Indagine conoscitiva sull Anagrafe tributaria nella prospettiva del federalismo fiscale

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1 COMMISSIONE PARLAMENTARE DI VIGILANZA SULL ANAGRAFE TRIBUTARIA Indagine conoscitiva sull Anagrafe tributaria nella prospettiva del federalismo fiscale 14 giugno 2012 Audizione del Direttore Generale dell ABI Dr. Giovanni Sabatini AUDIZIONI ABI ANNO 2012

2 AUDIZIONI ABI ANNO 2012 INDICE 1. Premessa: Le comunicazioni del sistema bancario all Anagrafe tributaria 3 2. Gli adempimenti in materia di codice fiscale 4 3. L Archivio dei rapporti finanziari 5 4. Altri obblighi di natura tributaria Le nuove misura di contrasto all evasione fiscale ed alle frodi tributarie. La tracciabilità dei pagamenti e le restrizioni all uso del contante. 6. La limitazione dell uso del contante e la promozione degli strumenti di pagamento elettronico 7. Il progetto della Commissione europea per la creazione di anagrafiche dei rapporti in tutti gli Stati membri (ARO), tra di loro coordinate Pagina 2 di 20

3 Signor Presidente, Onorevoli Deputati e Senatori, in primo luogo, ringrazio vivamente a nome dell ABI, del suo Presidente e mio personale per l invito a intervenire a questa Audizione, nella speranza di fornire un utile contributo ai lavori della Vostra Commissione. 1. PREMESSA :LE COMUNICAZIONI DEL SISTEMA BANCARIO ALL ANAGRAFE TRIBUTARIA L Anagrafe tributaria rappresenta per l Amministrazione finanziaria uno strumento conoscitivo di ampie dimensioni, di sicura valenza sia per l attività ricognitiva sulle dimensioni economiche delle varie attività sia quale strumento di controllo ai fini tributari. Nell Anagrafe tributaria sono censiti tutti i soggetti in possesso di codice fiscale, siano essi persone fisiche o meno. Nell Anagrafe tributaria confluiscono i dati relativi alle dichiarazioni fiscali, alle denunce presentate presso gli uffici finanziari, alle attività ed operazioni degli operatori finanziari, alle utenze energetiche e telefoniche, agli accertamenti fiscali e molti altri ancora. Gli operatori finanziari sono destinatari di molteplici obblighi di segnalazione all Anagrafe tributaria, sia nella qualità di soggetti tenuti per legge ad assolvere determinati obblighi fiscali per conto di terzi soggetti (c.d. sostituto d imposta) sia in merito alla tipicità dell attività svolta, relativamente alla quale il legislatore ha delegato numerose funzioni di supporto all attività erariale, disponendo obblighi di applicazione del prelievo tributario, del versamento delle imposte nonché della rendicontazione di tali attività mediante presentazione di apposite dichiarazione annuali. Il conferimento da parte del fisco di numerosi e complessi compiti a carico degli operatori finanziari si è tradotto per lo Stato in un notevole risparmio di costi che altrimenti si sarebbero dovuti sostenere per le risorse umane e Pagina 3 di 20

4 per i mezzi da utilizzare. L entità del fenomeno è ragguardevole se soltanto si considera il livello qualitativo del servizio prestato in termini di professionalità dedicate, di sofisticazione dei processi informativi utilizzati e da ultimo della qualità delle informazioni segnalate. In proposito è stato più volte rappresentato come la gestione dell attività degli operatori finanziari sia soggetta ad una variegata serie di adempimenti e di obblighi di segnalazione non soltanto ai fini tributari ma anche ai fini di vigilanza e di prevenzione e contrasto alle attività illecite che rendono totalmente insostituibile l utilizzo di apposite procedure informatiche le quali, in considerazioni dei dati trattati, richiedono accorgimenti ed implementazioni onerose. Completano tale quadro le gravose conseguenze, in termini di sanzioni, sia amministrative che penali, previste per le irregolarità commesse nell assolvimento degli adempimenti posti a carico dalla normativa 2. GLI ADEMPIMENTI IN MATERIA DI CODICE FISCALE L impegno del sistema bancario e finanziario in materia di segnalazioni all Anagrafe tributaria è propedeutico allo svolgimento di qualsiasi attività istituzionale. Tutti i soggetti che vogliano servirsi delle banche e degli altri operatori finanziari sono tenuti ad esibire - unitamente ai documenti attestanti l identità del soggetto persona fisica, ovvero la denominazione dei soggetti diversi (società, associazioni, ecc.) il proprio numero di codice fiscale. Tale dato, infatti, è ormai assurto ad elemento indispensabile e determinante nel processo di identificazione tra diversi soggetti che, eventualmente, possono presentare elementi comuni nel nome o denominazione, data di nascita, ecc., tali da ingenerare difficoltà nel processo di distinzione tra tali diversi soggetti. Poiché nell operatività la mancanza del codice fiscale - quasi sempre da parte dei soggetti non residenti, nei cui confronti l obbligatorietà di detto codice è stata estesa in tempi recenti ovvero l acquisizione di codici fiscali errati, ancorché formalmente corretti, paventava un serio ostacolo allo svolgimento dell attività bancaria e finanziaria, oltre a comportare Pagina 4 di 20

