La regolamentazione del mercato dell accesso alle reti mobili

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1 La regolamentazione del mercato dell accesso alle reti mobili M.Cristina Giorgini AGCOM Classificazione dei diversi attori nel mercato mobile Nella delibera 544/00/CONS l Autorità aveva individuato le figure di operatori che, pur non disponendo delle risorse radio, ma disponendo di infrastrutture proprietarie più o meno estese, possono offrire servizi mobili grazie all utilizzo di input forniti dai MNO. Le principali differenze tra questi soggetti riguardano, da un lato, il grado di dipendenza da elementi della rete del MNO, dall altro, il livello di autonomia nel gestire il rapporto con il cliente finale. Apparati proprietari Frequenze spettro radio Tipologia Operatore ATR SP IAP ESP MVNO SIM card Infrastrutture di rete [Commutazione] [Trasporto] Commutazione Trasporto Proprio marchio su SIM ospitate [Commutazion e] [Trasporto] Emette SIM card HLR Commutazio ne [Trasporto] MNO Licenza con assegnazione frequenze Emette SIM card HLR Commutazione Trasporto Rapporti con utenti finali Politiche prezzo Marchio commerciale di Parzialmente indipendente Parzialmente indipendente Parzialmente indipendente Parzialmente indipendente Parzialmente indipendente Parzialmente indipendente Indipendente Indipendente Indipendente Indipendente Indipendente Indipendente 2

2 Delibera 544/00/CONS La delibera n. 544/00/CONS non aveva tuttavia imposto alcun obbligo di fornitura di accesso e/o originazione in capo agli operatori di rete mobile. Per quanto riguarda le condizioni regolamentari negli scambi all ingrosso tra MNO da un lato e ATR, SP, IAP, ESP e MVNO dall altro lato, l Autorità aveva concluso che: 1) [ ] non risulta giustificato un intervento della regolamentazione diretto a fissare le condizioni per l'ingresso nel mercato dei sistemi radio-mobili degli operatori virtuali di rete mobile e dei fornitori di accesso indiretto. (art. 2, comma 1); 2) La fornitura di capacità da parte degli operatori di rete mobile ai soggetti di cui ai commi 3 e 4 [cioè ESP, SP e ATR] avviene sulla base di negoziazione commerciale, nel rispetto dei principi di trasparenza e non discriminazione. Per la risoluzione di eventuali controversie tra operatori si applica l'art. 1, comma 11, 23 della legge n. 249/97. [cioè, sussiste l obbligo a un tentativo di conciliazione prima di ricorsi in sede giurisdizionale] (art. 2, comma 5). 3 Il quadro regolamentare del 2002 (1/3) Nel 2002, le Istituzioni europee hanno adottato un insieme di direttive che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica. Il nuovo quadro regolamentare, che riconosce il termine della prima fase di liberalizzazione dei mercati e sancisce la convergenza tra disciplina regolamentare e disciplina antitrust, si compone principalmente di cinque direttive (direttiva quadro, direttiva accesso, autorizzazioni, Servizio Universale, e protezione dati), di due Raccomandazioni (sui mercati rilevanti e sulle procedure di notifica) e delle Linee guida. Il nuovo quadro regolamentare, recepito nell ordinamento italiano dal D.Lgs n.259, 1 agosto 2003, Codice delle Comunicazioni elettroniche, prevede precise modalità di intervento da parte delle Autorità nazionali: - l imposizione di specifici obblighi regolamentari tramite lo strumento delle analisi di mercato (art mkt all ingrosso e art mkt al dettaglio); - in materia di accesso e interconnessione, attraverso la definizione di particolari condizioni tecniche ed operative (art.42); - l adozione di misure per la tutela degli utenti finali e l imposizione di obblighi di servizio universale; - nell ambito della disciplina delle risorse scarse (numerazioni e frequenze), nel rispetto della ripartizione di competenze tra l Agcom e il Ministero 4

