DEMOCRAZIA ED ENTI LOCALI LA SFIDA DEL FEDERALISMO. Alessano 4 marzo Stefano Colotto responsabile Riforme Istituzionali Cisl Nazionale

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1 CORSO DI FORMAZIONE SOCIO POLITICA DARE UN ANIMA ALLA CITTA Diocesi di Ugento S. Maria di Leuca DEMOCRAZIA ED ENTI LOCALI LA SFIDA DEL FEDERALISMO Alessano 4 marzo 2011 Stefano Colotto responsabile Riforme Istituzionali Cisl Nazionale 1

2 LA CISL E IL FEDERALISMO COOPERATIVO E SOLIDALE Il forte interesse e la costante attenzione della Cisl nei confronti del tema delle Riforme Istituzionali sono determinati dalla loro portata generale in termini d assetti e di equilibri istituzionali e dalle immediate ricadute sulla società civile, sul mondo del lavoro, sul sistema dei DIRITTI. La Cisl, già da tempo, alla luce delle profonde trasformazioni economiche e sociali che attraversano il nostro Paese, della necessità di ancorare sempre di più le scelte di governo alle comunità e al territorio, ha delineato i contorni della sua scelta regionalista ed autonomista, che segue linee guida ben definite: - una nuova idea di Stato, in grado di valorizzare le diversità nel quadro dell UNITÀ NAZIONALE, senza aggravare, ma anzi riducendo nel nome di una COOPERAZIONE SOLIDALE, i conflitti e gli squilibri tra le varie aree del Paese - il recupero della dimensione locale come luogo di PARTECIPAZIONE e di DEMOCRAZIA, aperto alla costituzione di una nuova identità nazionale, europea, mondiale - una nuova articolazione dei poteri che si fondi su una compita realizzazione del principio di SUSSIDIARIETÀ orizzontale e verticale, per una piena valorizzazione delle autonomie locali e dei cittadini, sia come singoli sia in forma associata 2

3 IL DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO Avvicinare lo Stato al cittadino: decentrare e semplificare LE LEGGI BASSANINI LEGGE 59 / 1997 Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti amministrativi alle regioni e agli enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa 3

4 IL TRASFERIMENTO DELLE COMPETENZE AMMINISTRATIVE DALLO STATO ALLE REGIONI LEGGE DELEGA 59 / 1997 (Bassanini 1) Lo Stato mantiene la competenza sulle materie più importanti Sulle altre materie mantiene una funzione regolatrice e di raccordo non di gestione, nonché i poteri sostitutivi Il decentramento di competenze amministrative dello Stato deve seguire alcuni Principi Generali = Sussidiarietà Organicità Completezza Omogeneità Adeguatezza DECRETO LEGISLATIVO 112 / 1998 in materia di = Principi Generali Sviluppo Economico e Attività produttive Territorio Ambiente Infrastrutture Servizi alla Persona e alla Comunità Polizia Amministrativa regionale e locale 4

5 IL TRASFERIMENTO DELLE RISORSE FINANZIARIE, UMANE E STRUMENTALI NECESSARIE PER ESERCITARE LE COMPETENZE TRASFERITE I DPCM SUI TRASFERIMENTI TRASFERIMENTO DI RISORSE (dati effettivi) : Circa 19 Mln di euro unità di personale RISORSE ECONOMICHE = FINANZA DERIVATA RISORSE UMANE = PROTOCOLLO GENERALE SULLA MOBILITA 5

6 I PROBLEMI DELLA FASE ATTUATIVA Neocentralismo Regionale Difficile applicazione del Principio di Sussidiarietà Ritardi nei trasferimenti delle competenze / delle risorse Duplicazione di competenze Il principio costo zero Il monitoraggio 6

7 MODIFICHE AL TITOLO V PARTE II DELLA COSTITUZIONE (LEGGE COSTITUZIONALE 3 / 2001) Dare una nuova cornice istituzionale e costituzionale alle Regioni ARTICOLO 114 : GLI ELEMENTI COSTITUTIVI DELLA REPUBBLICA La Repubblica E COSTITUITA dai Comuni, dalle Province, dalle Città Metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato ARTICOLO 117 : LA FUNZIONE LEGISLATIVA COMPETENZA LEGISLATIVA ESCLUSIVA DELLO STATO COMPETENZA LEGISLATIVA CONCORRENTE STATO / REGIONI COMPETENZA LEGISLATIVA GENERALE DELLE REGIONI Le Regioni acquisiscono nuove importanti competenze legislative, resta allo Stato centrale la competenza sulle materie più importanti che devono essere disciplinate in modo uniforme su tutto il territorio nazionale 7

