Calogero Piscitello INAUGURAZIONE ANNO GIUDIZIARIO 2010 TAR EMILIA ROMAGNA

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1 Calogero Piscitello INAUGURAZIONE ANNO GIUDIZIARIO 2010 TAR EMILIA ROMAGNA pubblicato sul Sito il 25 febbraio 2010 Gentili Signori e Signore, desidero porgere, innanzitutto, un cordiale saluto ed un vivo ringraziamento a tutti gli intervenuti a questa cerimonia inaugurale dell anno giudiziario, che per me costituisce - dopo nove anni di esercizio complessivo di funzioni presidenziali, prima al T.A.R. del Molise ed ora in questa Sede l ultimo impegno ufficiale del genere. Colgo l occasione, quindi, per porgere il mio più affettuoso e riconoscente saluto di commiato a tutti coloro che, in virtù del ruolo da me svolto presso questo Ufficio, mi hanno dato la possibilità di conoscere le altissime qualità umane, civili e professionali, di cui ciascuno di loro è stato portatore, che hanno arricchito e confortato, in questi anni, la mia non breve esperienza di vita. Il mio pensiero va, in primo luogo, a tutto il personale di segreteria e di magistratura, che ha sempre prestato la propria determinante attività professionale con intelligenza, competenza e abnegazione, anche al di là dei propri compiti e carichi di lavoro, contribuendo così in maniera decisiva al mantenimento di un livello apprezzabile di credibilità delle istituzioni democratiche, di cui il T.A.R. è parte essenziale e di cui il nostro Paese può ancora andare fiero. 1

2 Non meno importante e decisivo è stato l apporto di tutto il pregevolissimo ambiente che normalmente intorno a questo Ufficio si raccoglie (avvocati dello Stato, di altri Enti pubblici e del libero foro, professori universitari, autorità civili e militari di ogni ordine e grado, rappresentanti ed operatori di Enti pubblici e delle più varie organizzazioni di lavoratori e liberi professionisti, variamente interessati ai problemi della corretta conduzione dei più diversi aspetti dei servizi e della vita pubblica). A tutti loro sento il dovere di estendere il mio saluto, con sincero sentimento di profonda riconoscenza. Nel presentare il consueto bilancio consuntivo annuale dell attività svolta dall Ufficio, con qualche inevitabile riferimento alle linee di tendenza generale emerse nel corso del più ampio periodo quadriennale di mia diretta osservazione, mi sono riproposto di spendere solo poche parole di commento esplicativo dei dati statistici esposti nelle tabelle allegate alla presente relazione, cercando di astenermi da qualsiasi considerazione che possa sembrare autoassolutoria delle numerose carenze certamente riscontrabili o (peggio) autocelebrativa di eventuali progressi registrati, nonché da previsioni e impegni programmatici che non siano proiezioni oggettive dell andamento di indirizzi consolidati e delle potenzialità attuali della forza lavoro dell Ufficio. Tale premessa vorrebbe implicitamente evidenziare - di fronte a possibili imprevedibili sviluppi del sistema alluvionale di giustizia amministrativa che ha caratterizzato il nostro ordinamento giuridico positivo, e nell imminenza dell adozione di un nuovo Codice del processo amministrativo (in attuazione della delega contenuta nell articolo 44 della legge 18 giugno 2009 n. 69) - più che l opportunità, l assoluta necessità di procedere con estrema 2

3 cautela nell enunciazione di principi ed assiomi che oggi possono anche sembrare del tutto razionali e inderogabili ma che la realtà sempre più frequentemente si incarica di presentare come facilmente superabili se non addirittura fallaci. Il progetto di riassetto della disciplina del processo amministrativo delegato al Governo dalla citata legge n. 69 del 2009, la cui formulazione è stata immediatamente commessa dal Governo al Consiglio di Stato in forza dell art. 14 n. 2 del T.U. n del 1924, costituisce indubbiamente un evento di notevole rilevanza per le sorti future della Giustizia Amministrativa e della stessa evoluzione del diritto amministrativo sostanziale (che trova spesso le sue fonti di produzione materiale nell attività e negli orientamenti giurisprudenziali degli organi della G.A.). Ma, come spesso avviene per tutto ciò che riflette l assetto dei rapporti tra cittadino e potere politico, tale evento si consuma nel chiuso degli ambienti frequentati da pochi addetti ai lavori, legittimati dal potere stesso ad occuparsene. L apprezzabile mancanza di protagonismo della categoria dei magistrati amministrativi, se da un lato ha evitato inutile ed improduttivo clamore rispetto a questo avvenimento che, per i suoi prevalenti aspetti tecnici, mal si prestava a inevitabili divergenze di impostazioni dottrinarie - opportunamente evitate - ha comportato, d altra parte, il pericolo che la sostanziale assenza di dibattito e di partecipazione critica all elaborazione delle varie soluzioni possibili, venisse avvertita come un segno di progressivo allontanamento, non solo dell opinione 3

4 pubblica generale, ma anche di alcune categorie di soggetti professionali più direttamente interessate, dalle problematiche generali della giustizia amministrativa. Il parallelo allontanamento delle istituzioni dai problemi della cittadinanza, a sua volta, comporta il pericolo di una deriva antidemocratica che non potrà più arrestarsi se anche le questioni concernenti l assetto e i modi di essere dell ordinamento della giustizia verranno lasciati alla cura esclusiva o prevalente di interessi particolari, limitati alla conservazione di posizioni percepibili dall opinione pubblica come privilegi ingiustificati anziché come garanzia e stimolo di sviluppo di più avanzate e generali conquiste di libertà e di serena convivenza civile. Sotto questo profilo è auspicabile che possa sempre riaffermarsi - trattandosi di un patrimonio inalienabile del nostro ordinamento giuridico costituzionale - la salvaguardia dell unitarietà della concezione della magistratura, con le sue indispensabili prerogative di autonomia e indipendenza, pur nella diversità delle specifiche funzioni e delle istituzioni, storicamente differenziate, cui dette funzioni risultano oggi affidate. Tale concezione unitaria che è augurabile possa riuscire rafforzata dalla adozione di un nuovo codice di procedura anche per il processo amministrativo - non dovrebbe essere trascurata in tutte le occasioni, sempre più frequenti, in cui la necessità politica di provvedere con urgenza alla soddisfazione di determinate esigenze particolari di carattere settoriale rischia di 4

