COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

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1 COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE Bruxelles, COM(2004)316 definitivo RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO sull'applicazione del titolo II del regolamento (CE) n. 1760/2000 del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un sistema di identificazione e di registrazione dei bovini e relativo all'etichettatura delle carni bovine e dei prodotti a base di carni bovine IT IT

2 INDICE SINTESI Introduzione...6 Titolo I : Quadro riepilogativo Evoluzione della normativa in materia di etichettatura delle carni bovine Collegamento con il sistema di identificazione individuale dei bovini Collegamento con la crisi della BSE Le principali disposizioni del regolamento (CE) n. 1760/2000 in materia di etichettatura Il sistema di tracciabilità delle carni bovine Caratteristiche della tracciabilità delle carni bovine Etichettatura obbligatoria delle carni bovine Il sistema di etichettatura facoltativo... 9 Titolo II : Valutazione Valutazione dell applicazione delle disposizioni in materia di tracciabilità ed etichettatura relativa all origine delle carni bovine Applicazione della tracciabilità dell origine Impatto sugli operatori del settore Risultati dell applicazione della tracciabilità delle carni bovine Necessità di standardizzazione dei sistemi di tracciabilità delle carni bovine Applicazione dell etichettatura relativa all origine Indicazione sull etichetta del numero di approvazione di più impianti di macellazione Etichettatura dei prodotti non preimballati Etichettatura nei punti vendita al dettaglio Etichettatura dei ritagli di carne Importazioni da paesi terzi I controlli ufficiali del sistema obbligatorio di etichettatura Impatto sul mercato delle carni bovine Valutazione del sistema di etichettatura facoltativo Valutazione generale Campo di applicazione

3 5.3 La procedura di approvazione dei disciplinari L organizzazione dei controlli Rapporti tra il regolamento (CE) n. 1760/2000 e altre disposizioni comunitarie Titolo III : Campo di applicazione Possibilità di estendere il campo di applicazione dell etichettatura relativa all origine Estensione alle preparazioni a base di carni bovine crude Estensione ai prodotti trasformati contenenti carni bovine e prodotti a base di carni bovine Estensione al settore della ristorazione collettiva e privata e della ristorazione veloce21 Titolo IV : Semplificazione e armonizzazione Semplificazione delle disposizioni in materia di etichettatura relativa all origine Costituzione ed etichettatura dei lotti durante il secondo sezionamento Introduzione della possibilità di riportare sull etichetta l origine UE Etichettatura dei ritagli di carne Approvvigionamento dei laboratori di produzione di carni macinate Prodotti non preimballati Armonizzazione dell applicazione del sistema di etichettatura facoltativo Elaborazione, approvazione e controllo dei disciplinari Trasmissione alla Commissione e agli altri Stati membri delle informazioni relative ai disciplinari approvati Armonizzazione delle definizioni delle categorie di bovini Conclusioni

4 SINTESI Nella presente relazione al Consiglio e al Parlamento europeo, la Commissione valuta l applicazione da parte degli Stati membri della normativa sull etichettatura delle carni bovine, esamina la possibilità di estendere l etichettatura relativa all origine ai prodotti trasformati a base di carni bovine e alle carni bovine preparate dagli operatori del settore della ristorazione collettiva e privata, e formula proposte destinate a costituire una base di discussione. L applicazione delle disposizioni in materia di tracciabilità ed etichettatura relativa all origine delle carni bovine previste dal regolamento (CE) n. 1760/2000 ha contribuito a ristabilire la fiducia dei consumatori e a riportare il consumo di carne bovina ai livelli precedenti alla seconda crisi provocata dall encefalopatia spongiforme bovina (BSE) nell ottobre 2000, e ha inoltre comportato una profonda modifica delle modalità di organizzazione del lavoro degli operatori del settore e una maggiore trasparenza nel commercio delle carni bovine. Tuttavia, secondo le aziende europee del settore del commercio delle carni, l applicazione di tali disposizioni ha anche determinato una rinazionalizzazione del commercio delle carni bovine, soprattutto per quanto riguarda i prodotti venduti direttamente al consumatore finale (settore della vendita al dettaglio). Si potrebbe quindi esaminare la possibilità di sostituire l indicazione del paese di origine con l indicazione "origine UE" senza ridurre le garanzie fornite al consumatore. Tale possibilità sarebbe limitata agli stabilimenti che preparano tagli di carne destinati direttamente al consumatore finale. In questa ipotesi, spetterebbe agli operatori decidere se indicare l origine nazionale o comunitaria, in funzione della domanda dei consumatori e del settore della distribuzione. La Commissione constata inoltre che varie disposizioni normative risultano particolarmente difficili da applicare per alcune categorie di operatori della filiera delle carni bovine in tutti gli Stati membri. Le difficoltà riguardano in particolare i requisiti relativi all omogeneità dei lotti a livello dei laboratori di secondo sezionamento, la tracciabilità e l etichettatura dei ritagli di carne, l approvvigionamento dei laboratori di produzione di carni macinate e l informazione dei consumatori riguardo ai prodotti messi in vendita non preimballati. Nella maggior parte dei casi dovrebbe essere possibile trovare una soluzione soddisfacente senza modificare i principi della normativa comunitaria o compromettere il funzionamento del sistema di tracciabilità ed etichettatura dell origine delle carni bovine già introdotto dagli operatori. Al contrario, la Commissione non è favorevole ad estendere le disposizioni in materia di etichettatura relativa all origine delle carni bovine ai prodotti trasformati a base di carni bovine, ai prodotti costituiti da carni bovine miscelate insieme ad altri ingredienti e alle carni cucinate preparate dal settore della ristorazione collettiva e privata e della ristorazione veloce. La Commissione ritiene che la loro applicazione risulterebbe particolarmente difficile per gli operatori, per ragioni sia tecniche che economiche. Se da un lato le disposizioni del regolamento (CE) n. 1760/2000 hanno consentito di recuperare la fiducia del consumatore e di ristabilire il consumo di carne bovina, l estensione del loro campo di applicazione comporterebbe unicamente vincoli e costi supplementari, senza offrire maggiori garanzie per la salute pubblica e senza effetti sul livello del consumo: il rapporto costi/benefici sarebbe dunque negativo. 4

