CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE. La Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, composta dai Magistrati:

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1 CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE Delibera n. 437/2012/SRCPIE/PRSE La Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, composta dai Magistrati: Dott. Mario PISCHEDDA Presidente f.f. Dott. Giancarlo ASTEGIANO Consigliere relatore Dott. Giuseppe Maria MEZZAPESA Primo referendario Dott. Walter BERRUTI Primo Referendario Dott.ssa Alessandra OLESSINA Primo Referendario Nell adunanza del giorno 29 novembre 2012 Vista la delibera della Sezione delle Autonomie, n. 10/AUT/2012/INPR, che ha approvato le linee-guida cui devono attenersi, ai sensi dell art. 1, commi 166 e 167, della Legge 23 dicembre 2005 n. 266 (Legge finanziaria per il 2006), gli Organi di revisione economico-finanziaria degli Enti locali nella predisposizione delle relazioni sul bilancio di previsione dell esercizio 2012 e sul rendiconto dell esercizio 2011 ed i relativi questionari; Vista la relazione sul bilancio di previsione per l'esercizio 2012, redatta dall Organo di revisione del Comune di Castelletto Monferrato (AL), ai sensi del citato art. 1, commi 166 e seguenti, della Legge 23 dicembre 2005, n. 266; Vista la richiesta di deferimento del Magistrato Istruttore; Vista l ordinanza con la quale il Presidente f.f. di questa Sezione di controllo ha convocato la Sezione per l odierna seduta; Udito il Magistrato Istruttore Giancarlo Astegiano Premesso La legge n. 266 del 2005, all art. 1, co. 166, 167 e 168 prevede che, "ai fini della tutela dell'unita' economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica", le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti qualora accertino, anche sulla base delle relazioni trasmesse dagli organi di revisione economicofinanziaria degli enti locali (co.166) "comportamenti difformi dalla sana gestione 1

2 finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto, adottano specifica pronuncia e vigilano sull'adozione da parte dell'ente locale delle necessarie misure correttive e sul rispetto dei vincoli e limitazioni posti in caso di mancato rispetto delle regole del patto di stabilità interno". Questo forma di controllo è stata valorizzata ulteriormente dal D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 149 che all art. 6, co. 2, prescrive che, qualora dalle pronunce delle Sezioni regionali di controllo emergano comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, violazioni degli obiettivi della finanza pubblica allargata e irregolarità contabili o squilibri strutturali del bilancio dell'ente locale in grado di provocarne il dissesto finanziario e lo stesso Ente non abbia adottato le necessarie misure correttive, la Sezione regionale competente, accertato l'inadempimento, nei casi più gravi trasmetta gli atti al Prefetto e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica al fine di addivenire alla dichiarazione di dissesto dell Ente e dal recentissimo D.L. 10 ottobre 2012, n 174, in corso di conversione, che ha ulteriormente potenziato la vigilanza sull'adozione delle misure correttive. Giova precisare che si tratta di un controllo con funzione collaborativa, ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità, che ha la caratteristica, in una prospettiva non più statica (com era il tradizionale controllo di legalità-regolarità), ma dinamica, di finalizzare il confronto tra fattispecie e parametro normativo all'adozione di effettive misure correttive. La natura collaborativa del controllo è evidenziata dalla circostanza che è rimessa all Ente l adozione delle necessarie misure correttive; la (potenziata) vigilanza da parte della Sezione regionale sulla loro adozione, da parte degli enti interessati, non fa venir meno la natura collaborativa, trattandosi di attività indispensabile per l effettività del controllo, nettamente separata dall attività amministrativa degli enti (Corte Cost. 7 giugno 2007, n. 179 e 9 febbraio 2011, n. 37). La natura collaborativa del controllo in questione suggerisce di segnalare agli Enti anche irregolarità contabili non gravi o meri sintomi di precarietà, soprattutto se accompagnate e potenziate da irregolarità a queste connesse, o da sintomi di criticità o da difficoltà gestionali, anche al fine di prevenire l insorgenza di situazioni di deficitarietà che possono pregiudicare la sana gestione finanziaria che deve caratterizzare l amministrazione di ciascun Ente. In ogni caso, l Ente interessato è tenuto a valutare le segnalazioni che ha ricevuto, avuto riguardo alle proprie specifiche condizioni, e alla possibilità che eventuali irregolarità o criticità siano già state superate a seguito, ad esempio, di specifiche misure già adottate. 2