8 MODIFICHE AL TITOLO V PARTE II DELLA COSTITUZIONE (LEGGE COSTITUZIONALE 3 / 2001) Le garanzie di unitarietà del sistema, il federalismo cooperativo e solidale ARTICOLO 117 lettera m) Lo Stato ha legislazione esclusiva su la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale ARTICOLO 120 comma 2 Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni quando lo richiedono la tutela dell unità giuridica, o dell unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali 8

9 MODIFICHE AL TITOLO V PARTE II DELLA COSTITUZIONE (LEGGE COSTITUZIONALE 3 / 2001) ARTICOLO 118 : SUSSIDIARIETA VERTICALE E SUSSIDIARIETA ORIZZONTALE Dallo Stato a Regioni ed Enti locali, dal pubblico al privato LE FUNZIONI AMMINISTRATIVE SONO ATTRIBUITE AI COMUNI, SALVO CHE, PER ASSICURARNE L ESERCIZIO UNITARIO SIANO CONFERITE A PROVINCE CITTA METROPOLITANE REGIONI E STATO STATO REGIONI CITTA METROPOLITANE PROVINCE E COMUNI FAVORISCONO L AUTONOMA INIZIATIVA DEI CITTADINI SINGOLI E ASSOCIATI PER LO SVOLGIMENTO DI ATTIVITA DI INTERESSE GENERALE 9

10 MODIFICHE AL TITOLO V PARTE II DELLA COSTITUZIONE (LEGGE COSTITUZIONALE 3 / 2001) Consentire alle Regioni e agli Enti locali di finanziare integralmente le nuove funzioni ARTICOLO 119 : IL FEDERALISMO FISCALE COMUNI PROVINCE CITTA METROPOLITANE E REGIONI HANNO AUTONOMIA FINANZIARIA DI ENTRATA E DI SPESA LE RISORSE AUTONOME VENGONO GARANTITE TRAMITE: * TRIBUTI ED ENTRATE STABILITI ED APPLICATI IN PROPRIO * COMPARTECIPAZIONE AL GETTITO DI TRIBUTI ERARIALI RIFERIBILI AL LORO TERRITORIO TRAMITE LEGGE DELLO STATO VIENE ISTITUITO UN FONDO PEREQUATIVO SENZA VINCOLO DI DESTINAZIONE PER I TERRITORI CON MINORE CAPACITA FISCALE PER ABITANTE LO STATO PUO DESTINARE RISORSE AGGIUNTIVE E EFFETTUARE INTERVENTI SPECIALI PER PROMUOVERE LO SVILUPPO O PER RIMUOVERE SQUILIBRI 10

11 IL REFERENDUM COSTITUZIONALE DEL GIUGNO 2006 La Cisl ha detto No per ragioni di merito e per ragioni di metodo NO ALLA DEVOLUTION COMPETENZA LEGISLATIVA ESCLUSIVA DELLE REGIONI SU (articolo 117): ASSISTENZA E ORGANIZZAZIONE SANITARIA ORGANIZZAZIONE SCOLASTICA, GESTIONE DEGLI ISTITUTI SCOLASTICI E DI FORMAZIONE DEFINIZIONE DELLA PARTE DEI PROGRAMMI SCOLASTICI E FORMATIVI DI INTERESSE SPECIFICO DELLA REGIONE POLIZIA LOCALE OGNI ALTRA MATERIA NON ESPRESSAMENTE RISERVATA ALLA LEGISLAZIONE DELLO STATO 11

12 I PRINCIPALI PROBLEMI DELLA FASE ATTUATIVA 1) ATTUARE LA RIFORMA DEL 2001 (leggi ordinarie) PROCEDERE ALL ATTUAZIONE DEL TITOLO V ATTUARE IL FEDERALISMO FISCALE (articolo 119) APPROVARE IL CODICE DELLE AUTONOMIE INTEGRARE LA COMMISSIONE PARLAMENTARE PER LE QUESTIONI REGIONALI 2) INTEGRARE E CORREGGERE LA RIFORMA DEL 2001 (leggi costituzionali) PREVEDERE LA CAMERA DELLE REGIONI / SENATO FEDERALE CHIARIRE LA LEGISLAZIONE CONCORRENTE 12