5 l impossibilità di trasmettere regolarmente i dati all Anagrafe tributaria, l Agenzia delle Entrate ha previsto, su apposita istanza di ABI, apposite procedure che permettono di richiedere agli operatori finanziari il rilascio del codice fiscale per conto dei propri clienti che ne risultino sprovvisti. L utilità delle suddette procedure è comunque limitata alla gestione di singole posizioni, nel senso che è applicabile per un codice fiscale alla volta. Se si considerano le anagrafiche della clientela di uno dei primari gruppi bancari, le quali sovente superano i cento milioni di soggetti, risulta evidente l impossibilità di regolarizzare mediante tali procedure anagrafiche di siffatte dimensioni, tenuto presente che l incidenza dei codici fiscali errati si attesta mediamente al 10% del totale. In considerazione di ciò, e dell apposita previsione normativa che consente a determinati soggetti di accedere mediante la stipula di apposite convenzioni - ai dati contenuti nell Anagrafe tributaria al fine di verificare la correttezza e/o ottenere i codici fiscali, sono in corso contatti con l Agenzia delle entrate al fine di definire il testo della convenzione in base alla quale le banche potranno, attraverso apposito collegamento telematico, accedere all Anagrafe tributaria al fine di regolarizzare i codici fiscali della propria clientela. L auspicio è che si giunga in tempi ristretti alla sua definizione. 3. L ARCHIVIO DEI RAPPORTI FINANZIARI Dal 1 gennaio 2006 gli operatori finanziari sono tenuti a rilevare i dati anagrafici della clientela, ivi incluso il codice fiscale, e a tenerne evidenza ai fini della segnalazione, agli uffici finanziari richiedenti, dei rapporti intrattenuti e delle operazioni finanziarie eseguite da parte della propria clientela. Successivamente, con la legge Bersani-Visco dello stesso anno è stato istituito l Archivio dei rapporti finanziari, che costituisce una apposita sezione dell Anagrafe tributaria. A tale proposito, gli operatori finanziari sono tenuti ai seguenti adempimenti: Pagina 5 di 20

6 1. Rilevare l anagrafica della clientela in sede di accensione di ogni rapporto ed esecuzione di ogni operazione di natura finanziaria effettuata senza interessamento di un rapporto (c.d. operazione extra conto) 2. Trasmettere in via telematica con cadenza mensile i dati acquisiti nel mese precedente unitamente ai codici identificativi della tipologia dei rapporti ed operazioni In tal modo l archivio dei rapporti finanziari contiene i nominativi dei soggetti intestatari, ivi inclusi i delegati, dei rapporti intrattenuti con gli operatori finanziari in corso dal 1 gennaio 2005, il codice identificativo del rapporto, il numero del rapporto stesso. E inoltre indicato l indirizzo di posta elettronica (PEC) certificata dell operatore finanziario. Attraverso il collegamento telematico a questa banca dati, collegamento che avviene con la massima sicurezza e che permette inequivocabilmente di risalire al soggetto che lo esegue, è possibile rilevare l operatore finanziario presso il quale il soggetto sottoposto ad indagini risulta operare. A questo punto, qualora l ufficio procedente ravvisi l opportunità di approfondire l indagine al fine di acquisire ulteriori dati e documenti (ad es. estratto conto, copia degli assegni, ecc.), formulerà apposita richiesta all operatore finanziario mediante esclusivo utilizzo dell indirizzo di posta elettronica certificata. Il varo dell archivio dei rapporti finanziari ed il conseguente avvio operativo, avvenuto il 29 ottobre 2007, ha rappresentato un notevole potenziamento degli strumenti d indagine a disposizione degli uffici finanziari, dal momento che attraverso l accesso all archivio è possibile l immediata rilevazione degli operatori finanziari presso i quali il soggetto sottoposto ad indagini intrattiene rapporti ed esegue operazioni, anche mediante delega conferita a terzi ovvero ricevuta da terzi. La funzionalità a regime dell archivio è stata successivamente implementata con l inserimento dei dati relativi ai nominativi dei soggetti autorizzati ad operare su rapporti intestati a terzi soggetti (soggetti delegati) nonché dei Pagina 6 di 20