3 Va infine precisato che l'esame è limitato ai profili di criticità ed irregolarità segnalati nella delibera, sicché l assenza di uno specifico rilievo su altri profili non può essere considerata quale implicita valutazione positiva. Considerato Dall esame della relazione, redatta ai sensi dell art. 1, commi 166 e segg. della legge 23 dicembre 2005, n. 266 dal Revisore dei conti del Comune di Castelletto Monferrato (AL), relativa al bilancio preventivo dell esercizio 2012 e dalla successiva istruttoria sono emerse le seguenti criticità: 1. il bilancio di previsione per il 2012 presenta un risultato negativo di parte corrente che viene coperto interamente con entrate diverse; 2. la spesa di personale eccede i limiti che debbono essere osservati ai sensi dell art. 1 comma 562, della legge n. 296 del 2006; 3. la previsione di spesa relativa a Studi e consulenze eccede i limiti che debbono essere osservati ai sensi dell art. 6, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010, conv. dalla l. n. 122 del 2010; 4. l ente non si è adeguato alle disposizioni previste dal comma 28, art. 9, del D.L n. 78/2010 e s.m.i. A seguito delle verifiche e degli accertamenti preliminari, è stata svolta attività istruttoria nel corso della quale le predette criticità sono state formalmente segnalate al Comune di Castelletto Monferrato. Inoltre, considerato che con gli artt. 6 e 16 del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, sono state previste modifiche alla disciplina finanziaria applicabile agli Enti locali già nel corso dell esercizio 2012, il Magistrato Istruttore ha invitato l Organo di revisione a verificare l attuazione da parte dell Ente delle previsioni contenute nel citato d.l. n. 95, nonché la loro incidenza sugli equilibri di bilancio e sull osservanza del Patto di stabilità interno, segnalando alla Sezione le eventuali criticità. In particolare, per quanto riguarda l eventuale riduzione dei trasferimenti, si è chiesto di indicare se agli stessi l Ente intendesse far fronte con maggiori entrate ovvero con rimodulazione della spesa, precisando, nel primo caso, quali siano le maggiori entrate e la possibilità del loro effettivo accertamento e, nel secondo caso, se lo stanziamento rimanente fosse sufficiente per far fronte agli impegni già assunti ed a quelli che l Ente prevedesse di assumere sino al termine dell esercizio. Inoltre, qualora risultassero sussistenti i presupposti per l applicazione della previsione contenuta nell art. 6, comma 17, del citato D.L., si è chiesto di indicare l ammontare del fondo di svalutazione crediti e della relativa base di calcolo, 3

4 allegando il parere dell Organo in relazione all eventuale esclusione, totale o parziale, di residui attivi dalla base di calcolo utile per la determinazione dell entità del fondo. Con nota pervenuta il 19 ottobre 2012, il Revisore dei conti del Comune di Castelletto Monferrato ha inviato alcuni chiarimenti. In relazione alle verifiche riferite agli obblighi posti dai citati art. 6 e 16 del d.l. n. 95 del 2012, conv. dalla legge n. 135 del 2012, con la succitata nota il Revisore dei conti di Castelletto Monferrato ha comunicato che l Ente, con deliberazioni del Consiglio Comunale n. 32/2012 e n. 33/2012 del 4 ottobre 2012 Verifica salvaguardia degli Equilibri di gestione, ha adottato i seguenti provvedimenti: - ha istituito il fondo svalutazione crediti per un importo di euro 5.542,00. - ha aumentato di tre punti l aliquota di compartecipazione comunale all IRPEF determinando un incremento dello stanziamento di bilancio di euro ,00. Inoltre, in considerazione della riduzione dei trasferimenti erariali, l ente sta considerando l opportunità di aumentare l aliquota IMU. A seguito dei chiarimenti forniti dall Ente, il Magistrato Istruttore ha ritenuto sussistenti i presupposti per l attivazione della procedura prevista dal co. 168 della legge n. 266 del 2005 in relazione alla questione inerente allo squilibrio di parte corrente, al contenimento delle spese, alle spese di personale, all adeguamento alle disposizioni di cui all art. 9 comma 28 D.L. 78/2010 ed ha chiesto al Presidente della Sezione di fissare apposita camera di consiglio per l esame collegiale della situazione. Ritenuto 1. Il bilancio di previsione per l esercizio 2012 del Comune di Castelletto Monferrato presenta un risultato negativo di parte corrente che viene coperto con l avanzo di amministrazione e con entrate derivanti da permessi a costruire, come si evince dal prospetto che segue Totale titoli (I+II+III) , ,00 Spese titolo I , ,00 Rimborso prestiti parte del Titolo III* , ,00 Differenza di parte corrente (D=A-B-C) , ,00 Utilizzo Avanzo di amministrazione , ,00 Contributi per permesso a costruire 0, ,00 Altre entrate per contributo ordinario investimenti 0, , L Organo di revisione del comune di Castelletto Monferrato ha specificato che parte dell avanzo di amministrazione è stato utilizzato per il pagamento delle spese per le elezioni amministrative e in parte quale contributo all Associazione Pro Loco per la manutenzione straordinaria nel Centro Sportivo Castelmerlino. L ente ha altresì utilizzato il contributo per il fondo nazionale ordinario per gli 4