13 LEGGE 42 / 2009 Delega al Governo in materia di federalismo fiscale in attuazione dell articolo 119 della Costituzione METODOLOGIA E TEMPI ATTUAZIONE E una legge delega, prevede principi e criteri direttivi che saranno attuati dai decreti legislativi delegati In Gazzetta Ufficiale sono i decreti su: Federalismo Demaniale, Roma Capitale (parte ordinamentale), Fabbisogni standard enti locali Gli altri decreti legislativi attuativi dovranno essere emanati entro 24 mesi dall approvazione della legge: maggio 2011 / settembre 2011 Entro 2 anni dall entrata in vigore dei decreti attuativi sono possibili disposizioni integrative e correttive (2013), entro il 2017 a regime i costi standard 13

14 LEGGE 42 / 2009 PRINCIPI E CRITERI DIRETTIVI AUTONOMIA finanziaria di regioni ed enti locali RESPONSABILIZZAZIONE finanziaria di tutti i livelli di governo Superamento della spesa storica in favore della SPESA STANDARD Previsione di PREMI o SANZIONI in base all efficienza e virtuosità CORRELAZIONE tra prelievo fiscale e beneficio per le funzioni svolte sul territorio Esclusione di DOPPIA IMPOSIZIONE sul medesimo presupposto Possibilità per le regioni di istituire tributi regionali o locali SEMPLIFICAZIONE / EFFICIENZA / TRASPARENZA / FLESSIBILITÀ del sistema tributario 14

15 LEGGE 42 / 2009 AUTONOMIA FINANZIARIA DELLE REGIONI - TRIBUTI a) Tributi propri derivati (istituiti da leggi statali es. Irap) b) Tributi propri propri (istituiti dalle regioni con proprie leggi es. tasse di scopo) c) Addizionali su basi imponibili di tributi erariali (es. Irpef) - COMPARTECIPAZIONI al gettito di tributi erariali (es. Iva) - FONDO PEREQUATIVO vengono soppressi i trasferimenti statali 15

16 LEGGE 42 / 2009 L AUTONOMIA serve a finanziare: - SPESE ESSENZIALI inerenti i diritti fondamentali di cui all art. 117, IIc. lettera m), della Costituzione, tra cui sanità, assistenza, istruzione - SPESE NON ESSENZIALI (tutte le altre) - SPESE SPECIALI (contributi speciali,finanziamenti Ue, cofinanziamenti nazionali) Le SPESE ESSENZIALI vengono quantificate ai COSTI STANDARD associati ai livelli essenziali delle prestazioni e solo per queste la copertura finanziaria deve essere integrale in ogni regione 16

17 LEGGE 42 / 2009 PEREQUAZIONE PER LE REGIONI I decreti attuativi stabiliscono entità e riparto del fondo per le regioni con minore capacità fiscale per abitante (è alimentato dalla compartecipazione all Iva) la perequazione contribuisce all INTEGRALE COPERTURA delle sole SPESE ESSENZIALI, definite al COSTO STANDARD per le altre spese la perequazione è commisurata alla capacità fiscale e riduce le differenze tra i territori senza alterarne la graduatorie vengono soppressi i trasferimenti statali 17

18 LEGGE 42 / 2009 FUNZIONI DEGLI ENTI LOCALI E LORO FINANZIAMENTO I decreti attuativi regoleranno il finanziamento delle SPESE FONDAMENTALI, NON FONDAMENTALI e SPECIALI (contributi speciali, ecc..), relative alle funzioni fondamentali e non fondamentali, come definite nel Codice delle Autonomie Le SPESE FONDAMENTALI (art. 117 lettera p Cost.) saranno finanziate integralmente in base al costo standard con: TRIBUTI PROPRI COMPARTECIPAZIONI al gettito di tributi erariali e regionali ADDIZIONALI al gettito di tributi erariali e regionali FONDO PEREQUATIVO Vengono soppressi i trasferimenti statali e regionali 18

19 LEGGE 42 / 2009 LA PEREQUAZIONE PER GLI ENTI LOCALI Nel bilancio della regione vengono previsti due fondi, uno per i comuni uno per le province e le città metropolitane, alimentati da un fondo perequativo dello Stato La perequazione contribuisce alla copertura integrale solo delle spese relative alle FUNZIONI FONDAMENTALI determinate ai costi standard Per le FUNZIONI NON FONDAMENTALI il fondo interviene solo per ridurre le differenze tra le capacità fiscali degli enti In caso di inottemperanza della regione nel trasferimento dei fondi lo Stato esercita il potere sostitutivo (art. 120 Cost.) 19