5 Per quanto riguarda la produzione di carni macinate, la Commissione ritiene che l introduzione della possibilità di utilizzare carni bovine provenienti da più paesi di macellazione nell ambito di un unico lotto potrebbe comportare problemi di tracciabilità dell origine. La presente relazione intende fornire una base di discussione al Consiglio e al Parlamento europeo riguardo sulla valutazione della situazione effettuata dalla Commissione e sull eventuale necessità di modificare le disposizioni normative in vigore. Alla luce dei risultati dell esame da parte del Consiglio e del Parlamento europeo e dei contributi delle varie parti interessate, la Commissione formulerà le opportune proposte. Nel frattempo la Commissione propone di risolvere nel quadro del comitato di gestione le difficoltà riscontrate nell'applicazione del regolamento e in particolare di: consentire l utilizzo di carni bovine provenienti da più laboratori di primo sezionamento nell ambito dello stesso lotto di secondo sezionamento; adottare disposizioni semplificate per l etichettatura dei ritagli di carne e dei prodotti non preimballati; facilitare il mutuo riconoscimento dei disciplinari approvati dalle autorità nazionali o regionali competenti nell ambito del sistema di etichettatura facoltativo delle carni bovine. 5

6 1. INTRODUZIONE A norma dell articolo 21 del regolamento (CE) n. 1760/2000 del Consiglio e del Parlamento europeo 1, la Commissione è tenuta presentare al Consiglio e al Parlamento una relazione sull applicazione del titolo II del regolamento sull etichettatura delle carni bovine e dei prodotti a base di carni bovine. La presente relazione ha un triplice obiettivo: valutare l applicazione negli Stati membri delle disposizioni in materia di etichettatura di cui al titolo II del regolamento (CE) n. 1760/2000, a quasi tre anni di distanza dall entrata in vigore del regolamento; esaminare la possibilità di estendere il campo di applicazione del regolamento, con particolare riferimento ai prodotti trasformati contenenti carni bovine e prodotti a base di carni bovine; formulare, se necessario, eventuali proposte riguardo all adeguamento di alcune disposizioni del regolamento in una prospettiva a medio termine. TITOLO I : QUADRO RIEPILOGATIVO La normativa comunitaria in materia di etichettatura delle carni bovine è andata evolvendosi di pari passo con l introduzione da parte degli Stati membri di un sistema di identificazione individuale degli animali, e ha inoltre fornito, nel quadro delle due crisi della BSE, una risposta alla richiesta di informazione da parte dei consumatori dell Unione europea. 2. EVOLUZIONE DELLA NORMATIVA IN MATERIA DI ETICHETTATURA DELLE CARNI BOVINE Il regolamento (CE) n. 820/97 del Consiglio 2 prevedeva un sistema volontario di etichettatura delle carni bovine, applicabile a tutte le indicazioni riportate sull'etichetta ad eccezione delle indicazioni obbligatorie previste dalla direttiva 2000/13/CE 3 relativa all etichettatura dei prodotti alimentari. Il regolamento consentiva inoltre agli Stati membri che avessero stabilito un sistema di identificazione individuale degli animali e di registrazione dei loro movimenti di adottare una legislazione nazionale che prevedesse l indicazione obbligatoria Regolamento (CE) n. 1760/2000 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 luglio 2000, che istituisce un sistema di identificazione e di registrazione dei bovini e relativo all'etichettatura delle carni bovine e dei prodotti a base di carni bovine, e che abroga il regolamento (CE) n. 820/97 del Consiglio (GU L 204 dell , pag. 1). Regolamento (CE) n. 1825/2000 della Commissione, del 25 agosto 2000, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1760/2000 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda l'etichettatura delle carni bovine e dei prodotti a base di carni bovine (GU L 216 del , pag. 8). Regolamento (CE) n. 820/97 del Consiglio del 21 aprile 1997 che istituisce un sistema di identificazione e di registrazione dei bovini e relativo all'etichettatura delle carni bovine e dei prodotti a base di carni bovine (GU L 117 del , pag. 1). Direttiva 2000/13/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 marzo 2000, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari, nonché la relativa pubblicità (GU L 109 del , pag. 29). 6

7 sull etichetta di alcune caratteristiche per le carni bovine provenienti da animali nati, allevati e macellati nel loro territorio. Per un periodo transitorio tre Stati membri hanno adottato una legislazione nazionale che prevedeva l indicazione obbligatoria sull etichetta dell origine ed eventualmente di altre informazioni, quali ad esempio la categoria e il tipo di produzione, a seconda della razza degli animali. Il regolamento (CE) n. 820/97 prevedeva altresì l introduzione, a partire dal 1 gennaio 2000, di un sistema obbligatorio di etichettatura dell origine delle carni bovine in tutti gli Stati membri. Di conseguenza la Commissione ha adottato una proposta di regolamento 4 che prevedeva l indicazione obbligatoria dell origine e della categoria dell animale da cui proviene la carne. Tuttavia, in seguito ai negoziati condotti nell ambito della procedura di codecisione, si è deciso di rendere obbligatoria soltanto l indicazione dell origine, mentre l indicazione delle altre caratteristiche continua ad essere disciplinata dal sistema di etichettatura facoltativo, così come già previsto dal regolamento (CE) n. 820/ Collegamento con il sistema di identificazione individuale dei bovini L indicazione obbligatoria dell origine nazionale delle carni bovine è stata resa tecnicamente possibile grazie all introduzione, in ciascuno Stato membro, di un sistema di identificazione individuale dei bovini e di una banca dati centralizzata contenente i dati identificativi di tutti i bovini situati nel territorio nazionale, nonché i dati relativi ai movimenti degli animali lungo tutto il loro ciclo di vita. 2.2 Collegamento con la crisi della BSE La prima crisi della BSE, nel 1996, ha provocato una perdita di fiducia da parte dei consumatori ed un crollo del consumo di carne bovina nell Unione europea. A partire dal 1999, si sono manifestati i primi segnali di una nuova crisi, malgrado l adozione di una serie di misure di protezione a livello comunitario e in alcuni Stati membri a livello nazionale. Il regolamento (CE) n. 1760/2000 è stato adottato nel luglio 2000, poco prima dello scoppio della seconda crisi della BSE, e ha consentito di rispondere molto rapidamente alla pressante richiesta da parte dei consumatori di indicare in etichetta l origine delle carni bovine. La richiesta di informazione derivava, da un lato, dalla percezione di un diverso livello di rischio relativo alla BSE a seconda degli Stati membri, e dall altro dalla maggiore fiducia accordata alla carne bovina controllata dai servizi ufficiali nazionali. Di conseguenza, l adozione di una normativa comunitaria volta ad introdurre un sistema obbligatorio di tracciabilità ed etichettatura dell origine nazionale delle carni bovine era divenuta indispensabile per riconquistare la fiducia dei consumatori e rilanciare il consumo di carne bovina nell Unione europea. Il pacchetto di misure adottate ha effettivamente consentito, fin dal 2002, di riportare il consumo di carne bovina ai livelli precedenti alla seconda crisi della BSE. Tuttavia, questo risultato relativamente rapido è da attribuire insieme alle misure relative 4 Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sullo stato di attuazione del sistema di etichettatura delle carni bovine nei vari Stati membri, COM(1999) 486 def. del