5 far perdere di vista il quadro generale, compromettendo lo stato di salute complessivo dell ordinamento giudiziario, inteso nella sua più vasta accezione di multiforme apparato servente e applicativo dell ordinamento giuridico positivo. In questa superiore visione dell interesse generale, cui il giudice amministrativo dovrebbe essere particolarmente affezionato ed allenato, non potrebbero essere riguardati con eccessiva soddisfazione gli eventuali progressi di carattere ordinamentale od anche i risultati eventuali di maggiore produttività conseguiti per effetto di specifiche normative estranee alle potenzialità ed alla specifica credibilità dei vari complessi giudiziari. A parte la complessa vicenda della risarcibilità degli interessi legittimi, che non pare abbia trovato ancora risposte completamente appaganti ed uniformi, un serio motivo di riflessione dovrebbe destare la diffusa tentazione del cittadino di portare la cognizione delle proprie ragioni, qualora queste non siano rimaste sufficientemente soddisfatte attraverso il giudizio amministrativo, nella (inappropriata) sede penale (o contabile) per puro scopo emulativo. Tale tentazione è agevolata, probabilmente, da una non chiara e precisa disciplina dei rapporti tra le varie giurisdizioni e dall assenza di una salda e sicura concezione della c.d. pregiudiziale amministrativa, nonché dei suoi effetti vincolanti per il giudice successivamente adito, non essendo regolamentato l istituto in questione (che, ove positivamente disciplinato, 5

6 dovrebbe prevedere, tra le eventuali necessarie innovazioni ordinamentali, la presenza di un P.M. nel processo amministrativo). Si tratta, evidentemente, di problemi di non facile soluzione, che tuttavia minano in partenza la credibilità stessa della giustizia amministrativa, e non solo per i riflessi negativi che hanno sulla effettività della tutela e la durata dei processi, ma anche per il disorientamento che creano in ordine alla reale e definitiva valenza dell accertamento della legittimità dell atto amministrativo effettuato dal G.A.. Ma lasciamo da parte queste considerazioni di carattere troppo generale perché se ne possa cogliere con certezza la rilevanza anche nell attività di questo T.A.R. e diamo la parola ai numeri (per quel poco o molto che possono dire), affidando ad essi il compito di rappresentare i fenomeni più significativi dell andamento della richiesta di giustizia nei vari settori dell amministrazione in cui, evidentemente, più frequentemente osa (o è costretto a) manifestarsi il dissenso del cittadino nei confronti di un provvedimento (o della mancata emissione di un provvedimento richiesto), nonché della relativa risposta del giudice. E appena il caso di avvertire, comunque, che anche la più scarna esposizione ragionata di dati statistici, dovendo rappresentare il rendiconto periodico dei risultati raggiunti obiettivo fin dall origine assegnato a questa ricorrenza annuale deve avere la finalità di portare all attenzione di un 6

7 pubblico più vasto di quello che già li conosce per l ordinario esercizio dell attività professionale dei suoi esponenti, i problemi specifici della gestione della giustizia amministrativa e la descrizione, anche implicita o indiretta, del suo reale stato di salute e della possibile evoluzione dell attività dei suoi uffici nell ambito della nostra Regione. E evidente, infatti, che l opera del giudice amministrativo rimane sostanzialmente sterile senza il richiamo dell attenzione dell opinione pubblica sul costante rapporto che intercorre tra gli insegnamenti delle autorità giurisdizionali (che in apparenza sono rilevanti solo per singoli rapporti sociali arrivati alla loro fase patologica) e la più generale e fisiologica attività amministrativa quotidianamente svolta dalla P.A., per la cura di interessi pubblici generali, nel rispetto della legalità, razionalità ed economicità delle relative scelte discrezionali. In assenza di forti richiami emotivi assenza, comunque, sempre auspicabile - il compito di evidenziare questo rapporto, frutto di un lavoro coerente e sistematico ma generalmente privo di echi pubblicitari strumentali, diventa assai arduo. Paradossalmente esso è aggravato dalla relativamente accettabile considerazione di cui gode, nel desolante panorama di quasi tutti i settori della Giustizia nel nostro Paese, quello specifico di cui ci occupiamo. La semplice rappresentazione numerica dei fenomeni in cui formalmente si manifesta davanti al G.A. la reazione del cittadino ai vari modi di agire ritenuti illegittimi di enti ed organi titolari di poteri pubblici, pur con i 7

8 limiti di ogni impostazione ragionieristica dei dati statistici prescelti, comporta sempre per un naturale e doveroso istinto ottimistico delle istituzioni il pericolo di sopravvalutare alcuni risultati positivi e di mascherare o minimizzare aspetti negativi insiti negli stessi risultati, ove questi non siano adeguatamente studiati in tutte le specifiche circostanze ambientali che li accompagnano o li determinano. Questa relazione, pertanto, di per sé, è insufficiente a fornire spunti utili al necessario approfondimento di dette circostanze - riferibili a fattori di carattere prevalentemente locale o settoriale e costituenti, peraltro, compito specifico di altre sedi istituzionali, pubbliche e private ma vuole segnalare doverosamente la preoccupante difficoltà di quest Ufficio nel fronteggiare, con le attuali risorse disponibili, anche questo compito minore, di monitoraggio ed esplorazione delle tendenze evolutive del contenzioso amministrativo nell attuale momento storico politico. Un piccolo, ma significativo risultato nel campo delle relazioni pubbliche può considerarsi, tuttavia, la prospettiva di una prossima periodica rassegna di giurisprudenza concordata tra gli uffici del T.A.R. ed un rappresentante della Società degli Avvocati Amministrativisti, con eventuali brevi notazioni critiche. Debbono ritenersi preminenti, comunque, i gravi problemi più propriamente istituzionali e giurisdizionali che si sono di fatto chiaramente delineati a seguito delle recenti sostanziali mutazioni (ancora, in parte, in via di 8

