La riforma della finanza decentrata nei decreti del federalismo fiscale

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1 La riforma della finanza decentrata nei decreti del federalismo fiscale Alberto Zanardi Università di Bologna Seminario Laboratorio Urbano Federalismo e finanza locale Bologna, 17 dicembre 2010

2 Il finanziamento degli enti decentrati: questioni fondamentali Quale livelli di risorse assicurare ad ogni ente decentrato? Fabbisogni standard oppure capacità fiscale media? Attraverso quali strumenti di finanziamento garantire queste risorse? Tributi propri (derivati dallo Stato), compartecipazioni sui tributi statali, trasferimenti (nella legge delega divieto di trasferimenti di natura non perequativa)

3 La legge delega sul federalismo fiscale: principi generali Sistemi di finanziamento/perequazione differenziati a seconda delle materie In particolare: tutela dei fabbisogni per le funzioni di spesa più rilevanti degli Enti locali Regioni 1) perequazione integrale e verticale sui fabbisogni standard per le spese regionali relative ai livelli essenziali delle prestazioni (circa il 75% dell attuale spesa corrente delle Regioni) 2) perequazione incompleta (verticale o orizzontale?) sulla capacità fiscali per le spese regionali con portata equitativa minore (spese autonome ) (circa il 25% dell attuale spesa corrente delle Regioni)

4 La legge delega sul federalismo fiscale: principi generali Comuni 1) funzioni fondamentali tutela finanziaria forte: perequazione integrale dei fabbisogni standard in ogni Comune 2) funzioni non fondamentali tutela finanziaria più debole: equalizzazione (soltanto parziale) delle differenza di capacità fiscale tra Comuni sui tributi assegnati al finanziamento di quelle funzioni

5 La legge delega sul federalismo fiscale: principi generali Coordinamento regionale sulla finanza locale Perequazione verticale da parte della Regione mediante un fondo alimentato dal bilancio dello Stato Possibilità per le Regioni, sulla base di intese con gli enti locali, di ripartire tra i Comuni inclusi nel proprio territorio il totale delle risorse assegnate dallo Stato quale fondo perequativo dei Comuni secondo criteri (valutazioni della spesa standardizzata, delle entrate standardizzate) diversi da quelli adottati dallo Stato

6 L attuazione della legge delega: lo stato di avanzamento dei decreti legislativi Decreti legislativi da approvare dal governo entro 21 maggio Federalismo demaniale: approvato 2.Fabbisogni standard degli Enti locali: decreto metodologico approvato 3.Roma capitale: approvato 4.Fiscalità municipale: all esame della Commissione parlamentare FedFisc 5.Fiscalità regionale (e provinciale) + fabbisogni standard delle Regioni in sanità: intesa Conferenza unificata 6.Fabbisogni standard delle Regioni in assistenza e istruzione: annunciato ma non ancora presentato 7.Perequazione infrastrutturale: schema di decreto non ancora approvato dal CdM 8.Meccanismi sanzionatori e premiali: schema di decreto approvato dal CdM 9.Interventi speciali per squilibri economici-sociali: schema di decreto approvato dal CdM

7 La legge delega: finanziamento e perequazione delle RSO Soppressione di tutti i trasferimenti statali alle Regioni diretti al finanziamento sia delle spese relative alle funzioni essenziali sia di quelle relative alle funzioni autonome Per le spese relative alle funzioni regionali LEP: determinazione secondo i fabbisogni standard di ciascuna Regione risultati dai LEP valorizzati agli associati costi standard di fornitura con superamento della spesa storica finanziamento mediante il gettito, valutato ad aliquota e base imponibile uniformi, di tributi propri regionali derivati (tra cui, in una fase transitoria, l IRAP), dell addizionale regionale all IRPEF, della compartecipazione regionale all IVA, nonché con quote specifiche del fondo perequativo in modo tale da garantire il finanziamento integrale in ciascuna Regione