7 soggetti che hanno effettuato qualsiasi operazioni finanziaria al di fuori di un rapporto continuativo (c.d. operazioni extra conto o per cassa). La realizzazione dell Archivio ha ricevuto significativi riconoscimenti ai massimi livelli istituzionali, come evidenziato in occasione di alcune precedenti audizioni alla Commissione parlamentare di vigilanza sull Anagrafe tributaria, nel corso della quale sono stati forniti i dati più significativi dell Archivio, rappresentati attualmente da oltre un miliardo di rapporti censiti, 200 milioni i soggetti con operazioni extra conto e quasi 100 milioni di deleghe. Sempre nel corso di alcune audizioni parlamentari tenutesi negli ultimi anni è stato evidenziato come l utilizzo dell archivio dei rapporti finanziari ha reso possibile il recupero, da parte degli uffici finanziari, di notevoli importi sottratti a tassazione. Con il decreto "Monti" (Dl n. 201 del 6 dicembre 2011) si è deciso di imprimere un decisivo impulso all'efficacia dell'azione di controllo fiscale, mettendo a disposizione degli organi preposti al contrasto dell'evasione una più vasta gamma di dati relativi a tutti i rapporti finanziari, imponendone la comunicazione agli operatori del settore. A tal fine viene previsto che a far data dal 1 gennaio 2012, gli operatori finanziari sono obbligati a comunicare periodicamente all'anagrafe tributaria le movimentazioni relative ai rapporti finanziari e ogni altra informazione relativa ai predetti rapporti necessaria ai fini dei controlli fiscali (operazioni "fuori conto": dalla richiesta di assegni per contanti, alla richiesta di bonifici per contanti, al cambio di valuta, cambio assegni), nonché l'importo delle operazioni finanziarie stesse. In buona sostanza dovranno essere segnalati il totale delle movimentazioni attive e delle movimentazioni passive relative all anno solare. I suddetti dati devono essere archiviati nell'apposita sezione dell'anagrafe tributaria; per quanto riguarda le finalità delle informazioni inviate, esse potranno essere utilizzate dal Fisco anche per elaborare - con procedure centralizzate, secondo i criteri individuati con provvedimento direttoriale - specifiche liste selettive di contribuenti a maggior rischio di evasione. Pagina 7 di 20

8 Viene infine posto a carico dell'agenzia delle Entrate di trasmettere annualmente una relazione riepilogativa al Parlamento per comunicare i risultati relativi all'emersione dell'evasione a seguito dell'applicazione delle nuove disposizioni in materia dei suddetti obblighi di comunicazione. Ciò vuol dire, in definitiva, che a partire dal 1 gennaio 2012, tale ulteriore criterio va ad aggiungersi - nei sensi prima specificati - all'esecuzione di indagini mirate sui rapporti finanziari di contribuenti già selezionati in base ad altri criteri selettivi, costituendo quindi i dati contabili comunicati un ulteriore input per richiedere agli operatori finanziari, previa autorizzazione, i dati, le notizie e i documenti relativi a qualsiasi rapporto intrattenuto od operazione effettuata, compresi i servizi prestati, con i loro clienti, nonché alle garanzie prestate da terzi. Ne deriva, quindi, un rafforzamento dell'azione della Finanza, finalità cui, in ultima analisi, sottende il decreto legge 201. Le modalità attuative della comunicazione, compresa la periodicità, sono demandate a un successivo provvedimento del direttore dell'agenzia delle Entrate, previa consultazione con le associazioni di categoria degli operatori finanziari nonché con il Garante per la protezione dei dati personali. Il provvedimento potrà indicare anche le eventuali ulteriori informazioni relative ai rapporti da comunicare, in quanto strettamente necessarie ai fini dei controlli fiscali, e deve prevedere adeguate misure di sicurezza, di natura tecnica e organizzativa, per la trasmissione dei dati e per la relativa conservazione, che non può superare i termini massimi di decadenza previsti in materia di accertamento delle imposte sui redditi (quattro anni, ex articolo 43 del Dpr n. 600/1973). Allo stato attuale prosegue il confronto tra ABI e l Agenzia delle Entrate sulla definizione del Provvedimento, i cui contenuti sono stati già concordati ma richiedono l adozione delle misure di riservatezza indicate dal Garante della Privacy con l apposito parere del 18 aprile scorso. A tale riguardo risultano in corso valutazioni di soluzioni tecniche basate sull utilizzo di sistemi di trasmissione WEB con dati crittografati. Pagina 8 di 20