8 all etichettatura delle carni bovine e ad un complesso di misure sanitarie di lotta contro la BSE, il cui raggio di azione si è progressivamente esteso man mano che divenivano disponibili nuovi pareri scientifici a livello comunitario. 3. LE PRINCIPALI DISPOSIZIONI DEL REGOLAMENTO (CE) N. 1760/2000 IN MATERIA DI ETICHETTATURA Tali disposizioni riguardano da un lato il sistema di etichettatura obbligatorio relativo all origine e dall altro il sistema di etichettatura facoltativo. Le disposizioni in materia di etichettatura si basano sull introduzione di un sistema di tracciabilità specifico per le carni bovine. 3.1 Il sistema di tracciabilità delle carni bovine Il sistema di tracciabilità delle carni bovine, che consente di ricostruire il percorso dall azienda di nascita degli animali fino ai prodotti venduti al dettaglio, rappresenta un passo in avanti molto importante sia per l informazione dei consumatori che per la trasparenza del settore delle carni bovine. La tracciabilità delle carni bovine è assicurata: dal sistema di identificazione individuale dei bovini, divenuto obbligatorio nei quindici Stati membri a partire dal 1997; dalla registrazione in una banca dati centrale informatizzata dei dati identificativi e dei movimenti di ciascun capo di bestiame nel periodo intercorrente tra la nascita e la macellazione; dal passaporto individuale, che accompagna obbligatoriamente i movimenti intracomunitari dei bovini, e in alcuni casi i movimenti all interno del territorio nazionale; dalla registrazione sistematica nell impianto di macellazione di un codice di riferimento per ciascuna carcassa, corrispondente al numero di identificazione individuale di ciascun bovino, e dalla trasmissione di questa informazione fino al punto vendita al dettaglio. La tracciabilità delle carni bovine, così come il sistema di tracciabilità "fase per fase" applicabile a tutti i prodotti alimentari (che implica la possibilità di risalire al fornitore immediatamente precedente), consente agli operatori e alle autorità competenti di ritirare dal mercato le carni che possono presentare un pericolo per la salute pubblica. Essa consente inoltre di trasmettere le informazioni relative alle caratteristiche degli animali (o delle carni), che sono oggetto di indicazioni approvate nell ambito del sistema di etichettatura facoltativo, lungo tutta la catena di trasformazione, fino ad arrivare al prodotto venduto al consumatore finale. 3.2 Caratteristiche della tracciabilità delle carni bovine La tracciabilità delle carni bovine presenta caratteristiche supplementari rispetto alla tracciabilità "fase per fase", che discendono in particolare dalle disposizioni dell articolo 13 del regolamento (CE) n. 1760/2000 e dell articolo 1 del regolamento (CE) n. 1825/

9 In ogni fase di trasformazione delle carni bovine sono disponibili le seguenti informazioni: il paese o i paesi di origine dei bovini da cui è ottenuta la carne; il codice di riferimento utilizzato per stabilire un nesso tra la carne e l animale o il gruppo di animali; il numero di approvazione comunitario degli stabilimenti (impianti di macellazione e laboratori di sezionamento) in cui la carne è stata sottoposta a trasformazione. Inoltre, in ogni fase della catena di trasformazione, occorre stabilire una correlazione tra i lotti di carne in entrata ed in uscita da un medesimo stabilimento di lavorazione delle carni. 3.3 Etichettatura obbligatoria delle carni bovine Nel regolamento (CE) n. 820/97, l origine delle carni bovine era definita dal paese o dai paesi di nascita, di allevamento e di macellazione degli animali da cui proviene la carne. Dal 1 gennaio 2002, in base al regolamento (CE) n. 1760/2000, è divenuto obbligatorio indicare l origine completa di tutti i bovini. L "origine" delle carni bovine si distingue chiaramente sia dalla nozione di "provenienza", che corrisponde all ultimo paese da cui proviene l animale o la carne, sia dalla nozione di origine quale definita dalla legislazione doganale, che corrisponde all ultimo paese in cui è stata effettuata una trasformazione del prodotto sufficiente a conferirgli il carattere di prodotto originario di tale paese. In ciascuna fase della catena di trasformazione in cui può avvenire la commercializzazione, le carni devono essere etichettate con l indicazione dettagliata dell origine degli animali da cui provengono. In caso di ispezioni da parte degli operatori o dei servizi ufficiali di controllo, non è quindi necessario ripercorrere tutta la catena di relazioni tra clienti e fornitori per conoscere l origine della materia prima utilizzata nella produzione degli alimenti. L etichettatura obbligatoria delle carni bovine prevede inoltre l indicazione del codice di riferimento di cui si è detto in precedenza, dei paesi di macellazione e di sezionamento e dei numeri di approvazione degli stabilimenti in cui sono state effettuate le trasformazioni. Tali informazioni devono essere riportate sull etichetta in maniera chiaramente leggibile in ciascuna fase in cui può verificarsi l immissione in commercio delle carni. 3.4 Il sistema di etichettatura facoltativo Tale sistema era già previsto dal regolamento (CE) n. 820/97, ove riguardava tutte le indicazioni riportate sull etichetta delle carni bovine, compresa l indicazione dell origine. A seguito dell adozione del regolamento (CE) n. 1760/2000, il sistema di etichettatura facoltativo delle carni bovine si applica a tutte le indicazioni diverse dall origine, tranne le indicazioni obbligatorie previste da altri provvedimenti normativi comunitari, quali ad esempio la direttiva 2000/13/CE sull etichettatura dei prodotti alimentari. 9

