Il fax e l ( standard) quali strumenti di comunicazione giuridica nei rapporti tra le amministrazioni pubbliche e con il cittadino

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1 Dipartimento Istituzionale Direzione Regionale Attività della Presidenza Area Consulenza e Assistenza Giuridica Il fax e l ( standard) quali strumenti di comunicazione giuridica nei rapporti tra le amministrazioni pubbliche e con il cittadino A cura di: Dott.ssa Raffaella Benvenuti Dott.ssa Paola Pasquini Giugno 2010

2 Premessa Nei rapporti tra la pubblica amministrazione ed il cittadino l utilizzo degli strumenti tecnologici ed informatici costituiscono oramai il metodo ordinario di comunicazione attraverso il quale si realizza la necessaria cooperazione tra i soggetti. Questi sono sempre più utilizzati anche nella fase di svolgimento dei procedimenti amministrativi tanto da costituire un sistema di supporto al procedimento stesso. Sebbene questi strumenti siano disciplinati dalla vigente normativa statale e regionale, il loro utilizzo non esime dal porsi alcuni interrogativi giuridici rispetto ai quali è doveroso dare risposta Considerate le frequenti richieste di parere formulate sull argomento, con la presente circolare si ritiene utile affrontare questa tematica con particolare riferimento all utilizzo del fax e della standard, eccetto quindi la posta elettronica certificata ( PEC), fornendo al riguardo non solo il quadro generale della normativa vigente, ma procedendo, alla luce della giurisprudenza, ad una analisi volta ad approfondire da un lato il valore giuridico da attribuire a questi sistemi di trasmissione, dall altro, invece, i limiti di utilizzo soprattutto ai fini della loro idoneità a far decorrere i termini perentori previsti dall articolo 21 bis della legge 241/1990 per l impugnazione dei provvedimenti.

3 SOMMARIO Premessa 1.Il quadro normativo di riferimento nelle comunicazioni a mezzo fax pag 1 2.Il valore giuridico degli atti trasmessi per fax alla luce della Giurisprudenza.. pag..3 3.In quali casi è possibile comunicare con il cittadino attraverso il fax..pag 4 4.Trasmissione via fax ed effettiva conoscenza ai fini della decorrenza dei termini per la proposizione del ricorso contro gli atti lesivi. pag 6 5 I limiti della comunicazione via fax ai fini della conoscenza dell atto e del computo dei termini per la proposizione del gravame. pag 8 6. L utilizzo dell ( standard ) nella pubblica amministrazione ed il quadro normativo di riferimento... pag Gli attuali orientamenti della dottrina e della giurisprudenza sul valore giuridico e probatorio dell pag Conclusioni..pag 15

4 1. Il quadro normativo di riferimento nelle comunicazioni a mezzo fax Negli ultimi anni l uso del fax nelle pubbliche amministrazioni è andato sempre più diffondendosi tanto da indurre il legislatore a regolamentarne l utilizzo e i limiti. Un primo intervento legislativo con il quale si autorizza l impiego del fax è contenuto nell articolo 7 della l. 15 ottobre 1986, n. 664, nella parte in cui è previsto che l'avvocatura dello Stato può avvalersi dei mezzi di telecomunicazione per la trasmissione a distanza degli atti relativi agli affari contenziosi consultivi e amministrativi. Con la finanziaria statale l. 30 dicembre 1991, n.412 il ricorso a questa nuova forma di comunicazione viene disciplinato all articolo 6, comma 2, dove è previsto che salvo che per gli atti aventi valore normativo, le comunicazioni tra amministrazioni pubbliche, enti pubblici, regioni ed enti locali che avvengano via telefax sono valide ai fini del procedimento amministrativo una volta che ne sia verificata la provenienza. Qualora dalle comunicazioni possano nascere diritti, doveri, legittime aspettative di terzi, prima dell'atto finale del procedimento dovrà essere acquisito agli atti l'originale della comunicazione. Successivamente con il DPR 27 giugno 1992, n. 352 in materia di diritto all accesso ai documenti amministrativi, il legislatore ha specificato che tale diritto non consiste solo nella presa visione ed eventuale estrazione di copie di documenti cartacei, ma si estende ad una consultazione per via telematica, in grado di ridurre i tempi dell attività burocratica. Ai fini di una maggior diffusione degli strumenti informatici e di un efficace utilizzo, in termini di qualità del servizio e contenimento dei costi, è stata in seguito istituita, con il D.lgs 12 febbraio 1993, n. 39, l Autorità per l informatica nella pubblica amministrazione, le cui funzioni sono state poi trasferite al Centro per l informatica nella P.A., che opera presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. Solo a seguito della prima grande fase di riforma e rinnovamento della pubblica amministrazione il legislatore, con l emanazione del DPR 28 dicembre 2000, n. 445 in materia di documentazione amministrativa, ha statuito all articolo 38 che tutte le istanze e le dichiarazioni da presentare alla P.A. ed ai gestori o esercenti di pubblici servizi possono essere inviate anche per fax e via telematica, mentre all articolo 43 ha previsto che i documenti trasmessi da chiunque ad una pubblica amministrazione tramite fax, o con altro mezzo telematico o informatico idoneo ad accertarne la fonte di provenienza, soddisfano il requisito della forma scritta e la loro trasmissione non deve essere seguita da quella del documento originale. Tale precetto è stato successivamente confermato nell articolo 45, comma 1, del D.lgs 17 marzo 2005, n.82, recante il Codice dell amministrazione digitale, il