8 La legge delega: finanziamento e perequazione delle RSO Le aliquote dei tributi e delle compartecipazioni determinate al livello minimo sufficiente ad assicurare il pieno finanziamento del fabbisogno corrispondente ai livelli essenziali delle prestazioni in una Regione Nelle Regioni dove il gettito tributario a tali aliquote è insufficiente a garantire il finanziamento dei LEP intervengono i trasferimenti perequativi

9 La legge delega: finanziamento e perequazione delle RSO Per le spese relative alle funzioni autonome la legge delega prevede che i trasferimenti statali ora diretti al finanziamento di tali spese siano sostituiti dal gettito derivante dall aliquota media di equilibrio dell addizionale regionale all IRPEF L aliquota dell addizionale deve essere stabilita al livello sufficiente ad assicurare al complesso delle Regioni un ammontare di risorse tali da pareggiare esattamente l importo complessivo dei trasferimenti soppressi

10 La legge delega: finanziamento e perequazione delle RSO Il fondo perequativo (indicato come verticale) è composto di due parti: la prima destinata a finanziare la perequazione verticale al fabbisogno in relazione alle funzioni essenziali la seconda destinata a realizzare la perequazione della capacità fiscale in relazione alle funzioni autonome Per la parte relativa alla perequazione al fabbisogno, il fondo è alimentato dal gettito prodotto da una compartecipazione al gettito IVA Per la parte relativa alla perequazione della capacità fiscale sembra che la legge delega preveda un sistema di perequazione orizzontale: le Regioni che hanno un gettito pro-capite da addizionale IRPEF superiore alla media non ricevono risorse dal fondo (ma trasferiscono risorse al fondo?) mentre quelle che sono sotto la media ricevono dal fondo

11 La legge delega: finanziamento e perequazione dei Comuni Anche per i Comuni (come per gli altri Enti locali): soppressione degli attuali trasferimenti statali e regionali e loro fiscalizzazione Le spese relative alle funzioni fondamentali vengono finanziate in modo da garantirne il finanziamento integrale in base al fabbisogno standard mediante tributi propri, compartecipazioni al gettito di tributi erariali e regionali, addizionali a tali tributi (prioritariamente la compartecipazione all IVA, la compartecipazione all IRPEF, l imposizione immobiliare, con esclusione della tassazione patrimoniale sull unita` immobiliare adibita ad abitazione principale) e trasferimenti dal fondo perequativo Le spese relative alle funzioni diverse da quelle fondamentali sono finanziate con il gettito dei tributi propri, con compartecipazioni al gettito di tributi (presumibilmente erariali o regionali) e con il fondo perequativo basato sulla capacità fiscale per abitante

12 La legge delega: finanziamento e perequazione dei Comuni I trasferimenti perequativi a favore delle spese corrispondenti sia alle funzioni fondamentali sia alle funzioni non fondamentali provengono da un fondo istituito nel bilancio delle Regioni, a sua volta alimentato dal bilancio dello Stato attraverso la fiscalità generale (almeno verosimilmente per la componente di perequazione sui fabbisogni perché per quella sulla capacità fiscale si dovrebbe logicamente identificare uno specifico tributo da sottoporre ad equalizzazione)

13 La legge delega: finanziamento e perequazione dei Comuni Per le spese relative alle funzioni fondamentali la dimensione del fondo è determinata in misura uguale alla differenza tra il totale dei fabbisogni standard per le medesime funzioni e il totale delle entrate standardizzate di applicazione generale La ripartizione del fondo perequativo tra i singoli Comuni avviene in base a: 1) un indicatore di fabbisogno finanziario calcolato come differenza tra il valore standardizzato della spesa corrente al netto degli interessi e il valore standardizzato del gettito dei tributi ed entrate proprie di applicazione generale 2) indicatori di fabbisogno di infrastrutture Per le spese relative alle funzioni diverse da quelle fondamentali, il fondo perequativo per i Comuni è tale da ridurre le differenze tra le capacità fiscali. Si dovrebbe tener conto, per gli enti con popolazione al di sotto di una soglia, della dimensione demografica (in relazione inversa alla dimensione stessa) e della loro partecipazione a forme associative