10 Le indicazioni previste dal sistema facoltativo possono riguardare la razza, il tipo di produzione, l età degli animali, nonché le informazioni relative al sistema di allevamento e di alimentazione e al benessere animale. L utilizzo delle indicazioni facoltative è sistematicamente subordinato: alla definizione di un disciplinare, nel quale sono precisate le condizioni di utilizzo e di controllo; all approvazione del disciplinare da parte dell autorità nazionale o regionale competente designata da ciascuno Stato membro. Il controllo del rispetto dei disciplinari approvati può essere effettuato dall autorità competente o da un organismo indipendente che soddisfi i criteri stabiliti dalla norma EN TITOLO II : VALUTAZIONE 4. VALUTAZIONE DELL APPLICAZIONE DELLE DISPOSIZIONI IN MATERIA DI TRACCIABILITÀ ED ETICHETTATURA RELATIVA ALL ORIGINE DELLE CARNI BOVINE La valutazione dell applicazione delle disposizioni relative al sistema di etichettatura obbligatorio previsto dal regolamento (CE) n. 1760/2000 si basa: sui rapporti dell Ufficio alimentare e veterinario della Direzione generale Salute e protezione dei consumatori, che ha esaminato l applicazione del regolamento nei quindici Stati membri; i rapporti sono disponibili sul sito Europa; sulle missioni effettuate dai servizi della Direzione generale Agricoltura in tre Stati membri, che hanno consentito, attraverso una serie di incontri con le autorità competenti e con i vari operatori della filiera, di comprendere meglio le difficoltà di applicazione e le aspettative delle varie parti interessate; sui risultati della riunione del gruppo di esperti governativi sull etichettatura delle carni bovine, tenutasi a Bruxelles il 7 maggio Applicazione della tracciabilità dell origine Per le carni bovine, la tracciabilità dell origine è più difficile da attuare rispetto ad altri prodotti agricoli (ad es. i prodotti ortofrutticoli), a causa dei movimenti degli animali durante il ciclo di vita e delle varie trasformazioni subite dalle carni tra la fase della macellazione e la vendita al consumatore finale Impatto sugli operatori del settore L introduzione generalizzata della tracciabilità delle carni bovine ha comportato una profonda modifica delle modalità di organizzazione del lavoro degli operatori del settore, al fine di assicurare la costituzione di lotti di origine omogenea. L omogeneità dell origine delle carni bovine contenute in uno stesso lotto significa che: 10

11 l origine nazionale degli animali è identica, e ciò sia nel caso di un origine unica 5 che di un origine mista; tutte le operazioni di macellazione e sezionamento delle carcasse (disossamento) sono effettuate nello stesso stabilimento; l organizzazione delle linee di produzione è concepita in modo da lavorare lotto per lotto, evitando la commistione di carni di diversa origine. Gli operatori del settore si sono trovati costretti a rivedere le proprie politiche di acquisto e a selezionare fornitori in grado di assicurare la consegna di lotti di origine omogenea e di dimensioni sufficienti. Gli operatori hanno inoltre dovuto investire in un sistema di tracciabilità informatizzato, in grado di registrare le caratteristiche dei lotti acquistati, di assicurare la tracciabilità delle informazioni all interno dei laboratori e di riportarle sulle etichette dei prodotti commercializzati Risultati dell applicazione della tracciabilità delle carni bovine Malgrado la revisione delle politiche di acquisto e dei metodi di lavoro degli operatori e gli investimenti effettuati per introdurre sistemi di tracciabilità delle carni bovine, dai rapporti dell Ufficio alimentare e veterinario basati sulle ispezioni effettuate nei quindici Stati membri risulta che i sistemi di tracciabilità non presentano lo stesso grado di affidabilità in tutte le fasi di trasformazione delle carni bovine. Per evitare qualsiasi confusione con le definizioni contenute nella normativa comunitaria in materia di igiene, ai fini della presente relazione per designare le diverse fasi di trasformazione delle carni bovine si utilizza la seguente terminologia: macellazione, nella quale sono prodotte le carcasse, le mezzene e i quarti; primo sezionamento o disossaggio, nel quale sono ottenuti muscoli interi generalmente confezionati sottovuoto; secondo sezionamento o porzionatura, in cui sono prodotti i tagli di carne destinati al consumatore finale o al settore della ristorazione. In questa stessa fase della catena di trasformazione delle carni bovine si possono far rientrare anche la produzione di carni macinate e i prodotti costituiti da carni bovine miscelate con altre carni o con altri ingredienti; fabbricazione di prodotti trasformati a base di carni bovine, ad esempio conserve di carne, salumi e piatti cucinati, per i quali la carne ha subito un trattamento di cottura, essiccatura, affumicatura,ecc. Per rendere più chiara la valutazione effettuata nelle pagine che seguono, occorre ricordare che le disposizioni del regolamento (CE) n. 1760/2000 non si applicano ai prodotti costituiti da carni bovine miscelate con altre carni (a meno che la carne bovina non sia presente in percentuale maggioritaria) o con altri ingredienti, né ai prodotti trasformati a base di carni bovine. Secondo i rapporti dell Ufficio alimentare e veterinario, nella grandissima maggioranza dei macelli e dei laboratori di disossamento degli Stati membri la tracciabilità delle carni è assicurata in modo soddisfacente. 5 Origine unica per i bovini nati, allevati e macellati in uno stesso paese. Origine mista per i bovini nati, allevati e macellati in almeno due paesi differenti. 11