9 L auspicio è che non siano individuate soluzioni che comportano ulteriori aggravi di costi per gli intermediari. Oltre che per le finalità di indagine tributaria, l archivio dei rapporti finanziari è utilizzabile, per espressa previsione normativa, dalla Magistratura penale ed altre autorità inquirenti, dalle forze di polizia, dalla Consob, Equitalia, UIF ed anche dai Comuni. Con riferimento alle indagini penali, l attività di riscontro degli operatori bancari alle richieste di accertamento penale disposte dalla Magistratura inquirente per ricostruire la posizione bancaria degli inquisiti, rappresenta un elemento essenziale - ed in molti casi imprescindibile - per il corretto svolgimento ed il buon esito delle indagini volte alla repressione dei reati di natura economica o comportanti comunque significativi riflessi patrimoniali. L Archivio è divenuto pienamente operativo per tali indagini a partire dal 3 luglio 2009, data nella quale il Ministero della giustizia ha sottoscritto una convenzione con l Agenzia delle Entrate per l accesso diretto da parte delle Procure della Repubblica ai dati dello stesso Archivio, per svolgere le c.d. indagini di primo livello. L accesso consente oggi alla Magistratura di individuare rapidamente presso quale banca/intermediario siano stati accesi rapporti e compiute operazioni finanziarie, da parte dei soggetti inquisiti. In linea con il mutato scenario normativo e nell ottica di perseguire una sempre maggiore efficienza degli strumenti di indagine ed una correlativa riduzione delle spese di giustizia, l ABI ha più volte proposto nelle competenti sedi la necessità di una norma che consenta l utilizzo anche nelle indagini penali della procedura telematica già in uso da tempo e con grande successo - per le indagini tributarie, rappresentando gli indubbi vantaggi in termini di efficienza che deriverebbero dall adozione di tale procedura. L istanza dell ABI ha trovato accoglimento con l art. 11-bis del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito dalla Legge 22 dicembre 2011, n. 214, mediante il quale viene disposta l obbligatorietà della modalità telematica per lo svolgimento di tali indagini, previa consultazione dell Archivio dei Pagina 9 di 20

10 Rapporti di cui sopra, e secondo le procedure già in uso presso gli operatori bancari e finanziari a fini tributari. L Associazione si è già attivata presso le sedi competenti al fine di pervenire ad una quanto più rapida emanazione del provvedimento attuativo necessario per rendere pienamente operante la completa digitalizzazione dello scambio delle informazioni bancarie e finanziarie. Quando il sistema telematico di indagini penali sarà completamente a regime, in Italia, grazie all impegno del settore bancario e finanziario, si sarà realizzato un sistema assolutamente efficiente e veloce, di gran lunga migliore di qualunque altro meccanismo utilizzato negli altri Paesi Europei. 4. ALTRI OBBLIGHI DI NATURA TRIBUTARIA I pressanti adempimenti rappresentati dalle comunicazioni mensili all archivio dei rapporti finanziari pur rappresentando larga parte degli adempimenti del sistema finanziario, non ne esauriscono di certo la pletora. In particolare, le banche e gli altri operatori finanziari sono tenuti al rispetto dei seguenti, ulteriori, obblighi di comunicazione. Il monitoraggio fiscale. La vigente normativa prevede specifici obblighi di rilevazione e segnalazione dei flussi transfrontalieri di attività finanziarie a carico degli intermediari. In particolare questi ultimi sono tenuti a mantenere evidenza dei trasferimenti da e verso l estero di denaro o valori mobiliari di importo superiore a euro effettuati, anche attraverso movimentazione di conti o mediante assegni bancari o postali, per conto o a favore di persone fisiche, enti non commerciali e di società semplici e associazioni ad esse equiparate, fiscalmente residenti in Italia. Tali obblighi si applicano altresì agli acquisti e alle vendite di titoli esteri o di certificati in serie o di massa esteri che i soggetti interessati dalla disciplina sul monitoraggio fiscale effettuano direttamente con gli intermediari ovvero per il loro tramite e, quindi, a prescindere dalla circostanza che l operazione Pagina 10 di 20