9 compimento) della struttura del processo amministrativo - trasformatosi essenzialmente da processo prevalentemente su atti in processo su rapporti - per effetto delle innovazioni contenute nella legge n. 205 del 2000 e di altre importanti recenti normative. Queste sono state spesso acriticamente acceleratorie dei vari procedimenti giudiziari ed hanno contribuito notevolmente a determinare un nuovo modo, ormai diffuso a tutti i livelli, di percepire e concepire la giustizia (e - direi - la giustizia amministrativa in particolare) come servizio pubblico, da erogarsi in tempi sempre più ristretti, pena la possibilità di prescinderne, utilizzando rimedi alternativi ancora giuridicamente in fieri, ma diffusamente ritenuti più sicuri ed economici. E superfluo sottolineare quanto sia difficile mantenere un equilibrio tra le due esigenze contrapposte, ed egualmente valide, della celerità dei processi e della certezza del diritto. L affannosa ricerca di efficienza cui si è costretti in questi ultimi tempi per effetto di spinte convergenti, premurosamente raccolte dal legislatore, rischia di produrre effetti perversi sotto molti aspetti ed in primo luogo sotto l aspetto qualitativo della produzione giurisprudenziale, la cui bassa quotazione sarebbe certamente esiziale per la stessa sopravvivenza della funzione degli organi giurisdizionali amministrativi (almeno come abbiamo imparato a conoscerla e a tentare di realizzarla: rispettosa ma sempre rispettabile nei confronti del potere politico). Il sistema di rilevazione dei dati statistici, recentemente innovato dal Segretariato Generale della G.A., con l introduzione di classificazioni molto 9

10 analitiche e distinzioni per materie diverse da quelle precedentemente utilizzate in accordo con l Istituto Centrale di Statistica, è stato solo di recente (e non ancora pienamente) recepito a livello locale; questa relazione ne tiene conto solo in parte e contiene perciò anche talune discordanze con alcuni dati non perfettamente armonizzati tra Uffici centrali e periferici. E certo, comunque, che in futuro potranno realizzarsi notevoli progressi organizzativi per effetto di una più attenta e dettagliata analisi di tutti i fenomeni che vengono così ad essere monitorati e conosciuti in tempo reale dagli organi di gestione delle risorse della G.A., i quali potranno tempestivamente attivarsi per la migliore soluzione di problemi di volta in volta emergenti. Negli anni scorsi ci si è sempre deliberatamente astenuti dall esporre, anteponendoli agli altri, alcuni problemi, per così dire domestici, concernenti soprattutto persistenti carenze di personale amministrativo. Ciò non solo per evitare l indifferenza generale di fronte a lamentazioni (a torto) ritenute rituali, ma anche per la considerazione del problema come interno all ordinamento della G.A. e per una certa (forse eccessiva) fiducia nella possibilità di risolvere il problema stesso con il solo ausilio degli strumenti abitualmente utilizzati nell ambito della P.A.. Nonostante la persistente riluttanza a manifestare all esterno carenze strutturali del tipo sopra indicato, corre l obbligo di segnalare che ormai presso questo T.A.R. si è venuta a determinare una situazione allarmante, superiore al 10

11 normale livello di guardia, per il recente pensionamento, senza sostituzioni, di quasi tutto il personale di livello corrispondente alle ex carriere di concetto e direttiva, situazione che non può essere più a lungo sostenuta con lo straordinario impegno personale dei soggetti rimasti in servizio, non essendovi altre risorse disponibili, e data l assoluta carenza giuridica di autonomi centri di spesa per il personale a livello locale. Sarebbe forse arrivato il momento di rivendicare con forza, per questo e per altri aspetti organizzativi dell attività dei TT.AA.RR., una maggiore autonomia (e corrispondente responsabilità) degli organi dirigenti a livello locale, non essendo sufficiente l attuale potere di semplice denuncia (o implorazione) agli organi centrali di gestione della G.A. per ottenere sporadici interventi risolutori di casi particolari, forse, a volte, non efficacemente rappresentati, per contingenti vischiosità tra uffici. Se si osserva la Tabella n.1, relativa al movimento ricorsi dal 1991 al 2009, si può constatare, nell ultimo anno, rispetto all anno precedente - che aveva fatto registrare, in costante tendenza discendente, il numero storicamente più basso di ricorsi prodotti (1.291) - un certo aumento dei ricorsi pervenuti (1.485), corrispondente ad un incremento percentuale del 15,03% (v. Tab. n. 2). Ciò nonostante, il tasso di litigiosità amministrativa nella nostra Regione sembra rimanere tra i più bassi di tutta Italia. Sarebbe affrettato dedurre che ciò può dipendere automaticamente da un corrispondente elevato tasso di legittimità dell azione amministrativa nella 11

12 Regione. Deve, invece, purtroppo, ritenersi che ciò più probabilmente dipenda da una generale diminuita fiducia dell utenza nella possibilità di successo delle proprie azioni giudiziarie, e dalla lievitazione dei costi della giustizia (v. prospetto sull andamento del gettito del contributo unificato). Sempre osservando la Tab. n. 1, si può constatare, inoltre, una costante significativa diminuzione dei ricorsi pendenti alla fine dell anno: si riducono, infatti, complessivamente a n , dal picco massimo di , che avevano raggiunto alla fine dell anno Anche questo dato, tuttavia, è in controtendenza rispetto all anno precedente, dovendosi registrare una certa diminuzione in cifra assoluta e percentuale - rispetto agli anni passati e in particolare rispetto al più lusinghiero risultato conseguito nell alleggerimento dell arretrato nel triennio precedente. Il numero delle decisioni (compresi i decreti decisori) presenta una certa flessione (v. Tab. n. 3): totale decisioni pubblicate nel 2009 n (di cui n.1075 sentenze e n decreti) contro un totale decisioni del 2008 di n (composto da n decisioni e n decreti). E parimenti diminuito, conseguentemente, anche il (pur consistente: 1.924) saldo attivo, annualmente riscontrabile ininterrottamente dal 2002 in poi. Quanto al fenomeno della rilevata recente diminuzione di produttività è bene precisare, tuttavia, che esso è interamente ascrivibile al momentaneo rallentamento nell emissione di decreti decisori (n contro n