12 Le operazioni di macellazione e di disossamento consistono infatti nel sezionamento di una stessa carcassa in più quarti e poi in muscoli individuali. In ogni fase il numero identificativo della carcassa viene riportato sui differenti pezzi in cui la carcassa viene suddivisa, fino al singolo muscolo, che costituisce l elemento centrale nella catena di trasformazione delle carni bovine. Viceversa, sempre secondo i rapporti dell Ufficio alimentare e veterinario nella maggior parte degli Stati membri sono segnalate difficoltà di applicazione del sistema di tracciabilità per i tagli di carne ottenuti nei laboratori di secondo sezionamento. L attività di tali laboratori consiste principalmente nel sezionare uno stesso tipo di muscolo proveniente da lotti differenti per preparare le ordinazioni di una serie più o meno importante di uno stesso prodotto, destinato al consumatore finale o alla ristorazione collettiva e privata. Questa attività, che comporta la contemporanea lavorazione di pezzi provenienti da una grande quantità di muscoli individuali, implica regolarmente la commistione in uno stesso lotto di carni provenienti da diversi macelli o laboratori di sezionamento. Ciò significa che l origine del lotto non è più omogenea rispetto ai numeri degli stabilimenti e, a parte le carni macinate che sono soggette a disposizioni specifiche, non è più conforme alle disposizioni in vigore. A tale proposito occorre specificare che i sistemi di tracciabilità delle carni bovine e di etichettatura relativa all origine attualmente in vigore non sono generalmente concepiti per trattare lotti non omogenei, circostanza che può spiegare alcune delle carenze riscontrate. Inoltre, i rapporti dell Ufficio alimentare e veterinario constatano la tenuta spesso incompleta dei registri di carico e scarico degli stabilimenti di lavorazione delle carni bovine, nonostante si tratti di un elemento essenziale per la tracciabilità e per il suo controllo Necessità di standardizzazione dei sistemi di tracciabilità delle carni bovine La tracciabilità delle carni bovine richiede in genere l introduzione di un sistema informatizzato che consenta di registrare i dati relativi all etichettatura obbligatoria dell origine (così come i dati relativi alle indicazioni facoltative) e riprodurli normalmente sotto forma di codici a barre e indicazioni direttamente leggibili sull etichetta. Dalle visite ispettive effettuate in varie imprese di trasformazione di carni bovine risulta che: la tracciabilità delle carni bovine è spesso complessa da attuare e richiede consistenti investimenti per poter disporre di un sistema efficiente; i sistemi di tracciabilità delle carni bovine possono essere molto diversi l uno dall altro in termini di efficienza, affidabilità e costi, e devono adattarsi alle attività e alle modalità di organizzazione del lavoro di ciascuna impresa; i sistemi introdotti dalle varie imprese della filiera non sempre sono compatibili tra loro. In tal caso gli operatori devono trascrivere manualmente i dati necessari ad assicurare la tracciabilità, con conseguenti rischi di errore; durante i controlli, talvolta risulta necessario combinare insieme una grande quantità di informazioni riportate sull etichetta (codice a barre, numero di lotto, tipo di pezzo, data di produzione ecc.) per assicurare la tracciabilità delle carni; 12

13 l affidabilità della tracciabilità delle carni bovine non dipende unicamente dalle apparecchiature o dagli strumenti informatici utilizzati, ma anche dalla capacità dell impresa di assicurare la tracciabilità in modo globale, dalle modalità di organizzazione del lavoro, dall adattamento dei locali e delle linee di produzione, dalla formazione acquisita in materia dal personale operativo e amministrativo. Date le caratteristiche specifiche della tracciabilità delle carni bovine nell Unione europea, la grande diversità dei sistemi di tracciabilità esistenti sul mercato e l esperienza già acquisita dagli operatori del settore degli attuali Stati membri, la Commissione raccomanda quanto segue: è opportuno che le organizzazioni professionali del settore (comprese le organizzazioni dei nuovi Stati membri) defiscano a livello comunitario una guida alle buone pratiche in materia di tracciabilità delle carni bovine; occorre definire un disciplinare comune a tutti i sistemi di tracciabilità delle carni bovine, contenente specifiche in materia di efficienza, affidabilità e compatibilità, in modo tale che i vari sistemi proposti sul mercato soddisfino quanto meno le specifiche prescritte; è inoltre opportuno che le organizzazioni professionali esaminino la possibilità di chiedere l intervento del Comitato europeo di normalizzazione (CEN) per trasformare il disciplinare in una norma comunitaria. 4.2 Applicazione dell etichettatura relativa all origine L etichettatura relativa all origine delle carni bovine si applica in ciascuna fase della catena di trasformazione in cui può verificarsi l immissione in commercio. Le informazioni relative all origine devono essere indicate in modo da risultare chiaramente leggibili per gli acquirenti, i consumatori o i servizi di controllo. I rapporti dell Ufficio alimentare e veterinario mettono in evidenza alcune difficoltà di interpretazione ed alcune carenze nell applicazione del regolamento (CE) n. 1760/2000, che riguardano in particolare : l etichettatura nell ambito dello stesso lotto di carni potenzialmente provenienti da più stabilimenti di macellazione; l assenza di etichettatura sui prodotti posti in vendita non preimballati; la presenza di alcuni errori di etichettatura nei punti vendita al dettaglio; la commistione di ritagli di carne appartenenti a lotti differenti Indicazione sull etichetta del numero di approvazione di più impianti di macellazione I servizi della Commissione hanno ricevuto numerose richieste di interpretazione del regolamento (CE) n. 1760/2000. Vari Stati membri hanno chiesto ad esempio di poter indicare sull etichetta, per uno stesso lotto di pezzi di carne, i numeri di più impianti di macellazione. L obiettivo di tale richiesta è di indicare tutti i numeri di approvazione dei macelli che hanno fornito carcasse al laboratorio di sezionamento in una determinata giornata di produzione. Di fatto ciò equivarrebbe a ridurre l efficacia del sistema di tracciabilità, in quanto l indicazione di tutti i macelli dai quali la carne bovina potrebbe provenire non consente di determinare precisamente da quale stabilimento o da quali stabilimenti 13