11 di acquisto o di vendita abbia o meno determinato un materiale trasferimento da o verso l estero di disponibilità finanziarie. Le suddette evidenze devono essere tenute a disposizione dell Amministrazione finanziaria per cinque anni e devono essere trasmesse con le modalità individuate con il provvedimento del Direttore dell Agenzia delle Entrate del 28 luglio 2003 entro il 31 marzo dell anno successivo a quello in cui le operazioni sono state effettuate. Il mantenimento dell attuale impianto segnaletico relativo al monitoraggio fiscale che si basa sulla residenza del soggetto ordinante/beneficiario del trasferimento di fondi e fa perno sulle Comunicazioni Statistiche Valutarie ai fini delle statistiche di bilancia di pagamenti ormai soppresse dal 2010 (poiché sostituite da rilevazioni campionarie a carico delle imprese) è una criticità importante per la migrazione alla SEPA (area unica dei pagamenti in euro) dei pagamenti nazionali, che dovrà obbligatoriamente avvenire ai sensi del Regolamento UE 260/2012 entro il 1 febbraio La criticità risiede nel fatto che l articolato quadro normativo per i servizi di pagamento nel mercato unico diversamente dalla normativa sul monitoraggio fiscale trova sempre applicazione in base al criterio di residenza (nell UE) dei prestatori di servizi di pagamento 1 Diretta conseguenza del contesto regolamentare richiamato è la mancanza del paese di residenza dell ordinante del set di informazioni che - ai sensi del citato Regolamento 260/2012, le parti devono obbligatoriamente fornire al PSP per eseguire un bonifico o un addebito diretto. Tale circostanza rende, in alcuni casi, impossibile segnalare correttamente le operazioni (es. pagamento fra conti non residenti accesi presso banche italiane oppure pagamento proveniente da un conto acceso da un residente presso una banca estera oppure, ancora, pagamento ordinato da un residente senza dichiarare alla sua banca che la controparte beneficiaria è un non residente). 1 In questo senso si esprimono la Direttiva 2007/64/CE del 13 novembre 2007 relativa ai servizi di pagamento nel mercato interno, il Regolamento UE 924/2009 che sancisce la parità commissionale fra operazioni cross border UE e nazionali, il Regolamento CE 1781/2007 sulla tracciabilità delle informazioni relative al soggetto ordinante, il citato Regolamento n. 260/2012 che impone la chiusura dei sistemi nazionali di bonifico e addebito diretto a favore di quelli paneuropei. Pagina 11 di 20

12 L ABI ha da tempo avviato un dialogo su questi temi con l Agenzia delle Entrate per giungere a soluzioni che possano salvaguardare sia le esigenze di monitoraggio sia quelle di buon funzionamento dei sistemi di pagamento e di parità concorrenziale dei fornitori di servizi di pagamento insediati in Italia rispetto agli omologhi in altri paesi UE, soluzioni che ora diventano sempre più urgenti dato l approssimarsi della richiamata scadenza di legge per la migrazione alla SEPA. Elenco delle persone fisiche che hanno corrisposto nell anno interessi passivi per mutui fondiari e presti agrari. Le banche che erogano mutui ipotecari e presti agrari sono tenute a trasmettere in via telematica, entro il 30 aprile dell anno successivo a quello di riferimento, l elenco delle persone fisiche che hanno corrisposto interessi passivi in relazione a detti finanziamenti. Poiché gli interessi passivi danno diritto alla detraibilità dell IRPEF, tale elenco, che include anche l ammontare degli interessi passivi pagati nell anno, è utilizzato dall Amministrazione finanziaria in sede di controllo delle dichiarazioni annuali delle persone fisiche che hanno esposto detto ammontare nell apposito riquadro degli oneri detraibili dalla propria imposta. In tal modo i contribuenti interessati non sono tenuti ad allegare alla propria dichiarazione annuale la documentazione probante il pagamento degli interessi passivi, adempimento questo che, allo stato attuale, risulta incompatibile con la trasmissione in via telematica delle dichiarazioni annuali. Elenco dei bonifici bancari e postali disposti per il pagamento delle spese di recupero del patrimonio edilizio e per il contenimento energetico. Le banche e le Poste sono tenute a trasmettere all Anagrafe tributaria, con cadenza semestrale, i dati relativi ai bonifici bancari mediante i quali è obbligatorio per legge eseguire i pagamenti dovuti per interventi di recupero del patrimonio edilizio ad uso abitativo ai fini della detrazione IRPEF del 36%. Gli elenchi da trasmettere contengono i dati identificativi del mittente, dei beneficiari della detrazione e dei destinatari dei pagamenti. Con la stessa procedura telematica vengono inviati gli elenchi dei bonifici Pagina 12 di 20

13 disposti per il pagamento delle spese sostenute per il contenimento energetico degli edifici ai fini della detrazione fiscale del 55%. Lo spesometro. L art. 21 del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, ha introdotto l obbligo, per i titolari di partita IVA, di comunicazioni telematiche alla Agenzia delle entrate delle operazioni, attive e passive, rilevanti ai fini dell IVA, di importo non inferiore a euro (c.d. spesometro). In altri termini, sono obbligati alla comunicazione tutti i soggetti passivi ai fini dell imposta sul valore aggiunto che effettuano operazioni rilevanti agli effetti di tale imposta, i cui corrispettivi sono di importo pari o superiore a euro al netto dell IVA. La normativa di attuazione prevede che la comunicazione delle operazioni deve avvenire entro il 30 aprile dell anno successivo a quello cui si riferiscono le operazioni rese. Lo stesso provvedimento ha escluso dall obbligo di comunicazione, tra le altre, le operazioni che hanno costituito oggetto di comunicazione all Anagrafe tributaria, ai sensi dell art. 7 del D.P.R. n. 605 del L auspicio è che una volta definito il nodo infrastrutturale per le segnalazioni, in grado di soddisfare le esigenze di riservatezza sollevate dal Garante, si possa individuare un unico momento, un'unica modalità per l invio delle segnalazioni relative ad attività connesse con conti correnti e depositi titoli così da evitare duplicazioni e inutili appesantimenti procedurali. Pagamenti tracciati. L art. 7, comma 2, lett. o, del DL 13 maggio 2011, n. 70, convertito dalla L 12 luglio 2011, n. 106, ha aggiunto un nuovo comma all art. 21 del D.L. n. 78 del 2010, con il quale viene disposta l abolizione della comunicazione telematica da parte dei contribuenti per acquisti effettuati d importo superiore a euro in caso di pagamento con carte di credito, prepagate o bancomat. Pagina 13 di 20