5 investimenti a compensazione della parte capitale di precedenti finanziamenti. Quanto ai contributi per permessi a costruire, l Amministrazione ha precisato che ad oggi sono stati incassati 5.664,31 euro e che a fine anno prevede di incassare ulteriori euro. Peraltro, l Ente ha precisato che lo stanziamento relativo all addizionale comunale IRPEF, per il quale si registra un notevole incremento, è ascrivibile ad entrate derivanti da saldi di annualità pregresse, e che di fatto la previsione per il 2012 ammonterebbe a ,00 euro anziché ,00 come indicata nel questionario Il mantenimento dell equilibrio della parte corrente del bilancio è elemento centrale e di fondamentale importanza nella gestione finanziaria degli Enti locali perché denota la capacità dell Ente di assicurare la spesa corrente con le risorse ordinarie (primi Tre Titoli delle Entrate) derivanti dal prelievo tributario, dai trasferimenti dallo Stato o da altre Amministrazioni pubbliche e dai proventi dei servizi e delle attività svolte in favore della comunità locale. In proposito l art. 162, co. 6 del TUEL prevede espressamente che, sia in sede di approvazione del bilancio di previsione che nella successiva gestione, venga garantito l equilibrio della gestione corrente intesa quale saldo positivo o pareggio dato dalla differenza tra la somma dei primi tre Titoli delle entrate e la somma delle spese correnti con quelle necessarie per il rimborso delle quote capitali dei mutui e dei prestiti obbligazionari. In questo modo il legislatore ha inteso assicurare un equilibrio economico patrimoniale impedendo il finanziamento di spese ordinarie e ricorrenti con entrate straordinarie o in conto capitale. Il verificarsi di una situazione di squilibrio nella quale le spese correnti sono superiori alle entrate ordinarie evidenzia l esistenza di un anomalia gestionale che può essere temporanea o duratura. Nel primo caso è sufficiente ricercare le cause della situazione di squilibrio che può essere determinata da incrementi di spesa eccezionali o da una imprevista riduzione delle entrate e porre in essere interventi di natura eccezionale che possono consistere in riduzioni di spesa, laddove possibile, o nell utilizzo di entrate patrimoniali di Titolo IV per garantire l equilibrio. Nel secondo la questione è più complicata poiché se lo squilibrio si ripete nel tempo è sicuro indice di una spesa che è divenuta strutturalmente superiore alle entrate ed i rimedi che l ente deve adottare debbono essere maggiormente incisivi e complessi poiché devono consistere, alternativamente o congiuntamente, in una progressiva riduzione della spesa o in un aumento delle entrate ordinarie (primi tre Titoli). 5

6 1.3. Da una analisi congiunta dei bilanci di previsione relativi al nonché dei rendiconti degli esercizi 2008, 2009 e 2010 del comune di Castelletto Monferrato emerge un saldo negativo di parte corrente costante, che viene coperto con entrate non ripetitive o con l utilizzo dell avanzo di amministrazione. Atteso che il risultato negativo di parte corrente indica, con il saldo negativo di competenza, un sintomo di squilibrio, soprattutto se reiterato, in quanto la gestione dei flussi di entrata e di spesa deve essere effettuata seguendo una rigorosa valutazione di tutti i fattori che possono incidere sull obiettivo finale della gestione che è quello del pareggio finanziario che va garantito già in sede di previsione, oltre che durante la gestione. Appare evidente in questo caso, che il risultato negativo di parte corrente viene ripetuto nel corso degli ultimi esercizi e che il pareggio finanziario conseguito con l utilizzo di entrate non proprie è divenuta una modalità operativa ordinaria mentre dovrebbe essere eccezionale ed avvenire solo in presenza di circostanze particolari. Occorre sottolineare, inoltre, che la previsione di entrata derivante dall addizionale IRPEF (in parte riferita all annualità 2012 ed in parte ad annualità pregresse, come ha specificato il Revisore dell Ente) evidenzia ulteriormente il saldo negativo di parte corrente poiché fra le entrate sono stati inseriti importi (euro ) riferiti ad annualità pregresse. In altri termini, la maggiore entrata derivante da accertamenti riferiti ad esercizi pregressi deve essere classificata in modo distinto rispetto all entrata di competenza dell esercizio ma, soprattutto, non può essere considerata un entrata propria utilizzabile per il finanziamento delle spese correnti ordinarie dell esercizio in cui è iscritta. 2. L esame dei dati di bilancio del Comune di Castelletto Monferrato ha evidenziato, nuovamente, che la spesa di personale prevista per l esercizio 2012 eccede i limiti che debbono essere osservati ai sensi dell art. 1 comma 562, della legge n. 296 del 2006, come risulta dal prospetto che segue Rendiconto 2008 Previsione 2012 Totale spese personale , ,00 Componenti escluse 240, ,00 Componenti assoggettate al limite di spesa (ex art. 1, comma 562, l. 296/2006) , ,00 6