14 proviene la carne appartenente ad un determinato lotto. La richiesta è stata respinta dalla Commissione nel Etichettatura dei prodotti non preimballati Anche i prodotti non preimballati venduti nelle macellerie o nei reparti specializzati della grande distribuzione organizzata sono soggetti alle disposizioni del regolamento (CE) n. 1760/2000 in materia di etichettatura. Le modalità pratiche di applicazione dell etichettatura per i prodotti posti in vendita non preimballati devono essere definite dalle autorità nazionali. Tuttavia, secondo i rapporti dell Ufficio alimentare e veterinario tali prodotti raramente recano l indicazione dell origine e le altre informazioni obbligatorie (numero di approvazione degli stabilimenti). Gli operatori del settore dichiarano di fornire a voce e su richiesta le informazioni sull origine alla loro clientela, ma di non essere in grado di esporre tali informazioni e di mantenerle aggiornate. La maggior parte degli operatori ha introdotto registri di carico e scarico e un sistema di etichettatura delle carni bovine nelle celle frigorifere, che consentono di rintracciare l origine in caso di controlli da parte dei servizi ufficiali. Gli obblighi in materia di etichettatura delle carni bovine sono giudicati eccessivamente gravosi dagli operatori del settore, che lamentano il crescente carico di lavoro dovuto all adozione dei nuovi provvedimenti normativi Etichettatura nei punti vendita al dettaglio Alcuni errori nell etichettatura relativa all origine sono riscontrati nei laboratori di sezionamento adiacenti ai punti vendita al dettaglio, in cui le carni bovine sono sezionate, preimballate ed etichettate prima di essere collocate sui banchi di vendita. Una parte di questi laboratori non si è infatti dotata di nuove apparecchiature in grado di leggere le informazioni contenute sulle etichette delle carni bovine ricevute dai fornitori. Questo aspetto è ancor più spiacevole se si considera che la tracciabilità dell origine è assicurata correttamente fino alla fase della vendita al dettaglio e l errore nell etichettatura interviene in fondo alla catena, nella fase della vendita al consumatore finale Etichettatura dei ritagli di carne I ritagli e le rifilature sono soggetti alle stesse disposizioni in materia di tracciabilità ed etichettatura dell origine applicabili ai tagli di carne bovina venduti come tali. Tuttavia, i ritagli di carne provengono da diversi lotti e sono riuniti per poter essere venduti a pallet interi. Inoltre, la quantità prodotta nel corso di una giornata dai piccoli laboratori di sezionamento non sempre è sufficiente a costituire un pallet. In pratica, quindi, gli operatori non sono generalmente in grado di costituire lotti di origine omogenea Importazioni da paesi terzi Le stesse disposizioni in materia di etichettatura dell origine si applicano alle carni bovine importate da paesi terzi. Nel caso in cui il paese terzo disponga di un sistema di identificazione in grado di fornire le necessarie garanzie riguardo all origine degli 14

15 animali, le carni importate possono essere etichettate con l indicazione "Origine : (nome del paese terzo)". In caso contrario, è prevista una deroga in virtù della quale è possibile etichettare le carni con l indicazione: "Origine: non CE" e "Macellato in: (nome del paese terzo)". In realtà, nessun produttore di paesi terzi o importatore applica questa deroga: i prodotti vengono etichettati con l indicazione "Origine : (nome del paese terzo)" sulla base delle autorizzazioni concesse dalla Commissione nel 1998 a norma del regolamento (CE) n. 820/97, che a tutt oggi non sono state oggetto di revisione. Tali autorizzazioni prevedono, per ciascun paese terzo, l elenco esaustivo delle indicazioni consentite per l etichettatura delle carni bovine importate e immesse sul mercato comunitario. Su richiesta del paese terzo, gli elenchi possono essere riveduti a seguito dell adozione di disciplinari nei quali sono definite le condizioni che gli operatori devono soddisfare per poter riportare tali indicazioni sull etichetta. I disciplinari devono essere approvati dalle autorità competenti del paese terzo e notificati alla Commissione per accordo. Malgrado non abbiano generalmente ancora intrapreso le azioni sopra descritte, alcuni paesi terzi hanno notevolmente migliorato i propri sistemi di identificazione degli animali e di tracciabilità delle carni bovine in modo da poterne garantire l origine. In collaborazione con i servizi della Commissione, i principali paesi esportatori di carni bovine nell Unione europea (Argentina, Brasile) hanno già adottato e iniziato ad attuare provvedimenti normativi che rendono obbligatoria l identificazione individuale dei bovini le cui carni sono destinate all Unione europea. In aggiunta, un sistema di tracciabilità delle carni bovine, basato generalmente sul numero di riferimento della mandria, permette di stabilire un nesso tra ciascun pezzo di carne consegnata ai diversi punti vendita al dettaglio negli Stati membri e l allevamento del paese terzo da cui provengono gli animali. 4.3 I controlli ufficiali del sistema obbligatorio di etichettatura La ripartizione delle competenze tra i servizi ufficiali degli Stati membri responsabili della verifica della tracciabilità e dell etichettatura relativa all origine è spesso complessa ed è attualmente oggetto di ridefinizione in vari Stati membri. I servizi ufficiali incaricati di verificare l igiene nei macelli e nei laboratori di sezionamento sono spesso stati designati quali autorità competenti per il controllo del sistema di tracciabilità e di etichettatura dell origine delle carni bovine in tali stabilimenti. In genere questi servizi non sono responsabili del controllo dell etichettatura degli alimenti, e a volte non dispongono di istruzioni specifiche per il controllo dell etichettatura dell origine e della tracciabilità delle carni bovine. Inoltre tale controllo non è generalmente percepito da tali servizi come un compito prioritario rispetto alle funzioni di tutela della salute pubblica da essi svolte. Esistono poi altri servizi ufficiali responsabili del controllo della tracciabilità e dell etichettatura dei prodotti alimentari a livello della vendita al dettaglio, che tuttavia non intervengono se non in misura limitata nell ispezione degli stabilimenti situati a monte della catena. Questa separazione delle competenze in materia di controlli si somma ad un apparente scarso impegno dei servizi ufficiali in alcuni Stati membri. Gli ispettori 15