14 Il decreto sulla fiscalità comunale Due fasi distinte: fase 1 (2011) fase 2 (2014) Fase 1 Devoluzione (?) ai Comuni del gettito di una serie di imposte erariali che gravano a vario titolo sugli immobili Introduzione di una sostitutiva proporzionale (20%) sui canoni da locazione residenziale in sostituzione (su opzione ) della tassazione in Irpef. Imposta erariale il cui gettito è devoluto Neutralità finanziaria a livello aggregato: risorse complessive pari agli attuali trasferimenti statali In realtà tributi devoluti in un Fondo sperimentale di riequilibrio provvisorio da cui trasferimenti (non strettamente perequativi ) ai singoli Comuni secondo criteri da definire (richiamo fabbisogni standard)

15 Il decreto sulla fiscalità comunale Nessun vantaggio per l autonomia tributaria dei Comuni I tributi devoluti non entrano nel bilanci dei Comuni In termini aggregati l unico cambiamento consiste nel fatto che il fondo perequativo non è più alimentato dalla fiscalità generale ma da un insieme di specifiche imposte Fondo perequativo incoerente con i principi della delega Capacità fiscale standard costruita su un sotto-insieme di fonti di entrata dei Comuni Una malintesa clausola di neutralità finanziaria trasferimenti da fiscalizzare al netto dei tagli del d.l. 78/2010 sostitutiva impiegata per la fiscalizzazione al lordo dell incremento di gettito corrispondente all emersione dei redditi da locazione residenziale irregolari il rischio della mancata emersione interamente a carico dei Comuni

16 Il decreto sulla fiscalità comunale Fase 2 Istituzione dell Imposta municipale propria (Imu) imposta comunale derivata cancella Ici, imposte statali immobiliari devolute nella fase 1, non cancella sostitutiva sui canoni di locazione imposta doppia, con due differenti componenti riferite a due differenti presupposti: una componente possesso una componente trasferimento imposta patrimoniale: base imponibile è il valore catastale per la componente possesso esenzione totale dell abitazione principale

17 Il decreto sulla fiscalità comunale Istituzione dell Imposta municipale propria (Imu) (2) aliquote base per le due componenti stabilite dallo Stato ma possibilità ai Comuni di manovrarle in aumento o in diminuzione entro limiti prefissati aliquota base della componente possesso non ancora quantificata dovrà essere tale da garantire la neutralità finanziaria aliquote base della componente trasferimento già fissate: riduzione della tassazione sui trasferimenti immobiliari agevolazione sulla componente possesso (50% dell aliquota base) su immobili locati e immobili utilizzati nell esercizio dell attività di impresa, arti e professioni: compensazione per la mancata patrimonializzazione in questi casi dell Irpef sui redditi fondiari

18 Il decreto sulla fiscalità comunale Nella sostanza, un intervento di portata relativamente limitata rispetto all assetto attuale : patrimonializzazione dell Irpef (e delle relative addizionali) sui redditi immobiliari relativi agli immobili non locati attenuazione della tassazione sui trasferimenti immobiliari conferma della tassazione (già introdotta nella fase 1) dei canoni di locazioni residenziali mediante una sostitutiva proporzionale ad aliquota bassa

19 Il decreto sulla fiscalità comunale Positiva l attribuzione in via esclusiva ai Comuni di pressoché tutta la materia imponibile immobiliare Positiva la riduzione del carico fiscale sulle abitazioni date in locazione Tuttavia effetti redistributivi regressivi. Per favorire una più rapida traslazione della minore imposizione sugli inquilini, meglio applicare il regime della sostitutiva soltanto ai nuovi contratti Restano trattamenti fortemente differenziati per tipologia di immobile/proprietario Rispetto al regime attuale: Soggetti Irpef che danno in locazione un immobile residenziale: riduzione del 22% Soggetti Irpef titolari di seconde abitazioni a disposizione: aumento dell 8% Soggetti Irpef e Ires che utilizzano immobili non residenziali: invarianza