5 quale prevede che i documenti trasmessi da chiunque ad una pubblica amministrazione con qualsiasi mezzo telematico o informatico, ivi compreso il fax, idoneo ad accertarne la fonte di provenienza, soddisfano il requisito della forma scritta e la loro trasmissione non deve essere seguita da quella del documento originale. Le disposizioni in argomento sono state recepite anche nell ordinamento regionale con il Regolamento regionale 6 settembre 2002, n.1 ( Regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi della Giunta regionale) e successive modifiche, il quale, nel dettare le disposizioni in materia di procedimento amministrativo, ha stabilito, all articolo 79, che la comunicazione dell avvio del procedimento (da intendersi estensivamente riferita a tutte le comunicazioni endoprocedimentali e del provvedimento finale) è effettuata personalmente al destinatario mediante mezzo idoneo ad attestare la provenienza, il ricevimento e la relativa data, mentre all articolo 92 ha previsto che Sono valide le istanze e dichiarazioni presentate all amministrazione regionale mediante fax e in via telematica. Anche a livello comunitario il legislatore, nel ritenere adatto il ricorso a tale strumentazione, specie nelle gare d appalto, ne incoraggia l utilizzo prevedendo all articolo 42 della direttiva 2004/18/Ce del 31 marzo 2004, che tutte le comunicazioni e tutti gli scambi di informazioni possono avvenire, a scelta dell amministrazione aggiudicatrice, per posta, mediante fax o per via elettronica. La direttiva aggiunge inoltre che il mezzo scelto deve essere comunemente disponibile al pubblico, in modo da non limitare e quindi non discriminare, l accesso degli operatori economici alla procedura di aggiudicazione.

6 2. Il valore giuridico degli atti trasmessi per fax alla luce della Giurisprudenza Sul valore giuridico della trasmissione a mezzo fax la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di chiarire che il fax, in carenza di espresse prescrizioni che prevedano una forma particolare di notificazione, rappresenta uno strumento idoneo a determinare la piena conoscenza del provvedimento stesso, in quanto costituisce un sistema basato su linee di trasmissione di dati e su apparecchiature che consentono di documentare sia la partenza del messaggio dall apparato trasmittente, sia la ricezione del messaggio in quello ricevente attraverso il così detto rapporto di trasmissione. E stato quindi affermato che tali modalità, garantite da protocolli universalmente accettati, ne fanno uno strumento idoneo a garantire l effettività della comunicazione (1). Per quanto concerne l onere della prova circa la ricezione del messaggio, la giurisprudenza prevalente è unanime nel sostenere che gli accorgimenti tecnici che caratterizzano il sistema garantiscono, in via generale, una sufficiente certezza. Il legislatore, con l articolo 43, comma 6, del DPR 445/2000, giusto il quale I documenti trasmessi ad una P.A. tramite fax soddisfano il requisito della forma scritta e la loro trasmissione non deve essere seguita da quella del documento originale, ha recepito l elaborazione giurisprudenziale secondo cui un fax deve presumersi giunto al destinatario quando il rapporto di trasmissione indica che questa è avvenuta regolarmente, senza che colui che ha inviato il messaggio debba fornire alcuna ulteriore prova (2). Sostanzialmente, si istaura una sorta di inversione dell onere della prova a favore del soggetto che abbia trasmesso il messaggio fax e abbia ricevuto il rapporto di trasmissione, in quanto viene a formarsi, in capo al destinatario, la presunzione della ricezione del documento. Solo a quest ultimo spetterà dimostrare il cattivo funzionamento dell apparecchio attraverso prove rigorose, non ritenendosi sufficienti circostanze impeditive apposte in modo generico e non seriamente documentate quali, ad esempio, la semplice dichiarazione del destinatario di non aver ricevuto il fax (3).