16 dell Ufficio alimentare e veterinario hanno in effetti constatato che in alcuni casi i servizi ufficiali tollerano l indicazione sull etichetta di più paesi di macellazione. Le differenti modalità di attuazione dei controlli nei vari Stati membri possono costituire un effettivo problema sia per l informazione dei consumatori sia per le condizioni di concorrenza tra gli operatori, in quanto le carni bovine sono oggetto di numerosi scambi tra Stati membri, sia direttamente, tra paese di produzione e paese di consumo, sia attraverso una triangolazione. 4.4 Impatto sul mercato delle carni bovine Secondo il parere di tutte le parti interessate, il regolamento sull etichettatura relativa all origine ha inciso in misura rilevante sulla ripresa del consumo di carni bovine, che a partire dal 2002 si è riportato sui livelli precedenti alla seconda crisi della BSE. L ampia copertura mediatica della seconda crisi ha consentito di far conoscere ai consumatori le misure adottate per assicurare la tracciabilità e l etichettatura dell origine. L informazione è stata rafforzata da campagne di comunicazione istituzionale cofinanziate dalle Comunità europee. La normativa comunitaria in materia di etichettatura delle carni bovine ha esercitato un notevole impatto anche sull organizzazione della filiera e sul mercato delle carni bovine nell Unione europea, migliorando notevolmente la trasparenza del settore e limitando il numero di intermediari tra allevatore e consumatore finale, nonché il numero di fornitori di ciascun operatore. Tuttavia, secondo le aziende europee operanti nel settore del commercio delle carni, tale normativa ha anche determinato una rinazionalizzazione del commercio delle carni bovine, soprattutto per quanto riguarda i prodotti venduti direttamente al consumatore finale (settore della vendita al dettaglio). La domanda dei consumatori si orienta di preferenza verso le carni di origine nazionale. Dal 2002 si registra peraltro una ripresa degli scambi intracomunitari. Occorre aggiungere che il settore della distribuzione ha rafforzato questa tendenza limitando le origini commercializzate. Rifornendosi di carne di origine prevalentemente o esclusivamente nazionale negli Stati membri autosufficienti, i rivenditori non soltanto hanno risposto alle richieste della clientela, ma hanno anche esternalizzato il rischio di errori a livello dell etichettatura dell origine e le eventuali conseguenze in termini commerciali e di immagine. Queste priorità commerciali possono comportare difficoltà di sbocco sul mercato per gli animali di origine mista. È il caso in particolare della produzione di vitelli, gran parte dei quali proviene dalle aziende da latte di alcuni Stati membri e viene poi allevata e macellata in altri Stati membri specializzati in tale produzione. Problemi analoghi sono stati riscontrati per i produttori di carni bovine dell Irlanda del Nord, per i quali è difficile commercializzare le carni prodotte, ottenute in larga misura da bovini nati e parzialmente allevati nella Repubblica irlandese. 5. VALUTAZIONE DEL SISTEMA DI ETICHETTATURA FACOLTATIVO 5.1 Valutazione generale Gli obiettivi del sistema di etichettatura facoltativo delle carni bovine sono principalmente i seguenti: 16

17 permettere agli operatori di differenziare i propri prodotti mediante l identificazione di caratteristiche particolari e di ricavare da tale differenziazione un vantaggio economico; fornire un quadro legislativo più preciso rispetto a quello derivante dai principi orizzontali della direttiva sull etichettatura dei prodotti alimentari (direttiva 2000/13/CE). Il sistema di etichettatura facoltativo delle carni bovine è situato a metà strada tra il sistema applicato nel settore delle carni avicole, per il quale tutte le indicazioni relative al sistema di allevamento o di alimentazione che possono essere riportate sull etichetta sono definite nella normativa comunitaria e il settore delle carni suine, che è soggetto alle stesse disposizioni previste per gli altri prodotti alimentari. 5.2 Campo di applicazione L apposizione sull etichetta di indicazioni facoltative è subordinata all elaborazione di un disciplinare da parte dell operatore o degli operatori interessati e all approvazione di tale disciplinare da parte delle autorità nazionali competenti. I disciplinari sono di natura molto eterogenea e possono contenere: informazioni che figurano obbligatoriamente sui passaporti individuali dei bovini; in tal caso l unica giustificazione del disciplinare è la necessità di assicurare la trasmissione e la tracciabilità delle informazioni fino al prodotto destinato al consumatore finale; disposizioni già obbligatorie in base alla normativa comunitaria vigente (ad es. l assenza di trattamenti con anabolizzanti) ; alcune informazioni sul sistema di allevamento o di alimentazione o sul benessere animale, per le quali è necessaria l elaborazione di un disciplinare dettagliato. Il numero di disciplinari approvati varia notevolmente a seconda degli Stati membri. Ad essi fanno ricorso principalmente i distributori e gli allevatori. Quando la filiera non è strutturata a livello nazionale o regionale, ciascuna tipologia di operatori tende ad elaborare un proprio disciplinare, che riguarda esclusivamente la propria fase della filiera, al fine di assicurare uno sbocco sul mercato per la propria produzione. I vari operatori finiscono quindi per elaborare disciplinari in serie, mentre sarebbero sufficienti accordi contrattuali tra partner commerciali. Il risultato è l adozione di una molteplicità di disciplinari (in alcuni Stati membri si arriva addirittura ad alcune centinaia), che si rivela controproducente rispetto all obiettivo di differenziazione delle carni bovine agli occhi del consumatore finale. La molteplicità dei disciplinari porta infine al progressivo abbandono del sistema di etichettatura facoltativo, come già è possibile constatare in alcuni Stati membri, a causa della mancata valorizzazione del prodotto e dei costi supplementari connessi all elaborazione e al controllo dei disciplinari. 5.3 La procedura di approvazione dei disciplinari La procedura di approvazione dei disciplinari è di competenza dell autorità nazionale o regionale designata dai servizi ufficiali dello Stato membro. 17