14 La ratio della norma è stata quella di porre l onere della segnalazione a carico del sistema bancario (circuito dei pagamenti) in luogo degli esercenti commerciali. In attuazione di tale norma è stato emanato il Provvedimento dell Agenzia delle Entrate del 29 dicembre 2011, la cui bozza è stata inviata all ABI al fine di valutarne la concreta attuazione. Allo stato attuale sono tuttora in corso di definizione le modalità di invio dei dati all Anagrafe tributaria. 5. LE NUOVE MISURE DI CONTRASTO ALL EVASIONE FISCALE ED ALLE FRODI TRIBUTARIE: LA TRACCIABILITÀ DEI PAGAMENTI E LE RESTRIZIONI ALL USO DEL CONTANTE Come noto, tra le misure di contrasto all evasione fiscale si inseriscono anche alcune norme volte a presidiare il fenomeno del riciclaggio. Infatti, ai sensi dell art. 49 del D.lgs. n. 231 del 2007, è vietato il trasferimento di denaro contante o di libretti di deposito bancari o postali al portatore o di titoli al portatore in euro o in valuta estera, effettuato a qualsiasi titolo tra soggetti diversi, quando il valore oggetto di trasferimento, è complessivamente pari o superiore a euro. Il trasferimento è vietato anche quando è effettuato con più pagamenti inferiori alla soglia che appaiono artificiosamente frazionati. Il trasferimento può tuttavia essere eseguito per il tramite di banche, istituti di moneta elettronica e Poste Italiane S.p.A.. Le banche sono quindi tenute a comunicare al Ministero dell Economia e delle Finanze le infrazioni alle disposizioni in tema di circolazione del denaro contante e dei titoli al portatore di cui hanno notizia in relazione ai loro compiti di servizio e nei limiti delle loro attribuzioni e responsabilità. Nel corso degli anni si sono succeduti una serie di interventi volti a modificare le cd. soglie d importo. Si è passati quindi da euro a euro (con il D.L. n. 70 del 2010). La soglia è stata ulteriormente ridotta ad un importo pari o superiore a euro (comma 4 dell'art. 2, Pagina 14 di 20

15 D.L. 13 agosto 2011, n. 138) e infine ad un importo pari o superiore a euro (comma 1 dell'art. 12, D.L. 6 dicembre 2011, n. 201). In ragione delle modifiche intervenute nel corso degli anni sia ai limiti per la circolazione del denaro contante sia ai conseguenti termini per la regolarizzazione dei libretti al portatore individuati all art. 49 del D.lgs. n. 231/2007, le banche sono state particolarmente impegnate nell attività di detecting e comunicazione delle infrazioni al MEF. In funzione della peculiarità che le norme sui limiti di circolazione del contante rivestono per il legislatore nazionale, sono stati previsti appositi meccanismi di enforcement attraverso la definizione di un quadro sanzionatorio ad hoc 2. Con il rafforzamento dei presidi anti-riciclaggio e con il continuo monitoraggio dei fenomeni criminosi da parte delle Autorità interessate, nel corso degli anni è stata in alcuni casi rilevata una contiguità dei fenomeni di riciclaggio con quelli di evasione fiscale. Ciò è vero non solo sul piano nazionale ma anche sul piano internazionale. Ricordo che la Financial Action Task Force (FATF-GAFI) ha espressamente previsto nelle nuove Raccomandazioni FATF che i reati fiscali siano ricompresi tra i reati presupposto di riciclaggio; la normativa italiana rappresenta in questo senso una best practice, avendo il D.lgs. n. 74 del 2000 già disposto in tale senso. Va tuttavia richiamata l attenzione sul fatto che il sistema italiano di lotta alla circolazione del contante e di contrasto al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo, è lungi dall essere classificabile come alcune notizie di stampa hanno paventato un grande fratello. Dal lato dell intermediario bancario e finanziario, preme ricordare che la segnalazione al Ministero dell Economia e delle Finanze dell infrazione delle norme sulla circolazione del contanti tra privati e la segnalazione di operazioni sospette a fini di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo all UIF non costituiscono in alcun modo una notizia di reato, ma sottopongono all attenzione del MEF o dell UIF elementi di valutazione che 2 La violazione dell obbligo di comunicazione dell infrazione rilevata è punita con la sanzione amministrativa pecuniaria dal 3% al 30% dell importo dell operazione, del saldo del libretto, ovvero del conto e, in ogni caso, la sanzione minima applicabile non può essere inferiore a euro. Pagina 15 di 20