7 3. In quali casi è possibile comunicare con il cittadino attraverso il fax Come in premessa accennato, l utilizzo di particolari strumenti, quali il fax o il telefax (4), consente alla pubblica amministrazione di perseguire due importanti principi in materia di diritto amministrativo,quello della celerità e quello dell economicità dell azione amministrativa, considerato che la spedizione di un fax è virtualmente più veloce e meno costosa rispetto all utilizzo dei tradizionali mezzi di comunicazione. Con riguardo agli ambiti di operatività, le numerose pronunce giurisprudenziali hanno individuato nel tempo una serie di ambiti che consentono l impiego di tale strumento, sempre che il legislatore non disponga espressamente l utilizzo di mezzi diversi quali la notifica o la lettera raccomandata. In particolar modo è stata riconosciuta la validità dell invio mediante fax di: a) istanze e dichiarazioni unitamente alla copia non autenticata di un documento di identità del sottoscrittore, non solo nei procedimenti completamente informatizzati ma anche in quelli misti, nei quali l uso delle tecnologie convive con la gestione cartacea dei documenti; b) atti recettizzi, ossia quegli atti che per produrre effetto devono essere portati a conoscenza dei destinatari, non solo perché tale strumento, per le sue caratteristiche tecniche, garantisce la certezza della ricezione del messaggio da parte del destinatario (5), ma anche perché, se non diversamente previsto per legge, compete all amministrazione procedente dettare le regole da seguire nella comunicazione degli atti endoprocedimentali. Difatti è la pubblica amministrazione che disciplina la partecipazione delle parti all istruttoria, regolandola in modo da fornire ai diversi soggetti pubblici e privati uno strumento comunicativo che consenta loro di cooperare in vista del fine comune, ovvero di un adeguato e sollecito svolgimento dell istruttoria medesima (6); c) atti attestanti certezze giuridiche nell ambito dell attività istruttoria per l acquisizione d ufficio da parte della pubblica amministrazione (7); d) comunicazioni collegate ai bandi di concorso, alle gare per contratti pubblici nonché ai provvedimenti finalizzati alla fruizione di sovvenzioni, somministrazioni o servizi che il cittadino richieda all amministrazione. In questi casi, ove il bando prescriva che le comunicazioni con i partecipanti o con i richiedenti possano avvenire anche a mezzo fax e il cittadino indichi tale recapito nell istanza di partecipazione, si può ritenere che tale

8 indicazione sia sufficiente a integrare una piena legittimazione per l amministrazione di rendere le comunicazioni attraverso questo mezzo. (8) Si sottolinea che, ai fini di una validazione delle comunicazioni via fax, è sempre bene che l amministrazione, nei rapporti con il cittadino, specifichi espressamente il suo utilizzo, sia che si tratti dell esercizio di un diritto partecipativo ex art. 7 l. 241/1990, ovvero in sede di richiesta di accesso agli atti o nella replica ad un rigetto preliminare ex art. 10 l. 241/1990. Ciò perchè l indicazione volontaria del cittadino del proprio recapito telefax fa sorgere nell amministrazione la potestà di comunicare via fax i provvedimenti relativi al procedimento in corso, a condizione che dell esercizio di tale facoltà ne sia dato avviso da parte dell amministrazione stessa come ad esempio nei bandi, o in sede di avvio del procedimento. Dall analisi della giurisprudenza si ritiene inoltre, al pari di quanto avviene per l articolo 47 c.c., in base al quale Si può eleggere domicilio speciale per determinati atti o affari. Questa elezione deve farsi espressamente per iscritto, che l indicazione del recapito telefax abbia rilevanza quale domicilio speciale e quindi limitatamente a quel dato procedimento in corso (9) non potendo, anche se comunicato volontariamente dal cittadino, rivestire la funzione di domicilio generale presso cui trasmettere tutte le comunicazioni future da parte dell amministrazione (10). La ratio di tale orientamento va ricercata nel fatto che la comunicazione del recapito telefax obbliga, in un certo modo, il cittadino o l impresa a mantenere in buon funzionamento l impianto del fax per tutta la durata del procedimento, creando così una presunzione di conoscenza rispetto alla trasmissione e al rapporto di consegna prodotto automaticamente dall apparecchio (11).