20 VALUTAZIONI CISL ASPETTI POSITIVI: Provvedimento necessario ed urgente / Superamento del pdl regione Lombardia Solidarietà assicurata per i lep e per le funzioni fondamentali Correlazione tra prelievo e beneficio = riconoscibilità Costi Standard / Risparmi e Responsabilizzazione/Costi Efficienti e Servizi Adeguati ASPETTI PROBLEMATICI O DA APPROFONDIRE Mancanza di una banca dati condivisa La definizione dei costi standard / tempi lunghi per il passaggio Evitare inasprimenti della pressione fiscale complessiva La perequazione per le spese diverse dai livelli essenziali La perequazione per gli enti locali è sostanzialmente orizzontale Assicurare l aggiuntività degli interventi speciali Interventi contraddittori del Governo (ICI, FAS) Necessità di confronto sui decreti attuativi = IL METODO DELLE RIFORME SUSSIDIARIETA / AUTONOMIA / PEREQUAZIONE / SOLIDARIETA 20

21 I DECRETI LEGISLATIVI ATTUATIVI DELLA LEGGE 42 / 2009 DECRETO FEDERALISMO DEMANIALE (Gazzetta Ufficiale) DECRETO ROMA CAPITALE (Gazzetta Ufficiale) DECRETO FABBISOGNI STANDARD EE. LL. (Gazzetta Ufficiale) DECRETO AUTONOMIA FINANZIARIA COMUNI (Fiducia) DECRETO AUTONOMIA REGIONI, PROVINCE E DETERMINAZIONE FABBISOGNI E COSTI STANDARD SANITA (Commissione Bicamerale) DECRETO SU INTERVENTI SPECIALI (Piano Sud) DECRETO SU PEREQUAZIONE INFRASTRUTTURALE (Piano Sud) DECRETO SU PREMI E SANZIONI AMMINISTRATORI LOCALI DECRETO SU ARMONIZZAZIONE BILANCI PUBBLICI 21

22 DECRETO LEGISLATIVO AUTONOMIA FINANZIARIA COMUNI (Fiducia) Compartecipazione Iva (= 2% compartecipazione irpef) Compartecipazione 30% registro, bollo, ipocatastale, irpef redditi fondiari (no agricoli) 21,7% della cedolare secca Cedolare secca 21% canone libero 19% canone concordato (irpef, addizionali, bollo) Tassa di soggiorno nei capoluoghi, città d arte e turistiche fino a 5 euro per notte Sblocco addizionali comunali (0,4% - 0,2%) Imposta di scopo per finanziare opere pubbliche Imu su possesso (da 2014 Ici seconda casa, aliquota 0,76% +- 0,3%) Imu secondaria (da 2014 : tosap, imposta pubblicità, diritti affissioni) 9% imposta trasferimenti, 2 % prima casa (bollo,ipocatastale) 75% gettito delle sanzioni quadruplicate su immobili non accatastati 50% gettito recuperato dell evasione fiscale Fondo Perequativo: bilancio Stato, quote imposte immobiliari, cedolare secca, comp.iva 22

23 DECRETO LEGISLATIVO AUTONOMIA FINANZIARIA REGIONI E PROVINCE E COSTI STANDARD SANITA (Comm. Bicamerale) soppressione trasferimenti statali possibilità per regioni di innalzare addizionale Irpef fino al 3% (1,4% fino euro) possibilità per regioni di ridurre/azzerare Irap (no se aumentata addizionale irpef +0,5) compartecipazione regionale Iva il fondo perequativo per le regioni è alimentato dalla compartecipazione Iva (senza fissare aliquota) nelle regioni il fondo perequativo per le funzioni essenziali assicura la copertura integrale a costi standard, per le altre riduce la differenza di capacità fiscale 23

24 DETERMINAZIONE FABBISOGNI E COSTI STANDARD SANITA il fabbisogno sanitario standard delle regioni è determinato dal 2013 applicando i costi rilevati nelle 3 regioni benchmark le 3 regioni sono scelte tra le 5 che garantiscono livelli essenziali di assistenza sanitaria in condizioni di equilibrio economico (efficienza e appropriatezza con risorse ordinarie) i costi standard sono computati per tre macrolivelli di assistenza: collettiva, distrettuale, ospedaliera il valore del costo standard è dato per ciascuno dei tre macrolivelli dalla media pro capite pesata (solo per classi d età) del costo registrato nelle 3 regioni benchmark quindi per la sanità si fa riferimento alla spesa efficiente pro capite e non alla spesa efficiente per singola prestazione: rischio di restare ancorati alla spesa storica si fa riferimento ai costi standard solo della sanità, non delle altre funzioni fondamentali : assistenza, istruzione, trasporto pubblico locale, per le quali non sono ancora definiti i lep e i lea 24