13 dell anno precedente) causato dalla necessità di concentrare tutti gli sforzi organizzativi dell ufficio per provvedere all adempimento di cui all art.9 della legge 205 del 2000 a seguito dell improvviso immediato dimezzamento (da 10 a 5 anni) dei termini per l accertamento formale della sussistenza dell interesse alla prosecuzione del giudizio in vista di una più consistente prossima messe di decreti decisori di perenzione, (nel 2010 ne sono previsti già predisposti almeno 7.000). La diminuzione del numero di sentenze pubblicate, invece, è di appena 49 unità rispetto all anno precedente, ed è pienamente giustificata dall assenza dal servizio, per alcuni mesi, di un magistrato collocato in aspettativa e di un altro trasferito ad un incarico direttivo presso altra sede di servizio. Nonostante le lievi oscillazioni di segno negativo appena evidenziate, nel complesso può ancora ritenersi essenzialmente stabilizzato l andamento positivo emergente dai vari elementi sopra indicati e analizzati, in considerazione del favorevole rapporto tra il numero di ricorsi annualmente prodotti e quelli decisi, con conseguente diminuzione della giacenza complessiva residua ed un saldo di esercizio annuale largamente attivo. Questo dato può prevedersi, peraltro, ancora crescente per i prossimi anni (almeno fino all esaurimento degli effetti della perenzione per un gran numero di ricorsi giacenti prodotti in data anteriore al quinquennio : v. Tab. n. 4 ). Un eventuale ulteriore miglioramento (quantitativo) della produttività è condizionato, ovviamente, da una maggiore disponibilità di risorse umane che, 13

14 al momento, appare problematica, data la difficoltà di ricostituirne perfino la consistenza minima indispensabile prevista dall organico di diritto dell Ufficio. Anche una più razionale attività di coordinamento a livello locale delle risorse, finora è stata preclusa dal quotidiano prevalere di esigenze emergenziali. Quanto alla produttività del lavoro dei magistrati, invece, essa è un dato fondamentalmente anelastico, essendo stati da tempo da tutti superati i carichi di lavoro stabiliti dal competente organo di autogoverno ed essendo divenuti sempre più sistematici e pressanti i controlli sull osservanza dei termini di deposito delle sentenze. Del tutto anomalo e transitorio dovrebbe poi - considerarsi il fenomeno della prevalenza quantitativa dei decreti decisori, che rappresentano attualmente la parte più rilevante dell attività decisionale (dell ordine di almeno il 50%, con punte massime annuali di oltre il 75%); essi tuttavia - costituiscono un eccezionale strumento demolitorio del contenzioso, senza alcuna vera risposta all istanza di giustizia di cui era portatore l originario ricorso dichiarato perento o altrimenti estinto. Gli effetti di questo intervento straordinario dovrebbero esaurirsi, peraltro, entro breve tempo. Lo smaltimento dell arretrato in realtà salvo casi molto particolari, non è più un problema di giustizia, perché non ha senso ottenere una pronuncia, nel campo dei rapporti conflittuali con la P.A., a notevole distanza di tempo 14

15 dall insorgenza della controversia. Si tratta invero di alleggerire soltanto le immancabili responsabilità economiche derivanti dal ritardo nella pronuncia (generalmente ormai inutiliter data), responsabilità ora espressamente previste anche dalla cd. Legge Pinto. Da un esame complessivo dell andamento dei ricorsi proposti e definiti dal 1991 al 2009 ( v. Tab. n. 1 ) si possono, in conclusione, trarre alcune essenziali linee di tendenza: 1^) la diminuzione annuale dei ricorsi prodotti è costante dall inizio degli anni 2000, e si aggira mediamente intorno alle 500 unità, con una ripresa dell aumento della litigiosità soltanto nell anno appena trascorso (1.485 ricorsi prodotti a fronte del livello minimo dei ricorsi prodotti nel 2008: 1.291); 2^) la quantità di ricorsi pendenti da più di un quinquennio, e quindi esposti al rischio di azioni risarcitorie ex Legge Pinto, permane assai rilevante, nonostante la ragguardevole diminuzione, a partire dal 2002, dei ricorsi giacenti alla fine di ciascun anno. Non è qui il caso di reiterare le polemiche degli anni scorsi sulle cd. Sezioni Stralcio che, in ogni caso, ove ritenute indispensabili, riguarderebbero solo alcuni TAR particolarmente oberati di arretrato. Gli inconvenienti ed i pericoli della istituzione di tali Sezioni, tuttavia, dovrebbero ancora far riflettere sulla necessità di evitare che il rimedio sia peggiore del male. 15

16 Bisogna riconoscere che la soluzione prospettata dall art. 2 delle norme transitorie dell emanando Codice del processo amministrativo appare molto equilibrata e ragionevole, ed è augurabile che il Consiglio di Presidenza della G.A., nel dettare le linee guida per l attuazione concreta della normativa in questione, possa provvedere con eguale saggezza ed equilibrio. Spetterà, infatti, al predetto organo di autogoverno della G.A. il compito di individuare le sedi ove potranno essere istituite una o più sezioni preposte in via esclusiva alla definizione dei ricorsi pendenti da più di cinque anni alla data di entrata in vigore del decreto approvativo del Codice di procedura, per i quali sia stata dichiarata la permanenza dell interesse, ovvero costituire collegi straordinari ove non vengano istituite dette sezioni. Dalla tabella n. 4 appena citata si può ricavare la convinzione, abbastanza attendibile e confortante (dal punto di vista dell Ufficio), che i ricorsi arretrati (ultraquinquennali), ancora da trattare in un prossimo futuro - salvo verifica e ricalcolo dei dati ad oggi accertati al momento dell entrata in vigore del decreto approvativo del Codice del processo amministrativo - costituiscono una cifra ben inferiore ben inferiore a quella dei ricorsi che vengono mediamente prodotti ogni anno. Pertanto, considerato che la produzione annua di sentenze (solo sentenze) è all incirca di pari entità, non è azzardato ritenere che sarebbe sufficiente un anno di lavoro di collegi straordinari per azzerare l arretrato. 16