16 poi verranno esplorati dalle rispettive Autorità. In particolare, l attività di contrasto al fenomeno di riciclaggio di denaro, realizzata attraverso la segnalazione di operazioni sospette, non rappresenta un attività investigativa ma una sorta di cerniera informativa fra l autore del reato e le autorità incaricate della repressione. In questo contesto, va tenuto presente che la prossimità della banca a fenomeni di denaro sporco deriva fisiologicamente da rischi di manipolazione inconsapevole dei percorsi operativi tipici della professione bancaria (sistemi di pagamento, raccolta di fondi, intermediazione in strumenti finanziari, ecc.) che espongono le imprese bancarie al rischio di utilizzi da parte di terzi ai fini di trasformazione del denaro proveniente da reati. Ci sono casi di operazioni finalizzate al riciclaggio, di particolare complessità tecnica sotto il profilo ricostruttivo, tali da poter essere con difficoltà rilevati non solo dalla banca ma anche da operatori esperti sul piano economico e giuridico. L ampia gamma dei servizi in cui si articola l attività bancaria ed il processo di strutturazione che rende le operazioni di riciclaggio sempre più sofisticate sotto il profilo finanziario sono elementi che debbono indurre a riflettere sulla complessità dell opera richiesta al settore ed a tenere in giusta considerazione il rischio di anomala utilizzazione cui è esposta l impresa bancaria. In questa attività che gli intermediari bancari e finanziari hanno svolto sino ad oggi con estrema attenzione e che vede il settore bancario come quello che effettua il maggior numero di segnalazioni di operazioni sospette, è supportata da una serie di indicazioni delle Autorità, tra cui rivestono importanza gli schemi rappresentativi di comportamenti anomali sul piano economico e finanziario riferibili a possibili attività di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo, che l UIF è tenuto ad elaborare e diffondere, avvalendosi delle informazioni raccolte nello svolgimento della propria attività. Nel solco di tale previsione, l UIF ha recentemente pubblicato gli schemi relativi alla operatività connessa con le frodi fiscali internazionali e con le Pagina 16 di 20

17 frodi nelle fatturazioni, richiedendo a tutti i destinatari della normativa antiriciclaggio di prestare attenzione, nell ambito delle proprie valutazioni, all operatività inusuale che caratterizza settori quali attività di pulizia e manutenzione, attività di consulenza e pubblicitarie; settore dei materiali ferrosi; edile, dell autotrasporto e del movimento terra, dei metalli preziosi, etc. Gli schemi rappresentativi dell UIF hanno riguardato negli anni molteplici fenomeni, dall usura, al fishing, al factoring, etc. Anche in questo caso, non vi è alcun automatismo della segnalazione di operazione sospetta. La banca utilizza gli elementi in suo possesso e forniti dalle Autorità per valutare eventuali anomalie del profilo del cliente. Ricordo, infine che la stessa segnalazione di operazione sospetta prima di giungere all esterno della banca (SOS a rilevanza esterna) transita per un numero di livelli e soggetti deputati alla valutazione e all inoltro della segnalazione (SOS a rilevanza interna). 6. LA LIMITAZIONE DELL USO DEL CONTANTE E LA PROMOZIONE DEGLI STRUMENTI DI PAGAMENTO ELETTRONICO I dati pubblicati dalla Banca d Italia nella sua ultima Relazione annuale (31 maggio 2012) evidenziano un trend complessivamente crescente nel ricorso a strumenti di pagamento al dettaglio diversi dal contante: il numero dei pagamenti effettuati con strumenti bancari e postali è infatti aumentato del 3,9% nel 2011 (contro l 1,4% nel 2010). Fra gli strumenti alternativi al contante prevale l uso delle carte di pagamento il cui peso relativo sul totale dei pagamenti, nel 2011, è stato pari al 41 per centro, in line a con il dato medio della UE. L Italia rimane tuttavia in una posizione ancora fortemente arretrata rispetto alla media dell area dell euro in termini di transazioni con strumenti di pagamento elettronici: in Italia si effettuano una media di 68 operazioni pro-capite all anno con questi strumenti a fronte di una media dell area euro che si attesta a 182. Pagina 17 di 20