25 ALCUNI DATI PER CAPIRE INDAGINE FORMEZ FATTURATO COMPLESSIVO 2008 DELLE REGIONI = 212,3 MLD ANALISI DELLA SPESA PRO CAPITE SUD CENTRO NORD MEDIA NAZION. MACCHINA AMMINISTRATIVA E BUROCRATICA SVIL. ECONOMICO, AMBIENTE INFRASTRUTTURE, TRASPORTI SANITA AGGREGATO MACRO AREE

26 ALCUNI DATI PER CAPIRE INDAGINE ISAE L APPLICAZIONE DEL TITOLO V = 69 MLD DI EURO 1087 EURO PROCAPITE AL CENTRO NORD / 1461 EURO PRO CAPITE AL SUD SIMULAZIONE SOLE 24 ORE SUI COSTI STANDARD COMPORTA UN RISPARMIO DI 16 MLD LE REGIONI A S.O. PASSANO DA 112,9 MLD A 96, 3 MLD DI SPESA PER LE FUNZIONI FONDAMENTALI NECESSITA DI UN DATA SET : COSTI EFFICIENTI / SERVIZI ADEGUATI prima le risorse o prima i costi e i fabbisogni? diversi comparti (sanità,assistenza,istruzione) / diversi livelli di governo variabili demografiche, struttura produttiva, geografiche fissazione benchmark : uno / tre / media tra 20 26

27 ALCUNI ASPETTI DEL FEDERALISMO DI DIRETTO IMPATTO SUL MEZZOGIORNO l innalzamento dell addizionale regionale Irpef fino al 3 % per compensare i trasferimenti incide di più dove la capacità fiscale è più bassa, mancando altre fonti di compensazione i trasferimenti (soppressi) sono proporzionati agli abitanti, il gettito Irpef è proporzionato alla ricchezza, non omogenea sul territorio la riduzione / azzeramento dell Irap è possibile solo nei territori con maggiore capacità fiscale, quelli che non potranno ridurla diventeranno meno attrattivi per le imprese resta indefinita l aliquota di compartecipazione all Iva, che alimenterà il fondo di perequazione per le regioni va monitorata la perequazione delle funzioni non essenziali delle regioni 27

28 ALCUNI ASPETTI DEL FEDERALISMO DI DIRETTO IMPATTO SUL MEZZOGIORNO Regioni a Statuto Speciale : va raccordata la normativa con le prerogative di specialità previste negli Statuti lo sblocco delle addizionali comunali Irpef farà aumentare la pressione fiscale per definire il volume complessivo delle risorse da assicurare con l autonomia fiscale sostitutiva dei trasferimenti vanno definiti fabbisogni e costi standard delle funzioni essenziali: assistenza, istruzione, tpl, di cui vanno definiti i lep il valore del costo standard in sanità è dato dalla media pro capite pesata (solo per classi d età) del costo registrato nelle 3 regioni benchmark senza considerare l indice di deprivazione il numero delle regioni benchmark deve aumentare: quelle che assicurano i lea in equilibrio economico, sono adempienti al tavolo di verifica con il Governo, rappresentano 1/3 della popolazione, il nord il centro e il sud, ed anche una regione piccola 28

29 CONCLUSIONI FEDERALISMO : percorso di riforma a valenza istituzionale, politica, economica l utilizzo RESPONSABILE delle risorse pubbliche può determinare efficienza gestionale, crescita, sviluppo dei territori necessaria CONDIVISIONE dentro e fuori le Aule parlamentari con il coinvolgimento della SOCIETA CIVILE operare per il BENE COMUNE, promuovendo GIUSTIZIA ed EQUITA SOCIALE nella definizione dei contesti istituzionali, economici e sociali assicurare TUTELE UNIFORMI sull intero territorio nazionale per i diritti fondamentali tutelati dalla parte I della Costituzione che accompagnano la vita dell uomo: sanità, assistenza, istruzione, sicurezza, lavoro 29