7 Nel contempo, l Ente ha previsto una spesa pari a euro per Studi e Consulenze che eccede il limite di spesa risultante dall applicazione dell art. 6, comma 7 D.L. 78/2010, come risulta dal prospetto che segue Tipologia spesa Rendiconto 2009 Riduzione disposta Limite di spesa Previsioni 2012 Studi e consulenze ,00 80% 2.574, ,00 Infine, L ente non si è adeguato alle disposizioni previste dal comma 28, art. 9, del D.L n. 78/2010 e s.m.i. come risulta dal prospetto che segue. Importo totale della spesa impegnata Importo totale della spesa Incidenza nell anno 2009 ovvero importo medio del triennio prevista nell anno 2012 percentuale , ,00 110, In proposito, occorre sottolineare che la Sezione, con delibere n. 265/2011 e n. 12/2012, ha già rilevato le suddette inadempienze, invitando l Ente ad applicare rigorosamente le disposizioni vigenti in materia di spesa per il personale. Nel corso delle istruttorie relative al bilancio di previsione relativo all esercizio 2011 e al rendiconto relativo all esercizio 2010 l Ente aveva già precisato che il mancato adeguamento a tali disposizioni era ascrivibile alla assunzione, con decorrenza dal 1 gennaio 2009, di un geometra destinato al servizio Tecnico Urbanistica ed Edilizia privata, ai sensi dell art. 110 D.lgs 267/2000, in assenza all interno dell Ente di personale dotato delle necessarie professionalità. Inoltre, l Amministrazione ha conferito un incarico di collaborazione che risulterebbe indispensabile per garantire lo svolgimento dei compiti e delle funzioni essenziali dell Ufficio Tecnico comunale, settore lavori pubblici. Nella nota ricevuta dalla Sezione il 19 ottobre 2012, il Revisore ribadisce tale situazione L art. 6 del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, conv. dalla l. 30 luglio 2010, n. 122, contiene alcune nome dirette a ridurre i costi degli apparati amministrativi, prevedendo alcune disposizioni che dettano regole di contenimento automatico di alcune particolari tipologie di spese. Il parametro di riferimento ai fini della riduzione di spesa è stato individuato dal legislatore nella spesa impegnata nell esercizio 2009 che, pertanto, costituisce la base sulla quale applicare la riduzione. Il co. 7 dell articolo in questione prevede che dal 1 gennaio 2011, al fine di valorizzare le professionalità interne, la spesa annua per studi e per incarichi di 7