9 4. Trasmissione via fax ed effettiva conoscenza ai fini della decorrenza dei termini per la proposizione del ricorso contro gli atti lesivi Un aspetto che merita approfondimento riguarda la conoscenza dell atto trasmesso per fax. Si tratta di appurare se la comunicazione del documento via fax realizzi appieno la conoscenza dell atto, anche ai fini della decorrenza dei termini necessari per la proposizione del gravame contro gli atti lesivi. Come si è avuto modo di appurare, secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale formatosi in materia, la trasmissione degli atti via telefax e il suo rapporto sono idonei a garantire la piena conoscenza dell atto al pari della comunicazione mediante raccomandata. La giurisprudenza amministrativa oramai sembra essere orientata nel sostenere che la comunicazione (dell atto o del provvedimento) avvenuta via fax è idonea a far decorrere il termine per impugnare. Infatti tale ragionamento poggia sul fatto che gli accorgimenti tecnici che caratterizzano il sistema, garantiscono, in via generale, una sufficiente certezza circa la ricezione del messaggio così da determinare appunto l idoneità del mezzo a far decorrere i termini (12) Al riguardo, si richiama anche un autorevole orientamento della dottrina secondo cui ai fini di perfezionare la fase integrativa dell efficacia, in quei procedimenti nei quali la notificazione è richiesta, è peraltro certamente sufficiente la trasmissione di una lettera contenente gli elementi essenziali del provvedimento od ogni altra forma scritta, idonea allo scopo, salvi naturalmente i casi in cui la legge prescriva una determinata forma necessaria (13). Le numerevoli pronunce giurisprudenziali sono state prese in considerazione dal legislatore che, nell apportare modifiche alla legge generale sul procedimento amministrativo, l. 241/1990, ha introdotto l articolo 21 bis il quale, nello stabilire che Il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso effettuata anche nelle forme stabilite per la notifica agli irreperibili nei casi previsti dal codice di procedura civile, sembrerebbe aver superato ogni possibile differenza tra notificazione e comunicazione ai fini dell efficacia dell atto e della sua impugnazione.( 14) Si ritiene quindi, alla luce degli orientamenti prevalenti, che la comunicazione via fax degli atti amministrativi si aggiunge ai tradizionali mezzi fino ad oggi utilizzati in quanto idonea ad integrare l effettiva conoscenza dell atto da cui la legge di riforma della l. 241/1990 fa discendere la produzione degli effetti lesivi di provvedimenti limitativi della sfera giuridica

10 dei privati con conseguente onere di esecuzione o di impugnazione immediata da parte dell interessato. Si aggiunge infine che la comunicazione via fax, nel garantire l obbligo di comunicazione dell atto al destinatario, realizza non solo il principio di pubblicità dell azione amministrativa, dato che la pubblicità del procedimento amministrativo è un principio del patrimonio costituzionale comune dei Paesi europei (15) ma assolve anche al principio dell obbligo di conclusione del procedimento con un provvedimento espresso.