17 Dell attività giurisdizionale amministrativa il momento dell esame delle misure cautelari costituisce, come è noto, parte essenziale, particolarmente importante e, spesso, determinante o addirittura conclusiva del processo. L esaltazione della rilevanza di questo aspetto del processo amministrativo che si presenta in straordinaria e significativa coincidenza con l accresciuta valenza della provvisorietà di tutti gli aspetti della vita moderna corrisponde pienamente allo spirito della fondamentale riforma realizzata dalla legge n. 205 del 2000; sulla sua portata innovativa non è più il caso di indugiare in questa sede se non per sottolineare, ancora una volta, che l ulteriore valorizzazione delle potenzialità della fase cautelare del giudizio amministrativo, può rappresentare il più sicuro ed efficace, e talvolta anche l unico, strumento di soluzione di molte delle problematiche più vive ed attuali della giustizia amministrativa. Il fatto che una percentuale elevatissima dei ricorsi prodotti contenga, quasi come formula di stile, la richiesta di adozione di opportune (ma spesso imprecisate) misure cautelari, non dovrebbe essere riguardato con fastidio dal giudice amministrativo, poiché - anche nell ipotesi in cui tali richieste siano palesemente inappropriate o strumentali - non è affatto inutile una prima sommaria delibazione della causa, anche solo ai fini della previsione ed eventuale programmazione del successivo svolgimento del processo. E soltanto con il più attento e calibrato utilizzo dell occasione fornita dalla discussione ravvicinata del ricorso in camera di consiglio, che ci si può 17

18 attendere, in primo luogo, una reazione immediata, paralizzante gli effetti lesivi più gravi ed evidentemente illegittimi dell atto impugnato. Si può altresì adottare, se se ne scorge la possibilità e ne ricorrano i presupposti, una decisione succintamente motivata, a norma dell art. 26 L. 205/2000, che (sia pure con la sostanziale attrazione e concentrazione nella fase cautelare - che avrebbe dovuto avere solo un carattere incidentale e provvisorio - di tutto un grado di giudizio) consente di definire la lite in primo grado fermo restando la possibilità dell appello. E evidente che l utilizzo massiccio (mai, comunque, generalizzabile) della c.d. sentenza breve costituisce quasi un naturale antidoto contro la trasformazione di fatto della fase cautelare in un nuovo autonomo grado di giudizio, ma è anche vero che in pratica esso rappresenta il più efficace strumento di deflazione del contenzioso, perseguita con la semplice legittima e più che ragionevole abbreviazione della durata del processo. In ogni altro caso in cui non è possibile realizzare alcuno degli effetti propri del giudizio cautelare (notevolmente ampliati dal carattere atipico che ormai sempre più spesso assumono le ordinanze cautelari, secondo una prassi giurisprudenziale pienamente assecondata ed avallata dal legislatore), sarebbe comunque possibile, in assenza della figura del consigliere istruttore, l avvio senza ritardo di un eventuale approfondimento istruttorio, necessario per arrivare, in tempi preventivamente programmabili, alla decisione del merito del ricorso. 18

19 Per la minoritaria aliquota di ricorsi non provvisti di contestuali istanze di misure cautelari, anche al semplice scopo di esplorare le reali possibilità dell organo giudicante di accelerare i tempi della decisione, sarebbe auspicabile instaurare ma meglio sarebbe se ciò fosse previsto espressamente dal nuovo codice del processo amministrativo la prassi della fissazione di una udienza preliminare che consenta al collegio di programmare rendendone edotto il ricorrente i tempi prevedibili di svolgimento del processo. Sembra superfluo sottolineare quale benefico effetto ciò potrebbe determinare semprechè l applicazione pratica non vanifichi con eccessivi rinvii lo spirito della proposta per la credibilità di tutto il sistema della giustizia amministrativa. Senza poi considerare l ulteriore effetto benefico derivante dal possibile alleggerimento delle responsabilità risarcitorie eventualmente attivate dagli interessati, con la maggiore facilità per l Amministrazione di documentare la propria non imputabilità per il ritardo delle decisioni di merito. Passando alla lettura dei numeri concernenti le ordinanze cautelari emesse nell anno 2009, sembra potersene ricavare, innanzitutto, la conferma del fondamento delle riflessioni sopra enunciate, oltre che l estrema cautela dimostrata nell impiego degli strumenti disponibili. Su un totale di 797 ordinanze cautelari emesse - rispetto a n ricorsi esaminati (o riesaminati) in sede cautelare nel corso dell anno - ve ne sono state n. 213 di accoglimento e n. 584 di rigetto. 19

20 Le c.d. sentenze brevi, che muovono necessariamente dalla sede cautelare, sono state n A queste cifre vanno poi sommati i rinvii al merito, spesso a data fissa, per concorde scelta delle parti ovvero anche in ossequio al disposto dell art. 23 bis secondo comma della legge n. 205 del I decreti cautelari provvisori, che esauriscono la loro efficacia nel tempo necessario a portare la questione all esame del collegio, ma richiedono, comunque, una immediata valutazione della gravità delle conseguenze degli atti impugnati, sono stati ben 128. Gli appelli, infine, sono stati n. 211 contro sentenze e n. 123 contro ordinanze, con solo n. 28 accoglimenti contro sentenze e n. 18 accoglimenti contro ordinanze. Sono stati allegati a questa relazione alcuni prospetti e tabelle che, secondo le intenzioni dei compilatori, potrebbero fornire uno spunto utile per sviluppare più approfondite analisi di specifici settori ed aspetti gestionali della G.A., ma che non hanno formato oggetto di particolari considerazioni o commenti; tuttavia non si è ritenuto di doverli materialmente tralasciare, benché sia mancata la possibilità di effettuare una preventiva verifica dei dati numerici forniti dal sistema informativo utilizzato, e di chiarire, conseguentemente, alcune perplessità che tali dati potrebbero suscitare ad una prima lettura, sia per 20