18 L uso elevato del contante nel nostro Paese trova la sua principale ragione nella garanzia di anonimato e, quindi, in variabili connesse con l economia sommersa. A ciò si aggiungono indubbiamente fattori di carattere culturale legati alla scarsa conoscenza e alla diffidenza di parte della popolazione verso gli strumenti di pagamento elettronici. L industria bancaria italiana è da sempre impegnata nella realizzazione di iniziative volte a favorire il ricorso da parte dei consumatori, delle imprese e della Pubblica amministrazione verso strumenti di pagamento tracciabili, alternativi al contante. Tale obiettivo ha trovato sostegno in recenti iniziative governative: si veda in particolare l articolo 12 del Decreto Salva Italia che oltre a prevedere l abbassamento dei limiti per l utilizzo del contante ha imposto alle Pubbliche Amministrazioni di pagare stipendi, pensioni ed altri emolumenti di importo superiore a euro mediante strumenti elettronici e stabilito misure volte a favorire l inclusione finanziaria (cd. conto di base ) e la definizione di misure volte a ridurre le commissioni applicate agli esercenti per transazioni eseguite a mezzo carte di pagamento. E fondamentale tuttavia che la lotta al contante venga concepita dall intero sistema Paese come un obiettivo comune da raggiungere dietro al quale non si cela un mero interesse di parte del settore bancario. Infatti: l uso di servizi di pagamento elettronici può significativamente concorrere al contrasto di quell economia sommersa che, particolarmente in una fase di difficile congiuntura, altera il confronto concorrenziale con il mercato, zavorra il circuito legale dell economia, contrasta percorsi di stabile sviluppo; limitare l uso del contante significa ridurre un costo che a livello aggregato, secondo le stime della Banca d Italia, arriva a mezzo punto percentuale del PIL; utilizzare strumenti tracciabili può efficacemente contribuire a ridurre il fenomeno dell evasione fiscale (secondo la banca dati dell Agenzia delle entrate si evadono 17,87 Euro ogni 100 Euro versati. Sulla base Pagina 18 di 20

19 delle imposte versate ciò comporta una stima dell evasione compresa tra mld di Euro ogni anno); la tracciabilità dei pagamenti elettronici è di per sé anche un efficace barriera a qualsiasi azione criminosa e in special modo alla criminalità economica organizzata. 7. IL PROGETTO DELLA COMMISSIONE EUROPEA PER LA CREAZIONE DI ANAGRAFICHE DEI RAPPORTI IN TUTTI GLI STATI MEMBRI (ARO), TRA DI LORO COORDINATE. A livello internazionale il tema delle indagini finanziarie si lega al progetto della commissione europea di creare un sistema comunitario che raccomandi la creazione in ogni Stato membro di anagrafiche dei rapporti con caratteristiche e operatività simili e tra di loro coordinate. In particolare, la Commissione europea ha intenzione di pubblicare entro il 2012 le linee guida per la creazione di anagrafiche dei rapporti in tutti gli Stati membri che siano accessibili online da parte delle forze dell ordine, da queste consultabili senza la preventiva autorizzazione da parte del giudice. Secondo il progetto della Commissione, tali anagrafiche dovrebbero essere accessibili anche dagli Asset Recovery Office (ARO) e Financial Intelligence Unit (FIU) degli altri Stati membri, ma solo per accertare l esistenza del conto e non l accesso alle singole operazioni. I risultati delle indagini, sempre secondo il progetto comunitario, dovrebbero essere utilizzate dalla Magistratura per successive azioni giudiziali (congelamento dei conti; accesso a tutte le operazioni compiute sul conto corrente oggetto di investigazione). La necessità di creare anagrafiche dei rapporti in tutti gli Stati membri è emersa nell ambito del lavoro svolto dalla Commissione per il coordinamento a livello transfrontaliero degli Asset Recovery Office (ARO), gli uffici nazionali per il recupero dei beni oggetto di un provvedimento di congelamento, sequestro o confisca. Pagina 19 di 20

20 Le maggiori difficoltà operative riscontrate dagli ARO nazionali, infatti, risiedono proprio nell attività di identificazione di conti correnti accesi dagli indagati siano essi persone fisiche o giuridiche in altri Paesi. L attività di definizione di linee guida comunitarie ha richiesto la creazione di un sottogruppo di lavoro ad hoc, a cui l ABI partecipa insieme alla Guardia di Finanza, all ARO nazionale e alla Direzione Investigativa Antimafia (DIA). L Archivio dei rapporti finanziari sviluppato dall Agenzia delle Entrate è ampiamente conforme con le linee guida che la Commissione si appresta ad emanare. In tale contesto, l ABI ha pertanto sostenuto con forza il progetto della Commissione, pur richiamando l attenzione sulla necessità di evitare un ingiustificato aggravio di costi per l industria. In particolare, l ABI intende preservare il patrimonio di conoscenze e investimenti che il settore bancario italiano ha perfezionato alimentando il registro dell Agenzia delle Entrate. Pagina 20 di 20

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