11 5 I limiti della comunicazione via fax ai fini della conoscenza dell atto e del computo dei termini per la proposizione del gravame Un aspetto che merita sicuramente attenzione attiene all individuazione dei limiti entro i quali l amministrazione può liberamente disporre del fax quale strumento di comunicazione con il cittadino, anche ai fini della valida produzione degli effetti di cui all articolo 21 bis della l. 241/1990. Se da una prima analisi del combinato disposto di cui agli articoli 38 e 43 del DPR 445/2000 e degli articoli 3 e 4 del D.Lgs 82/2005 e successive modificazioni, sembrerebbe che la vigente normativa riconosca in capo al cittadino un diritto soggettivo all utilizzo di strumentazioni telematiche per le comunicazioni con la pubblica amministrazione, in realtà, dall esame della giurisprudenza amministrativa si evince una qualificazione dello stesso come interesse legittimo. Sostiene, infatti, la giurisprudenza che a fronte dell azione della p.a. come autorità non si possono ordinariamente scorgere diritti soggettivi in senso proprio, se non per quanto riguarda i limiti esterni del potere, ma solo interessi legittimi. Pertanto, considerato che l esercizio del potere organizzatorio della pubblica amministrazione, per costante orientamento, è esercizio di poteri autoritativi, si conferma che la situazione soggettiva tutelata( utilizzo delle tecnologie) non è un diritto soggettivo in senso proprio, poiché tale situazione non è tutelata nella sua pienezza allorchè non vi siano le necessarie risorse. (16) Inoltre, va aggiunto che dalla disamina della normativa in esame è chiaro che al diritto /interesse del cittadino a comunicare con il telefax non corrisponde alcun obbligo, in capo allo stesso, di attivare linee telefax per ricevere comunicazioni da parte dell amministrazione, così come non si riconosce a quest ultima alcun potere generalizzato a trasmette atti o comunicazioni al cittadino mediante l utilizzo del suddetto strumento. Infatti, è da ritenere che per attivare questo tipo di potestà in capo all amministrazione sia necessario che il cittadino aderisca volontariamente, attraverso espressa dichiarazione o adesione collegata al singolo procedimento in questione, a ricevere comunicazioni via fax, in quanto tale manifestazione di volontà potrebbe ricondursi all elezione volontaria di domicilio di cui all articolo 47 c.c.. Al contrario, dovrebbero ritenersi illegittime, per aggravio del procedimento, eventuali norme di legge o di regolamento che prevedessero, per intere tipologie procedimentali, l onere

12 per il cittadino di indicare il proprio recapito di telefax, non sussistendo a monte nessun obbligo per quest ultimo. Dall analisi svolta emerge che l uso del telefax come mezzo tipico di comunicazione tra i cittadini e la pubblica amministrazione sia da considerare legittimo purchè, al preventivo avviso dell amministrazione che le comunicazioni riferite a quel singolo e specifico procedimento avverranno a mezzo fax, corrisponda una accettazione del cittadino, il quale provvederà ad indicare il proprio telefax sottoscrivendolo nell apposito modulo predisposto dall amministrazione. In presenza di queste condizioni sarà dunque possibile assolvere alla funzione di comunicazione

13 6 L utilizzo dell ( standard) nella pubblica amministrazione ed il quadro normativo di riferimento La disciplina normativa concernente l impiego della telematica nella pubblica amministrazione risale al periodo delle riforme degli anni 90,quando con la l. 241/1990 in un primo momento e con la l. 59/1997 (c.d. riforma Bassanini) poi, si riconosce validità e rilevanza agli atti, ai dati e ai documenti formati dalla pubblica amministrazione e dai privati con strumenti informatici e telematici. Nel 2002, con l approvazione da parte del Consiglio dei Ministri delle Linee guida del Governo per lo sviluppo della società dell informazione nella legislatura, viene posto tra gli obiettivi principali, la diffusione dell impiego della posta elettronica per tutte le comunicazioni interne alla pubblica amministrazione. Successivamente, l articolo 27 della l. 2/2003 ha previsto espressamente che Entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge sono emanati uno o più regolamenti, per introdurre nella disciplina vigente le norme necessarie ai fini del conseguimento dei seguenti obiettivi: e) estensione dell'uso della posta elettronica nell' ambito delle pubbliche amministrazioni e dei rapporti tra pubbliche amministrazioni e privati. Ad arricchire il quadro normativo è intervenuta poi la Direttiva 27 novembre 2003 del Ministro per l Innovazione e le Tecnologie, la quale ha evidenziato la necessità di intensificare l impiego della posta elettronica per consentire un cambiamento culturale ed organizzativo della pubblica amministrazione, anche al fine di consentire al paese di sostenere le sfide della competitività proposte a livello europeo. Con l adozione del Codice dell amministrazione digitale, D.lgs 82/2005, che peraltro ha ripreso talune delle diposizioni contenute nel DPR 445/2000, la materia è stata sistematicamente disciplinata dall articolo 47 il quale ha statuito che le comunicazioni di documenti tra le pubbliche amministrazioni avvengono di norma mediante l utilizzo della posta elettronica; esse sono valide ai fini del procedimento amministrativo, una volta che ne sia verificata la provenienza. Ed è proprio su quest ultimo aspetto che si concentra l attenzione in quanto si tratta di verificare la certezza giuridica che può riconoscersi ad un messaggio di posta elettronica c.d. standard, rispetto ad uno inviato mediante posta elettronica certificata ai sensi del DPR 11 febbraio 2005, n.68 e dell articolo 48 del medesimo D.lgs 82/2005, secondo cui la trasmissione del documento informatico effettuato mediante posta elettronica certificata, equivale, nei casi consentiti dalla legge, alla notificazione per mezzo

14 della posta. La data e l ora di trasmissione e di ricezione di un documento informatico trasmesso mediante posta elettronica certificata sono opponibili ai terzi se conformi alle disposizioni di cui al DPR 68/2005.