20 Il decreto sulla fiscalità comunale Negativa la conferma della totale esenzione della prima abitazione da ogni forma di imposizione (patrimoniale e reddituale). Grave distorsione che viola uno dei principi del federalismo fiscale: quello della coincidenza tra contribuenti e beneficiari Negativa la contrazione degli spazi di manovrabilità delle aliquote riduzione dei gettiti raccoglibili con il massimo sforzo fiscale (sforzo fiscale Ici + AddIrpef vs sforzo fiscale Imu) Inopportuna la devoluzione nella componente trasferimento dell Imu dei tributi erariali sui trasferimenti immobiliari: sperequazione territoriale e volatilità temporale necessità di forti trasferimenti perequativi interregionali da sottoporre e frequenti revisioni

21 Il decreto sulla fiscalità comunale Incoerenze con il disegno del sistema perequativo previsto dalla legge delega Imu assegnata ai Comuni configura (per neutralità finanziaria ) un meccanismo di trasferimenti perequativi di tipo orizzontale Manca l attribuzione dei tributi propri comunali (nuovi e vecchi) al finanziamento distintamente delle funzioni fondamentali e delle altre funzioni (e quindi ai rispettivi sistemi perequativi) Manca l indicazione delle compartecipazioni ai tributi erariali, ed eventualmente regionali, assegnate ai Comuni

22 Il decreto sulla fiscalità comunale Interventi di semplificazione del sistema tributario comunale l Imposta municipale secondaria dovrebbe essere obbligatoria: per rendere più semplice ed uniforme il prelievo e consentirne l inclusione nella capacità fiscale standard del Comune la sostitutiva sui canoni di locazione non dovrebbe essere opzionale rispetto all Irpef: per renderne possibile la gestione a livello comunale e facilitarne l inclusione nella capacità fiscale standard del Comune

23 Il decreto sui fabbisogni standard degli Enti locali Oggetto: determinazione dei fabbisogni standard relativi alle funzioni fondamentali (e ai livelli essenziali) di Comuni e Province Le funzioni fondamentali sono quelle individuate in via provvisoria dalla legge delega Per i Comuni: funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo, nella misura complessiva del 70% delle spese come certificate dall ultimo conto del bilancio disponibile; funzioni di polizia locale funzioni di istruzione pubblica, compresi i servizi per gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e refezione, nonché l edilizia scolastica funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell ambiente, fatta eccezione per il servizio di edilizia residenziale pubblica e locale e piani di edilizia nonché per il servizio idrico integrato funzioni del settore sociale

24 Il decreto sui fabbisogni standard degli Enti locali Si incarica la Sose di sovraintendere sul piano tecnico al processo di determinazione dei fabbisogni standard e si stabilisce un percorso temporale per il loro calcolo: 1)nel 2011 per almeno 1/3 delle funzioni fondamentali 2)nel 2012 per un ulteriore 1/3 delle funzioni fondamentali 3)Nel 2013 copertura completa di tutte le funzioni fondamentali Applicazione graduale nel triennio successivo Revisione entro tre anni dall adozione Clausola di neutralità finanziaria : dal decreto non devono derivare nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato oltre a quelli stabiliti dalla legislazione vigente

25 Il decreto sui fabbisogni standard degli Enti locali Soltanto un documento di natura vagamente metodologica senza contenuti sostanziali Resta indefinito il concetto stesso di fabbisogno standard. Approccio top-down: formula di riparto di un fondo complessivo la cui dimensione è decisa ex ante a livello nazionale in relazione alle compatibilità macro-finanziare? Approccio bottom-up: livello di risorse a partire da un elenco di prestazioni da garantire valutate a costi standard? Resta irrisolto il collegamento tra determinazione dei fabbisogni standard e decisione macrofinanziaria: cosa succederà ai fabbisogni standard una volta determinati se il governo deciderà nella manovra annuale un taglio della spesa?