21 la novità di alcune classificazioni scarsamente comprensibili, sia per la mancanza di una coerente quadratura generale. L effetto immediato, inevitabilmente modesto e riduttivo sul piano dell immagine, di siffatta incompiuta sistemazione dei dati statistici raccolti, è apparso comunque preferibile rispetto ad una qualsiasi altra possibile esposizione (reticente o meno realistica e veritiera) dei fatti rappresentativi della vita del T.A.R.. Tale rappresentazione, infatti, rivelando i limiti e le difficoltà, (di comunicazione, ma non di attività istituzionale), in cui si svolge il lavoro dell Ufficio, intende richiamare l attenzione critica (e per ciò stesso fortemente collaborativa) di tutti gli operatori impegnati quotidianamente a fornire il loro apporto e la loro solidarietà al più corretto funzionamento delle istituzioni della Giustizia. Ciò non dovrebbe, invero, minimamente attenuare, dovrebbe anzi stimolare e rafforzare la fiducia del cittadino verso le istituzioni poste dalla Costituzione a fondamentale presidio e tutela della propria dignità e delle proprie ragioni di fronte a tutti i poteri pubblici, il cui maggior vizio, sindacabile da questa Autorità giurisdizionale, non a caso, è l eccesso di potere. Per concludere con un positivo messaggio di speranza, nella difficile, ma insopprimibile, ricerca di qualche aspetto che riveli la dimensione etica dell attività di ogni operatore del diritto, sarà confortante ricordare come afferma uno dei più originali pensatori del secolo scorso, considerato il teorico 21

22 della decostruzione, Jacques Derrida che mentre bisogna sempre sottoporre a critica ogni cosa, mettendo alla prova tutto ciò che si presenta come verità indiscutibile, solo la giustizia è l indecostruttibile, giacché essa è il principio stesso che permette e dirige ogni critica. TABELLA N.1 MOVIMENTO RICORSI DAL 1991 AL 2009 ANNO PENDENTI A INIZIO ANNO DEFINITI NELL'ANNO PERVENUTI NELL ANNO PENDENTI A FINE ANNO RICORSI DEFINITI NELL'ANNO DI DEPOSITO

23 - Ricorsi pendenti anteriori al 1990: 11 TABELLA N. 2 PERCENTUALI DI AUMENTO O DIMINUZIONE DEI RICORSI a) PERVENUTI NELL ULTIMO QUADRIENNIO RISPETTO AGLI ANNI PRECEDENTI ED ANDAMENTO DELL INDICE DI LITIGIOSITA Anno RIFERITO AL T.A.R. EMILIA ROMAGNA sede di BOLOGNA Ricorsi pervenuti Ricorsi rispetto anno precedente Andamento percentuale ricorsi Indice di Litigiosità (ricorsi ogni abitanti) Litigiosità percentuale ,03% % ,24% % ,55% % ,03% % popolazione residente nelle provincie di competenza (fonte ISTAT gennaio 2009) PERCENTUALI DI AUMENTO O DIMINUZIONE DEI RICORSI b) PERVENUTI NELL ULTIMO QUADRIENNIO RISPETTO AGLI ANNI PRECEDENTI ED ANDAMENTO DELL INDICE DI LITIGIOSITA Anno RIFERITO ALL INTERA REGIONE EMILIA ROMAGNA Ricorsi pervenuti Ricorsi rispetto anno precedente Andamento percentuale ricorsi Indice di Litigiosità (ricorsi ogni abitanti) Litigiosità percentuale ,08% % 23

24 ,26% % ,73% % ,26% % popolazione residente in Emilia Romagna Gennaio (fonte ISTAT TABELLA 3 STATISTICA PRODUTTIVITA SEDE DI BOLOGNA a) Anno Ricorsi pervenuti Decreti decisori pubblicati Sentenze pubblicate Totale decisioni Saldo di Esercizio STATISTICA PRODUTTIVITA T.A.R. EMILIA ROMAGNA DATO AGGREGATO SEDI DI BOLOGNA E PARMA b) Anno Ricorsi pervenuti Decreti decisori pubblicati Sentenze pubblicate Totale decisioni Saldo di esercizio

25 TABELLA 3 BIS ricorsi pervenuti decreti decisori pubblicati sentenze pubblicate TABELLA 3 TER 25

26 ricorsi pervenuti decreti decisori pubblicati sentenze pubblicate TABELLA 4 TOTALE RICORSI PENDENTI AL : Totale RICORSI PENDENTI AL RICORSI DECISI DAL AL (sentenze e decreti decisori) RICORSI PENDENTI DEPOSITATI DAL AL : ( sottratti al trattamento, ex art. 9 Legge n. 205/200 ed alla previsione ex art. 2 norme transitorie del Codice del Processo Amministrativo in corso di emanazione) - ricorsi vivi e vitali non assegnabili alle c.d. Sezioni Stralcio o ai Collegi Straordinari previsti dal citato art. 2. RICORSI ULTRAQUINQUENNALI (anteriori al ): DI CUI: DEPOSITATI PRIMA DEL DEPOSITATI TRA il e il

27 PERENZIONI ACCERTATE Decreti in Redazione): RICORSI CON INTERESSE ALLA TRATTAZIONE: TOTALE RICORSI DA TRATTARE: TABELLA N. 5 Ricorsi Depositati per Classificazione Totale Classificazione Anno Totale Anno Differenza Corrente Precedente ACCESSO AI DOCUMENTI AGRICOLTURA E FORESTE AMBIENTE ANTICHITA' E BELLE ARTI APPALTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE AUTORITA' INDIPENDENTI (ATTIVITA', ORGANIZZAZIONE) AUTORIZZAZIONI E CONCESSIONI CACCIA E PESCA CARABINIERI CINEMATOGRAFIA, TEATRO, SPETTACOLI, SPORT, TURISMO CITTADINANZA COMMERCIO, ARTIGIANATO COMUNE E PROVINCIA DEMANIO STATALE, REGIONALE EDILIZIA ED URBANISTICA ELEZIONI ENTI PUBBLICI IN GENERALE ESECUZIONE DEL GIUDICATO ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILITA' FARMACIA FORZE ARMATE INDUSTRIA

