett. g, e art. 122, comma 8, d.lgs. n. 163/2006). Tanto che al privato titolare del permesso di costruire è imposto di seguire le procedure di evidenza pubblica (cfr. sentenza della Corte di Giustizia europea, 12 luglio 2001 C399/1998, "Scala 2001", poi recepita dal legislatore nazionale). Ne deriva che la riferita disciplina legislativa all acquisto di beni immobili non appare conferente nei limiti in cui concerne un contratto di compravendita, e non di appalto. E vero, infatti, che l ente locale acquisisce al patrimonio un opera pubblica, e quindi un bene immobile, ma l art. 12 del d.l. n. 98/2011 vieta(va) l acquisto di immobili a titolo oneroso, non la diversa ipotesi (in cui l acquisto è mera conseguenza, differito nel tempo, dell operazione) dell appalto di lavori pubblici. Anche la disciplina limitativa attualmente vigente (richiedente l attestazione dell indispensabilità e indilazionabilità dell acquisto; la congruità del prezzo da parte dell Agenzia del Demanio; la pubblicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito sul sito internet dell ente) appare riferita alla fattispecie civilistica della compravendita, non a quella dell appalto. Nell ultima parte del quesito, il sindaco chiede se l immobile, frutto dell eventuale realizzazione a scomputo di opere di urbanizzazione, possa essere oggetto di concessione o cessione alle associazioni cittadine a titolo gratuito o in diritto di superficie. Sul punto, come ricordato nella deliberazione n. 92/2014/PAR, la Sezione non può esprimere valutazioni preventive in merito ad una fattispecie concreta riguardante la disciplina dei rapporti, finanziari o patrimoniali, fra l Ente ed altri soggetti, pubblici o privati. Tale verifica viene infatti effettuata nell esercizio delle funzioni di controllo sulla gestione finanziaria, demandate dall art. 148-bis del d.lgs. n. 267/2000 e dall art. 1, commi 166 e 167, della legge n. 266/2005. Tuttavia, come di recente affermato nella deliberazione n. 6

7 262/2014/PAR, è possibile richiamare i principi generali che devono presidiare eventuali attribuzioni patrimoniali a terzi, in particolare il conseguimento di finalità conformi alle missioni istituzionali di un ente locale. Si rinvia, in generale, alle deliberazioni della Sezione n. 9/2006, n. 10/2006, n. 18/2006, n. 26/2007, n. 35/2007, n. 59/2007, n. 39/2008, n. 75/2008, n. 1138/2009, n. 1/2010, n. 981/2010, n. 530/2011, n. 262/2012, n. 218/2014/PAR. In quelle occasioni si è avuto modo di precisare che se un eventuale attribuzione (in termini finanziari o di concessione di diritti personali di godimento) è motivata dalla soddisfazione di esigenze della collettività rientranti nelle finalità perseguite dall Ente, anche se apparentemente a fondo perduto, non equivale ad un depauperamento del patrimonio comunale, in considerazione dell utilità che l ente o la collettività ricevono dallo svolgimento del servizio pubblico o di interesse pubblico effettuato dal soggetto che percepisce il contributo. Si è ricordato, sotto questo profilo, come l art. 118 della Costituzione impone espressamente ai Comuni di favorire l autonoma iniziativa di cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività d interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà. Naturalmente, se un ente locale, al pari di ogni altro ente pubblico, ricorre a soggetti terzi per raggiungere i propri fini e, conseguentemente, riconosce loro benefici di natura patrimoniale, deve adottare specifiche cautele, anche al fine di garantire l applicazione dei principi di buon andamento, parità di trattamento e non discriminazione, che devono caratterizzare l attività amministrativa. Sotto questo profilo, è necessario evidenziare i presupposti di fatto ed il percorso logico alla base dell attribuzione di un contributo o altro beneficio a sostegno dell attività svolta dal destinatario. Tale attribuzione, in ogni caso, deve risultare conforme al principio di congruità, mediante una valutazione comparativa degli interessi complessivi dell ente locale. P.Q.M. nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione Il magistrato relatore (Donato Centrone) Il Presidente (Simonetta Rosa) Depositata in Segreteria 26 gennaio 2015 Il Direttore della Segreteria (dott.ssa Daniela Parisini) 7