26 Il decreto sulla fiscalità/perequazione regionale 1. Stabilisce il mix di compartecipazioni e addizionali su tributi erariali e tributi propri delle Regioni 2. Fissa i primi elementi del sistema perequativo regionale Fiscalità Conferma il menù di tributi oggi disponibili alle Regioni: Irap, addizionale Irpef, compartecipazione Iva. Riconosce qualche spazio di manovrabilità aggiuntivo ma introduce nuovi vincoli

27 Il decreto sulla fiscalità/perequazione regionale Irap Conferma dell Irap Allargamento margine di manovrabilità dell aliquota ma soltanto verso il basso (oggi 0.92%) fino al totale azzeramento dell imposta. Ma possibilità di riduzione solo se la Regione non aumenta l aliquota dell addizionale Irpef (perché una Regione non può finanziare una riduzione della sua Irap per incentivare qualche settore o area svantaggiata con un aumento della parte manovrabile dell'addizionale Irpef?) Nessuna compensazione da Stato Conferma incrementi automatici per deficit sanitari

28 Il decreto sulla fiscalità/perequazione regionale Addizionale Irpef componente obbligatoria (compartecipazione) fiscalizza i trasferimenti statali soppressi: l aliquota base verrà fissata ad un livello che garantisce nella somma delle Regioni un gettito pari ai trasferimenti cancellati (circa 6,4 miliardi) componente facoltativa: allargamento margini di manovrabilità o o aumenti/riduzioni da 0.5% attuale a 2,1% (2015). Tuttavia incremento oltre lo 0,5 non deve comportare un aumento del prelievo per i redditi da lavoro dipendente nei primi due scaglioni Irpef Apertura verso forme di progressività specifiche regionali: aliquote non-flat, detrazioni per famiglie, per buoni-servizio Nel complesso Irpef un po sotto stress: esclusione dei primi due scaglioni incentivare lo sforzo fiscale soltanto nelle Regioni ricche scale di progressività diversificate tra Regioni in contrasto con la tutela dei Lep da garantire su tutto il territorio nazionale eccessivi spazi di manovrabilità, soprattutto se resta l addizionale Irpef comunale, per preservare un accettabile grado di equità orizzontale interregionale

29 Il decreto sulla fiscalità/perequazione regionale Compartecipazione Iva Dal 2014 elemento di chiusura del sistema di perequazione delle spese regionali relative ai Lep: una prima aliquota di compartecipazione Iva verrà fissata al livello minimo per assicurare l autofinanziamento di queste spese ai fabbisogni standard in almeno una Regione (Lombardia) la seconda aliquota di compartecipazione verrà decisa in misura sufficiente per alimentare trasferimenti perequativi a favore di tutte le altre Regioni tali da garantire anche ad esse il pieno finanziamento dei fabbisogni standard. Cancellazione di alcuni prelievi regionali derivati minori Tassa per l abilitazione professionale, tassa per l occupazione di spazi e aree pubbliche regionali, tassa per concessioni regionali, ecc.

30 Il decreto sulla fiscalità/perequazione regionale Sistema perequativo delle Regioni Aggiunge poco alla legge delega: scioglie qualche dubbio, non ne risolve altri, suscita interrogativi aggiuntivi Il fondo perequativo sulle funzioni regionali non-lep sulle capacità fiscali si configura più chiaramente come un fondo orizzontale. Ma di quanto si dovrebbero ridurre le differenze di capacità fiscale?

31 Il decreto sulla fiscalità/perequazione regionale Fiscalizzazione dei trasferimenti correnti da regioni a comuni mediante una compartecipazione comunale sull addizionale regionale Irpef Creazione di un Fondo sperimentale di riequilibrio territoriale a favore dei comuni alimentato dalla compartecipazione e ripartito secondo criteri da specificare Quale coordinamento con l altro Fondo perequativo provvisorio previsto per perequare i gettiti statali devoluti nella fase 1 del decreto sulla fiscalità municipale? Quali modalità per l intesa regione-comune per riparti alternativi a quelli statali? Come si inserisce tutta la costruzione dei fabbisogni standard in sanità nel più generale sistema del finanziamento dei fabbisogni standard per le funzioni regionali assistite dai livelli essenziali delle prestazioni?