28 INQUINAMENTO ISTRUZIONE LEVA MILITARE MAGISTRATI NON CLASSIFICABILE/NON RICLASSIFICATO NOTAI ORDINANZE CONTINGIBILI E URGENTI POLIZIA DI STATO PROFESSIONI E MESTIERI PUBBLICO IMPIEGO REGIONE REGOLAMENTO DI COMPENTENZA REVOCAZIONE (GIUDIZIO) SERVIZI PUBBLICI SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE SICUREZZA PUBBLICA STRANIERI UNIVERSITA' DEGLI STUDI VITTIME DEL DOVERE Totali TABELLA N. 5 Bis NUMERO DI RICORSI DEPOSITATI NEL 2009, RAGGRUPPATI PER TIPOLOGIA DEL RICORSO RICORSI DI TIPO ORDINARIO RICORSI PER INGIUNZIONE 18 RICORSI IN OTTEMPERANZA 7 RICORSI EX ART. 4 L RICORSI PER SILENZIO DELLA P.A. 17 RICORSI PER DINIEGO ACCESSO AI DOCUMENTI 24 RICORSI ELETTORALE 13 Ricorsi per RISARCIMENTO del DANNO 2 NUMERO RICORSI -DEPOSITATI NEL CON RICHIESTA DI SOSPENSIVA O DI ALTRI PROVVEDIMENTI CAUTELARI Totale n. 963 NUMERO DI RICORSI DEPOSITATI CON MOTIVI AGGIUNTI NEL 2009: Totale n. 30 NUMERO DI RICORSI DEPOSITATI NEL 2009 PORTANTI RICHIESTA RISARCIMENTO DANNI NELL OGGETTO: Totale n

29 TABELLA N. 6 Ricorsi Definiti con Sentenza per Classificazione Totale Classificazione Anno Totale Anno Differenza Corrente Precedente ACCESSO AI DOCUMENTI AGRICOLTURA E FORESTE AMBIENTE ANTICHITA' E BELLE ARTI APPALTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE AUTORITA' INDIPENDENTI (ATTIVITA', ORGANIZZAZIONE) AUTORIZZAZIONI E CONCESSIONI CACCIA E PESCA CARABINIERI CINEMATOGRAFIA, TEATRO, SPETTACOLI, SPORT, TURISMO CITTADINANZA COMMERCIO, ARTIGIANATO COMUNE E PROVINCIA DEMANIO STATALE, REGIONALE EDILIZIA ED URBANISTICA ELEZIONI ENTI PUBBLICI IN GENERALE ESECUZIONE DEL GIUDICATO ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILITA' FARMACIA FORZE ARMATE INDUSTRIA INQUINAMENTO

30 ISTRUZIONE LEVA MILITARE MAGISTRATI NON CLASSIFICABILE/NON RICLASSIFICATO NOTAI ORDINANZE CONTINGIBILI E URGENTI POLIZIA DI STATO PROFESSIONI E MESTIERI PUBBLICO IMPIEGO REGIONE REGOLAMENTO DI COMPENTENZA REVOCAZIONE (GIUDIZIO) SERVIZI PUBBLICI SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE SICUREZZA PUBBLICA STRANIERI UNIVERSITA' DEGLI STUDI VITTIME DEL DOVERE Totali TABELLA N. 6 BIS NUMERO DI SENTENZE DI MERITO Totale n.755 ESITO DELLE SENTENZE DI MERITO EMESSE NEL 2009 ACCOLTE n. 177 RIGETTATE n. 578 NUMERO DECRETI DECISORI DEPOSITATI NEL 2009: Totale n NUMERO PROVVEDIMENTI MONOCRATICI (ORDINANZE PRESIDENZIALI) EMESSI NEL 2009 Totale n. 2 NUMERO DECRETI INGIUNTIVI EMESSI NEL 2009: Totale n. 16 NUMERO DI SENTENZE IN FORMA SEMPLIFICATA DEPOSITATE NEL 2009: 30

31 TOTALE n. 170 NUMERO SENTENZE DEPOSITATE NEL 2009 STATUENTI SU RISARCIMENTO DANNO: RESPINTE N. 31 ACCOLTE N. 12 ALTRO N. 43 TOTALE N. 86 TABELLA 7 Totale appelli avverso sentenza T.A.R. Emilia Romagna 211 Totale appelli avverso ordinanza T.A.R. Emilia Romagna 123 Esito appelli avverso sentenze del T.A.R. Emilia Romagna ACCOLTO 28 RESPINTO 113 ALTRO 70 TOTALE 211 Esito appelli avverso ordinanze del T.A.R. Emilia Romagna ACCOLTO 18 RESPINTO 73 ALTRO 32 TOTALE

32 Appelli avverso Sentenze del T.A.R. Emilia Romagna divisi per materia Classificazione Totale Anno Corrente ACCESSO AI DOCUMENTI 1 AGRICOLTURA E FORESTE 0 AMBIENTE 2 ANTICHITA' E BELLE ARTI 1 APPALTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE 53 AUTORITA' INDIPENDENTI (ATTIVITA', ORGANIZZAZIONE) 4 AUTORIZZAZIONI E CONCESSIONI 22 CACCIA E PESCA 0 CARABINIERI 0 CINEMATOGRAFIA, TEATRO, SPETTACOLI, SPORT, TURISMO 0 CITTADINANZA 0 COMMERCIO, ARTIGIANATO 2 COMUNE E PROVINCIA 1 DEMANIO STATALE, REGIONALE 3 EDILIZIA ED URBANISTICA 43 ELEZIONI 0 ENTI PUBBLICI IN GENERALE 1 ESECUZIONE DEL GIUDICATO 0 ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILITA' 13 FARMACIA 2 FORZE ARMATE 5 INDUSTRIA 0 INQUINAMENTO 4 ISTRUZIONE 0 32

33 LEVA MILITARE 0 MAGISTRATI 2 NON CLASSIFICABILE/NON RICLASSIFICATO 0 NOTAI 0 ORDINANZE CONTINGIBILI E URGENTI 0 POLIZIA DI STATO 5 PROFESSIONI E MESTIERI 0 PUBBLICO IMPIEGO 19 REGIONE 3 REGOLAMENTO DI COMPENTENZA 0 REVOCAZIONE (GIUDIZIO) 0 SERVIZI PUBBLICI 4 SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE 1 SICUREZZA PUBBLICA 0 STRANIERI 20 UNIVERSITA' DEGLI STUDI 0 VITTIME DEL DOVERE 0 Totali 211 Appelli avverso Ordinanze del T.A.R. Emilia Romagna divisi per materia Totale Classificazione Anno Precedente ACCESSO AI DOCUMENTI 0 AGRICOLTURA E FORESTE 3 AMBIENTE 0 ANTICHITA' E BELLE ARTI 0 APPALTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE 9 AUTORITA' INDIPENDENTI (ATTIVITA', ORGANIZZAZIONE) 0 AUTORIZZAZIONI E CONCESSIONI 12 CACCIA E PESCA 1 CARABINIERI 0 CINEMATOGRAFIA, TEATRO, SPETTACOLI, SPORT, TURISMO 1 CITTADINANZA 0 COMMERCIO, ARTIGIANATO 4 COMUNE E PROVINCIA 4 DEMANIO STATALE, REGIONALE 1 EDILIZIA ED URBANISTICA 20 ELEZIONI 0 ENTI PUBBLICI IN GENERALE 0 ESECUZIONE DEL GIUDICATO 0 ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILITA' 3 FARMACIA 1 FORZE ARMATE 2 INDUSTRIA 0 INQUINAMENTO 0 ISTRUZIONE 0 LEVA MILITARE 0 33