15 7. Gli attuali orientamenti della dottrina e della giurisprudenza sul valore giuridico e probatorio dell Come si è avuto modo di chiarire con la presente circolare ci occuperemo della posta elettronica standard rinviando, invece ad altra sede l analisi della posta elettronica certificata (PEC), disciplinata dal DPR 11 febbraio 2005, n. 68, che la l. 28 gennaio 2009, n. 2, ha reso obbligatoria per determinate categorie, quali le imprese, i professionisti e le pubbliche amministrazioni (17) Con riferimento all standard è utile ricordare che sussiste un ampio dibattito dottrinale e giurisprudenziale volto ad accertarne il valore giuridico e probatorio. Secondo un primo orientamento della dottrina solo il documento provvisto di firma digitale o avanzata può garantire sicurezza ed affidabilità e avere, quindi, valore giuridicamente rilevante. Al contrario, l non può essere considerata come prova scritta ai sensi dell articolo 636 c.p.c. (18) in quanto la c.d. firma leggera (19) non attesta la paternità di un documento ad una persona, ma si limita ad autenticare il soggetto abilitato ad un determinato servizio, così da non garantire né l immodificabilità e l integrità del documento, né la sua provenienza, riducendo quindi il documento informatico a mera riproduzione meccanica. Ne consegue che l priva della sottoscrizione digitale, costituirebbe un semplice documento scritto, trascritto, ma non sottoscritto mancando così di quel requisito essenziale in grado di conferirle efficacia di scrittura privata. (20). Diversamente, altra parte della dottrina sostiene che è necessario garantire una esistenza giuridica alle e a tutte le nuove forme di contrattazione telematica sprovviste di firma digitale, allo scopo di favorire lo sviluppo del commercio elettronico(21). Secondo tale orientamento il legislatore comunitario in primo luogo e conseguentemente quello statale, avrebbero garantito ampia libertà alle parti circa l utilizzo dei nuovi sistemi di comunicazione elettronica propri del commercio elettronico, così che anche i documenti elettronici scritti non sicuri, quali l , possono essere considerati mezzi idonei a formalizzare accordi tra privati purchè si possa attribuire agli stessi una qualche paternità. Infatti, il mittente di una dovrà comunque eseguire una autenticazione inserendo il proprio username e password. Ciò garantirà un legame tra l utente del servizio di posta elettronica e lo strumento di comunicazione utilizzato. Pertanto, sul piano formale una , pur non essendo equiparata ad una scrittura privata, rappresenta comunque una valida manifestazione di volontà che soddisfa il requisito della forma scritta, al pari del telegramma,