8 consulenza, inclusa quella relativa a studi e consulenze conferite a pubblici dipendenti e quella per studi e consulenze connesse a processi di privatizzazione e alla regolamentazione del settore finanziario, non possa essere superiore al 20 per cento di quella sostenuta nel La definizione di incarichi di studio e di consulenza è acquisita nell ordinamento, in base alle indicazioni che si rinvengono nella giurisprudenza della Corte dei conti, richiamate anche dalle Circolari del Dipartimento della Funzione pubblica, esplicative della norma in commento. Infatti, in più occasioni la giurisprudenza contabile, interpretando le disposizioni introdotte dal legislatore in questa materia ha precisato che per gli incarichi di studio il riferimento è all art. 5 D.P.R. n. 338/1994 che richiede sempre la consegna di una relazione scritta; gli incarichi di ricerca presuppongono la preventiva definizione del programma da parte dell amministrazione; le consulenze si sostanziano nella richiesta di un parere ad un esperto esterno (Corte conti, sez. riun., 15 febbraio 2005, n. 6; Sez. Autonomie, 14 marzo 2008, n. 6). A questa definizione si riferisce anche il Dipartimento della Funzione pubblica nella circolare esplicativa della tipologia delle spese che rientrano nell ambito di applicazione del citato co. 7 dell art. 6, concludendo che le fattispecie sono riconducibili alla categoria del contratto di lavoro autonomo, disciplinato dall art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Circolare, 14 marzo 2011, n. 3). Da ultimo, le Sezioni riunite della Corte hanno precisato che rientrano nella limitazione di spesa in questione anche gli incarichi riferiti a consulenze di particolare specializzazione (delibera n. 50 del 21 settembre 2011). L art. 6, co. 7 prevede, inoltre, che la violazione della disposizione e, quindi, il conferimento di un incarico di studio o di consulenza al di fuori dei presupposti normativi e finanziari previsti dalla norma in questione costituisca illecito disciplinare e determini responsabilità erariale. Conseguentemente è necessario che ciascun Ente osservi il parametro di riferimento finanziario (diminuzione della previsione di spesa in misura pari all 80 per cento di quanto impegnato nel 2009) sin dalla predisposizione del bilancio di previsione e, poi, di fatto osservi il limite nel corso della gestione annuale, impegnando le somme necessarie per incarichi di studio e consulenze in misura inferiore al limite massimo. 2.4 In base alle considerazioni svolte sopra in relazione alla natura degli incarichi che rientrano nella limitazione di spesa prevista dall art. 6, co. 7 del d.l. n. 78, può ritenersi che il contratto riferito ad una collaborazione necessaria per garantire lo svolgimento dei compiti e delle funzioni essenziali dell Ufficio Tecnico 8

9 comunale, settore lavori pubblici, non sia ascrivibile alla categoria degli incarichi di studio e consulenza soggetti alla citata limitazione di spesa. Inoltre, il contratto in questione, in base agli elementi forniti alla Sezione non rientra sicuramente fra le prestazioni di servizi poiché appare riconducibile ad attività lavorativa propria delle funzioni e delle competenze dell Ente locale e, pertanto, dovrebbe essere ricondotta all interno delle spese di personale e l ammissibilità dello stesso dovrebbe essere valutata in relazione alle previsioni contenute nell art. 1, co. 562, della legge n. 296 del 2006 e nell art. 14, co. 9 del d.l. n. 78 del 2010, conv. dalla l. n. 122 del Dai documenti acquisiti dalla Sezione risulta che la spesa riferita a rapporti di lavoro a tempo determinato che l Ente intende sostenere nel 2012 è superiore al 50 per cento di quella impegnata nel 2012, in violazione della previsione contenuta nell art. 9, co. 28 del d.l. n. 78 del Pur essendo note alla Corte dei conti le difficoltà che incontrano i Comuni di dimensioni minore a dare piena attuazione alla disciplina in materia di contenimento della spesa di personale, occorre sottolineare, ancora una volta, che le previsioni di contenimento della spesa degli Enti locali, ivi compresa quella di personale, rilevano sia quale parametro di verifica della sana gestione finanziaria dell Ente che quale elemento che concorre al raggiungimento degli specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica. Conseguentemente, il Comune di Castelletto Monferrato è tenuto ad adottare provvedimenti idonei a ricondurre la spesa di personale nei limiti previsti dal citato art. 1, co. 562 della legge n. 296, del 2006, poiché, come messo in luce sopra, la previsione di spesa di personale per l esercizio 2012 è superiore a quella del 2008, includendo nel calcolo anche la spesa riferita alla collaborazione attivata per il funzionamento dell ufficio Tecnico. E necessario, altresì, che la spesa riferita ai rapporti di lavoro a tempo determinato sia ricondotta nei limiti previsti dal citato art. 9, co. 28 del d.l. n. 78 del P.Q.M. La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Regione Piemonte, invita l Amministrazione comunale di Castelletto Monferrato a: - attuare una gestione che consenta l equilibrio della gestione di parte corrente; 9

10 - ricondurre la spesa di personale nei limiti previsti dalla disciplina dell art. 1, co. 562 della legge finanziaria per il 2006 e dell art. 9, co. 28 del d.l. n. 78 del 2010; - dare adempimento alle previsioni del d.l. n. 95 del 6 luglio 2012, convertito dalla l. 7 agosto 2012, n. 135, così come integrate e modificate dal d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, in corso di conversione. Dispone che la presente deliberazione sia trasmessa al Presidente del Consiglio comunale, al Sindaco ed all Organo di Revisione dei conti del Comune di Castelletto Monferrato. Il Relatore F.to Giancarlo Astegiano Il Presidente f.f. F.to Mario Pischedda Depositata in Segreteria 29/11/2012 Il Funzionario preposto F.to (Federico Sola) 10