34 MAGISTRATI 0 NON CLASSIFICABILE/NON RICLASSIFICATO 0 NOTAI 0 ORDINANZE CONTINGIBILI E URGENTI 0 POLIZIA DI STATO 2 PROFESSIONI E MESTIERI 2 PUBBLICO IMPIEGO 14 REGIONE 2 REGOLAMENTO DI COMPENTENZA 1 REVOCAZIONE (GIUDIZIO) 0 SERVIZI PUBBLICI 0 SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE 1 SICUREZZA PUBBLICA 2 STRANIERI 18 UNIVERSITA' DEGLI STUDI 20 VITTIME DEL DOVERE 0 Totali 123 TABELLA N. 8 NUMERI DI RICORSI ESAMINATI ( O RIESAMINATI ) IN SEDE CAUTELARE Totale n NUMERO DECRETI CAUTELARI PUBBLICATI NEL 2009: TOTALE n. 128 ESITO DELLE ORDINANZE EMESSE NEL 2009 ACCOLTE: 213 RESPINTE: 584 TOTALE:

35 RIEPILOGO GENERALE NUMERO DECISIONI DEFINITIVE: NUMERO DECISIONI INTERRUZIONI DEL PROCESSO: 405 NUMERO DECISIONI INTERLOCUTORIE: 286 NUMERO DECRETI DECISORI DEPOSITATI NEL 2009: TOTALE DECISIONI: NUMERO DECRETI INGIUNTIVI EMESSI NEL 2009: 16 NUMERO SENTENZE IN FORMA SEMPLIFICATA ASSUNTE NEL 2009: 170 NUMERO SENTENZE DEPOSITATE NEL 2009 STATUENTI SU RISARCIMENTO DANNO: RESPINTE N. 31 ACCOLTE N. 12 ALTRO N. 43 TOTALE N. 87 NUMERO TOTALE RICORSI DEFINITI NEL 2009:

36 Prospetto Contributo Unificato anno 2009 ricorsi pervenuti 1485 ricorsi esenti 130 ricorsi con pagamento contributo 1355 n.ricorsi Contributo unificato ricorsi con contributo ridotto (stranieri,silenzio ecc ) ricorsi art (opere pubbliche, servizi ) Ordinari Prospetto Contributo Unificato anno 2008 ricorsi pervenuti 1291 ricorsi esenti 138 ricorsi con pagamento contributo 1153 n.ricorsi Contributo unificato ricorsi con contributo ridotto (stranieri,silenzio ecc ) ricorsi art

37 (opere pubbliche, servizi ) Ordinari Prospetto Contributo Unificato anno 2007 ricorsi pervenuti 1510 ricorsi esenti 197 ricorsi con pagamento contributo 1313 n.ricorsi Contributo unificato ricorsi con contributo ridotto (stranieri,silenzio ecc ) ricorsi art (opere pubbliche, servizi ) Ordinari Prospetto Contributo Unificato anno 2006 ricorsi pervenuti 1396 ricorsi esenti 186 ricorsi con pagamento contributo 1210 n.ricorsi Contributo unificato ricorsi con contributo ridotto (stranieri,silenzio ecc ) ricorsi art (opere pubbliche, servizi ) Ordinari GRATUITO PATROCINIO ANNO EURO , , , ,71 37

38 TABELLA A ART ANNO PERVENUTI PENDENTI AL PERCENTUALE PERVENUTI PER MATERIA RISPETTO AL TOTALE ANNUO ANDAMENTO PERCENTUALE RICORSI PER ANNO , , , ,14 5, ,78-1, ,99-13, ,53 4, ,78 21, ,37-32, ,08-0,83 TOTALE 629 TABELLA B DEMANIO STATALE REGIONALE 38

39 ANNO PERVENUTI PENDENTI PERCENTUALE PERVENUTI PER MATERIA RISPETTO AL TOTALE ANNUO ANDAMENTO PERCENTUALE RICORSI PER ANNO , ,71-90, ,89-38, ,48-43, ,70 22, ,50 90, ,60-57, ,17 211, ,28-32,14 TOTALE 183 TABELLA C EDILIZIA ED URBANISTICA ANNO PERVENUTI PENDENTI PERCENTUALE PERVENUTI PER MATERIA RISPETTO AL TOTALE ANNUO ANDAMENTO PERCENTUALE RICORSI PER ANNO , ,86-21, ,11-12, ,40-9, ,46-10, ,00 13, ,99 16, ,29-4, ,22 3,71 TOTALE 2405 TABELLA D RICORSI PER PERMESSI DI SOGGIORNO 39

40 ANNO PERVENUTI PENDENTI PERCENTUALE PERVENUTI PER MATERIA RISPETTO AL TOTALE ANNUO ,53 ANDAMENTO PERCENTUALE RICORSI PER ANNO ,47-46, ,15 138, ,06 31, ,79-26, ,92-26, ,68-25, ,81-8, ,33 32,26 TOTALE 1423 TABELLA E PUBBLICO IMPIEGO ANNO PERVENUTI PENDENTI PERCENTUALE PERVENUTI PER MATERIA RISPETTO AL TOTALE ANNUO ,89 ANDAMENTO PERCENTUALE RICORSI PER ANNO ,78-45, ,66-67, ,99 54, ,33-8, ,29-52, ,45 15, ,95 37, ,75 154,90 TOTALE