16 mentre, dal punto di vista probatorio, la valutazione è rimessa al giudice il quale dovrà tener conto delle circostanze di affidabilità o meno dell . Sul fronte della giurisprudenza si può osservare come recenti pronunce abbiano in realtà voluto garantire all un minimo di rilevanza giuridica o meglio, una validità di forma scritta, anche se liberamente valutabile dal giudice da un punto di vista probatorio. (22) Il ragionamento si basa sul presupposto che l rappresenta un documento informatico che soddisfa appieno i requisiti previsti dalla legge sia con riguardo all articolo 1, comma 1, lettera b), del DPR 445/2000, che definisce il documento informatico come la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti, sia con riguardo all articolo 8 del medesimo decreto, giusto il quale il documento informatico, da chiunque formato, la registrazione su supporto informatico e la trasmissione con strumenti telematici, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge, se conformi alle disposizioni del presente testo unico. Se dunque dal combinato disposto dei due articoli discende la validità giuridica dell quale documento informatico, è necessario altresì valutare se lo stesso possa o meno integrare anche il requisito della forma scritta, così come richiesto dall articolo 10, comma 2, del DPR 445/2000. Al riguardo, la giurisprudenza, partendo dall analisi della firma elettronica, individua la differenza tra la firma elettronica complessa, che si realizza mediante un meccanismo di validazione e riconoscimento qualificato che permette di accertarne l autenticità, così da assegnare valore di prova scritta al documento informatico (23) e la firma elettronica leggera o semplice, rispetto alla quale non sono predeterminati dal legislatore sistemi di validazione e certificazione, così che i metodi di autenticazione informatica consistono, in genere, nell insieme di strumenti elettronici e di procedure per la verifica indiretta dell identità. Sulla base di tali presupposti la giurisprudenza si è chiesta se il procedimento di formazione del messaggio di posta elettronica (standard) sia o meno in grado di soddisfare i caratteri della firma elettronica semplice. In realtà, attraverso un ragionamento complesso, si è arrivati a dimostrare che anche per l , così come per la firma elettronica semplice, sussistono delle associazioni logiche che portano ad un sistema di autenticazione e quindi di riconoscimento, anche indiretto, dell autore, il quale, per confezionare un messaggio di posta, dovrà accedere ad una area a lui riservata (account), creata presso il fornitore della casella di posta (internet service provider). Inoltre, l riporta una precisa intestazione (headers) ovvero un elenco di dati che ne indicano il percorso effettuato dal momento del suo invio. Pertanto, secondo la giurisprudenza, i requisiti previsti dal DPR 445/2000 parrebbero soddisfatti in virtù dell associazione dei dati di indirizzo del mittente (headers) e dalla

17 username-password, anche se ciò non attribuisce alla firma elettronica c.d. leggera lo stesso valore della firma elettronica complessa. Del resto la giurisprudenza si ricollega anche agli orientamenti assunti dal Centro nazionale per l informatica nella pubblica amministrazione (CNIPA), il quale, nel fare chiarezza sul valore formale dell , ha sostenuto che il sistema di autenticazione utilizzato è giuridicamente idoneo a generare una firma elettronica leggera, in grado di attribuire valore di forma scritta al documento informatico di riferimento(24). Pertanto, l può ritenersi idoneo strumento di autenticazione in grado di attribuire forma scritta ai documenti informatici di riferimento, anche se liberamente valutabili dal giudice, al quale spetta verificare la genuinità e riconducibilità effettiva del suo contenuto al titolare dell indirizzo di posta elettronica utilizzata. Ciò in sintonia con il comma 4 dell articolo 10 del DPR 445/2000 secondo cui al documento informatico sottoscritto con firma elettronica, in ogni caso, non può essere negata rilevanza giuridica né ammissibilità come mezzo di prova unicamente a causa del fatto che è sottoscritto in forma elettronica ovvero in quanto la firma non è basata su di un certificato qualificato rilasciato da un certificatore accreditato o, infine, perché la firma non è stata posta avvalendosi di un dispositivo per la creazione di una firma sicura. Secondo la giurisprudenza la norma esclude che la firma elettronica semplice possa avere lo stesso valore della firma elettronica avanzata, ma comunque attribuisce al documento valore probatorio.

18 8. Conclusioni Dall analisi legislativa e giurisprudenziale consegue: FAX la trasmissione è giuridicamente valida in quanto trattasi di una modalità garantita da protocolli universalmente accettati così da rendere il fax uno strumento idoneo a garantire l effettività della comunicazione sussiste l onere della prova in quanto i documenti trasmessi ad una P.A. tramite fax soddisfano il requisito della forma scritta e la loro trasmissione non deve essere seguita da quella del documento originale è idoneo ai fini della decorrenza dei termini per la proposizione del gravame in quanto, aggiungendosi ai tradizionali mezzi di comunicazione, garantisce l effettiva conoscenza dell atto, con conseguente onere di esecuzione o impugnazione immediata da parte dell interessato l uso è legittimo, purchè al preventivo avviso dell amministrazione che le comunicazioni riferite a quel procedimento avverranno a mezzo fax, corrisponda una accettazione del cittadino che indicherà il proprio telefax, sottoscrivendolo nell apposito modulo predisposto dall amministrazione. In presenza di queste condizioni sarà possibile assolvere alla funzione di comunicazione.