18 La Commissione è semplicemente informata dalle autorità nazionali dei disciplinari approvati e può quindi contestarne la validità solo nel caso in cui possano creare effettivi ostacoli agli scambi. Dai rapporti dell Ufficio alimentare e veterinario risulta che le autorità nazionali competenti hanno una percezione molto differente del ruolo del sistema di etichettatura facoltativo e dei criteri di valutazione dei disciplinari. Alcune attribuiscono addirittura maggiore importanza al sistema di etichettatura facoltativo rispetto all etichettatura relativa all origine, mentre altre ritengono che tale sistema abbia un obiettivo essenzialmente commerciale e partecipano solo limitatamente alla sua attuazione. Il diverso approccio implica varie conseguenze, limitando a rari casi il mutuo riconoscimento dei disciplinari approvati, ostacolando gli scambi intracomunitari, e comportando il rischio di una distorsione della concorrenza tra operatori che non sono soggetti agli stessi vincoli per ottenere l approvazione del disciplinare o per l organizzazione dei controlli. 5.4 L organizzazione dei controlli I controlli ufficiali possono essere effettuati dall autorità competente o da organismi indipendenti. L organizzazione dei controlli segue sempre gli stessi principi, sia per i disciplinari applicati da un ristretto numero di operatori, sia per quelli applicati da tutti gli operatori di un determinato paese. Al contrario, il costo dei controlli per operatore è diverso a seconda delle modalità di organizzazione. Quando numerosi operatori, in particolare gli allevatori, applicano un disciplinare elaborato da un organizzazione professionale o dall autorità competente, l organizzazione dei controlli si basa in genere su un duplice sistema: un primo controllo o audit interno a livello dell organizzazione professionale che ha elaborato il disciplinare e che procede a controlli presso tutti gli operatori che aderiscono al disciplinare; una convalida del sistema di controllo da parte di organismi indipendenti, che procedono a controlli su un campione di operatori aderenti al disciplinare sulla base di un analisi dei rischi. Nel caso in cui tale organizzazione non sia stata definita e approvata dall autorità competente, gli operatori sono sottoposti ad uno o più controlli annuali a titolo individuale da parte di organismi indipendenti. Quando il costo dei controlli è interamente a carico degli allevatori e non è compensato da una maggiore valorizzazione dei prodotti, si verifica un vero e proprio problema economico, che fa sorgere la questione del mantenimento a lungo termine del sistema di etichettatura facoltativo. 5.5 Rapporti tra il regolamento (CE) n. 1760/2000 e altre disposizioni comunitarie Le disposizioni in materia di etichettatura del regolamento (CE) n. 1760/2000, riguardanti specificamente le carni bovine, possono porre alcuni problemi di interpretazione e di coerenza con le disposizioni della direttiva 2000/13/CE sull etichettatura dei prodotti alimentari o con altre norme comunitarie. 18

19 Il primo problema riguarda l indicazione delle categorie di bovini da cui proviene la carne: le categorie di bovini sono definite in vari atti normativi comunitari in materia agricola, nessuno dei quali è specificamente concepito ai fini dell etichettatura. Per quanto riguarda la categoria dei vitelli, le definizioni sono molto differenti in funzione dei diversi obiettivi perseguiti; alcuni Stati membri hanno adottato, sulla base delle disposizioni relative al sistema di etichettatura facoltativo, disciplinari che corrispondono a termini generici (ad es. per la carne di vitello). Malgrado l approvazione dei disciplinari e delle indicazioni riportate sull etichetta nell ambito del sistema di etichettatura facoltativo spetti all autorità nazionale (o regionale) competente, il regolamento (CE) n. 1760/2000 consente alla Commissione di imporre alcuni limiti, specialmente nel caso in cui i disciplinari approvati costituiscano un potenziale ostacolo agli scambi; altri Stati membri ritengono che i termini generici "vitello" o "manzo" costituiscano denominazioni di vendita o parti della denominazione di vendita ai sensi della direttiva 2000/13/CE sull etichettatura dei prodotti alimentari. In tal caso le definizioni corrispondenti a tali denominazioni riservate dovrebbero essere preventivamente notificate alla Commissione per accordo, così come avviene per le altre disposizioni nazionali in materia di etichettatura. Il secondo problema riguarda l'indicazione in etichetta del nome di una regione o di un luogo geografico. Il regolamento (CE) n. 1760/2000 consente agli operatori di ottenere l approvazione di indicazioni che fanno riferimento al nome di una regione, mediante una procedura di approvazione nazionale o regionale a seconda degli Stati membri. Il regolamento (CE) n. 2081/92 6 relativo alla protezione delle indicazioni geografiche e delle denominazioni di origine (IGP/DOP) prevede, per i prodotti alimentari diversi dal vino e dalle bevande alcoliche, la possibilità di proteggere un indicazione di origine secondo una procedura dapprima nazionale e in seguito comunitaria. La diversità delle procedure potrebbe comportare una distorsione della concorrenza qualora fosse consentito agli operatori di scegliere tra l una o l altra procedura per poter beneficiare di un indicazione di origine, dato che gli obblighi sono molto differenti. In ogni caso, spetta alle autorità nazionali competenti fare in modo che le indicazioni facoltative relative all origine regionale o locale non ingenerino confusione con i prodotti che beneficiano di una indicazione geografica o di una denominazione di origine protetta in virtù del regolamento (CE) n. 2081/92. 6 Regolamento (CEE) n. 2081/92 del Consiglio, del 14 luglio 1992, relativo alla protezione delle indicazioni geografiche e delle denominazioni d'origine dei prodotti agricoli ed alimentari (GU L 208 del , pag. 1). 19