19 in linea generale le comunicazioni di documenti tra le pubbliche amministrazioni avvengono di norma mediante l utilizzo della posta elettronica; esse sono valide ai fini del procedimento amministrativo, una volta che ne sia verificata la provenienza (standard) il sistema di autenticazione dell è giuridicamente idoneo a generare una firma elettronica leggera in grado di attribuire valore di forma scritta al documento informatico di riferimento all è riconosciuta una minima rilevanza giuridica, o meglio, una validità di forma scritta, anche se liberamente valutabile dal giudice, da un punto di vita probatorio..

20 Note finali (1) Sul punto cfr Tar Lazio sez II quater n. 8233/2008; CdS sez VI n. 2951/2007; Tar Lazio III quater 1254/2008; Tar Sicilia Palermo sez II n. 197/2008; Tar Lazio sez III bis n. 238/2008; Tar Lazio sez I bis n /2004; Tar Piemonte n. 1190/2002 (2) Sul punto cfr. Consiglio di Stato Sez. VI n. 4151/2009 (3) Sul punto cfr Tar Lazio sez II quater 8232/2008; Consiglio di Stato Sez VI n 2951/2007; Tar Friuli n. 720/2007; Tar Lazio Sez III n. 1066/2006; Consiglio di Stato Sez V n. 2207/2002 (4) La differenza tra il fax ed il telefax consiste nel fatto che il secondo possiede anche la funzione di memorizzare dei dati prima della loro trasmissione e della loro stampa, consentendo così di superare eventuali problemi dovuti, ad esempio, alla mancanza della carta o all inceppamento della stessa. Cfr Foro Amministrativo 4 aprile 2005 l utilizzo di strumenti elettronici ed informatici nelle comunicazioni della pubblica amministrazione (5) Cfr. Tar Sardegna Sez. I n. 555/2005. (6) Cfr Consiglio di Stato 2207/2002 (7) Cfr Tar Lazio Sez. III quater. n.1254/2008 (8) Cfr Consiglio di Stato Sez IV n.2951/2007; Tar Lazio Sez. III quater n.1254/2008; Consiglio di Stato Sez V n.4032/2009 (9) Cfr Cass.civ. sez I n /2005; Tar Sicilia Catania Sez II n. 2208/2002; Tar Campania Napoli Sez V n. 6256/2002 (10) Cfr Consiglio di Stato Sez VI n.1250/1989 (11) Cfr Cass. Civ. sez II n.10564/1998; Tar Lazio sez III n. 9253/2004 (12) Cfr Cons Stato Sez VI 4 giugno 2007, n.2951 (13) Sul punto Stella Richter Diritto amministrativo Voce notificazione, in Enciclopedia del diritto XXVIII Si veda anche La comunicazione degli atti amministrativi F.Cammeo.Padova secondo cui, in assenza di disposizioni espresse, ogni forma di comunicazione, persino orale, è sufficiente per far conseguire efficacia all atto amministrativo. (14) Cfr Cons.Stato sez. IV n. 4858/2006; Tar Piemonte Torino Sez I n.2471/2006. (15) Cfr Corte Costituzionale 17 marzo 2006, n.104 (16) Cfr Cons Stato sez contr. Atti normativi n.31/06 del 30 gennaio2006 ( Parere richiesto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento per l innovazione tecnologica su schema di Dlgs recante disposizioni correttive e integrative al Dlgs 7 marzo 2005, n.82 c.d. Codice del amministrazione digitale) (17) Per Posta Elettronica Certificata (PEC), ai sensi del d.p.r. 11 febbraio 2005, n. 68, si intende "ogni sistema di posta elettronica nel quale è fornita al mittente documentazione elettronica attestante l'invio e la consegna di documenti informatici".con la Posta Elettronica Certificata al mittente viene fornita la documentazione elettronica, con valenza legale, che attesta l'invio e la consegna di documenti informatici. In altri termini, il proprio gestore di posta invia al mittente una ricevuta che costituisce prova legale dell'avvenuta spedizione del messaggio e dell'eventuale allegata documentazione. Inoltre, quando il messaggio giunge al destinatario, il gestore invia al mittente la ricevuta di avvenuta o mancata consegna con specifica indicazione temporale.la traccia informatica delle operazioni svolte viene conservata per legge per un periodo di trenta mesi: in tal modo il mittente può ottenere la riproduzione, con lo stesso valore giuridico, delle ricevute stesse (ad esempio, in caso di smarrimento).la PEC è disciplinata dal d.p.r. 11 febbraio 2005, n. 68, che ne stabilisce le modalità di utilizzo sia a livello di diritto privato che di diritto amministrativo (dunque non solo

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