3 Il quadro regolamentare del 2002 (2/3) Il percorso che il nuovo quadro regolamentare delinea per l analisi dei mercati richiede che: - le Autorità procedano dapprima alla definizione del mercato rilevante (dal punto di vista merceologico e geografico) - quindi alla verifica della sussistenza di posizioni dominanti, individuali o collettive, con l individuazione degli operatori SMP (che detengono significativo potere di mercato ); - al termine di tale percorso le Autorità possono introdurre, rimuovere o modificare gli obblighi regolamentari L Autorità analizza i mercati rilevanti del settore delle comunicazioni elettroniche suscettibili di una regolamentazione ex ante, conformemente ai principi del diritto della concorrenza e sulla base delle caratteristiche e della struttura del mercato nazionale delle comunicazioni elettroniche. Le analisi di mercato seguono stringenti procedure definite dalla Commissione (Raccomandazioni e Linee guida). 5 Il quadro regolamentare del 2002 (3/3) Nella Raccomandazione della Commissione n. 2003/311/CE, dell 11 febbraio 2003 sui mercati rilevanti, è stato identificato come potenzialmente suscettibile di regolamentazione ex ante il mercato all ingrosso dell accesso e raccolta delle chiamate da rete mobile ( mercato 15 ) per il permanere di forti ostacoli all accesso, in quanto le imprese a cui non sono state assegnate licenze possono entrare in questo mercato solo a seguito di una nuova attribuzione di spettro o ricorrendo al mercato dello spettro derivato oppure rilevando un operatore già titolare di licenza. La Commissione osserva, tuttavia, che non si può configurare una barriera assoluta all ingresso, in quanto ci sono diverse possibilità di condivisione dello spettro fra cui lo sviluppo di roaming nazionale o rapporti di accesso indiretto. 6

4 Analisi del Mercato 15 (Delibera n. 46/06/CONS) L Autorità con la delibera n. 46/06/CONS ha individuato un unico mercato nazionale per la fornitura congiunta dei servizi di accesso e originazione da parte di MNO ad operatori sprovvisti di risorse radio, che permettano a questi ultimi di fornire agli utenti finali servizi sia vocali, sia SMS. L Autorità ha concluso che nel mercato dell accesso e originazione delle chiamate sulle reti telefoniche pubbliche mobili non si riscontrano posizioni di dominanza singola e/o congiunta o alterazioni sostanziali della concorrenza e, pertanto, non ha imposto alcun obbligo regolamentare in capo agli MNO, confermando la situazione regolamentare pre-vigente. La CE, nella lettera di commento allo schema di provvedimento relativo al mkt 15, aveva supportato le conclusioni dell Autorità osservando che gli MNO, nonostante le numerose negoziazioni in corso, finora non hanno garantito l accesso agli MVNO al fine di fornire servizi in concorrenza sul mercato al dettaglio e invitando l Autorità "a monitorare attentamente il mercato al fine di verificare che esso tenda irreversibilmente verso una struttura competitiva in cui non si configurino effetti derivanti da comportamenti taciti coordinati"; 7 L attività di monitoraggio prevista dalla delibera 46/06/CONS L ingresso sul mercato italiano di operatori sprovvisti di risorse radio che utilizzano le reti mobili degli MNO è infatti ritenuto uno strumento atto a intensificare il grado di concorrenza nei mercati dei servizi di comunicazione mobile e personale, nonché a favorire i processi di integrazione tra servizi fissi e mobili. A tal fine, nella delibera 46/06/CONS, l Autorità ha previsto di effettuare un opportuna attività di monitoraggio del mercato. Art. 3 Attività di monitoraggio 1. L Autorità avvia un attività di monitoraggio del mercato e delle negoziazioni in corso tra MNO ed operatori sprovvisti di risorse radio, al fine di verificare che il mercato tenda irreversibilmente verso una struttura competitiva in cui non si configurino effetti derivanti da comportamenti taciti coordinati. 2. L attività di monitoraggio di cui al comma precedente è svolta con cadenza semestrale. La prima verifica si conclude entro sei mesi dalla data di pubblicazione del presente provvedimento. 3. L Autorità si riserva di intervenire qualora l attività di monitoraggio dia esisti negativi, al fine di tutelare la concorrenza ed i consumatori. 8

5 Gli esiti dell attività di monitoraggio prevista dalla delibera 46/06/CONS Nel marzo del 2007, nell ambito dell attività di monitoraggio di cui alla Delibera n. 46/06/CONS, l Autorità ha accertato che gli MNO avevano concluso i seguenti tre accordi giuridicamente vincolanti per la fornitura di servizi di accesso wholesale alla propria rete di comunicazione mobile: Vodafone e Telecom hanno sottoscritto due accordi con imprese della grande distribuzione, in possesso di reti di punti vendita che coprono l intero territorio nazionale, rispettivamente, Carrefour e Coop. Vodafone ha successivamente concluso un accordo con BT Italia. 9 Gli esiti dell attività di monitoraggio: osservazioni dell Autorità Carrefour e Coop non sono attive nei mercati delle telecomunicazioni di rete fissa e, pertanto, il loro ingresso nel mercato eserciterà una limitata pressione competitiva sugli MNO, considerato anche che nel breve periodo risentiranno inevitabilmente di una conoscenza parziale del settore e dei vincoli derivanti da una base di clienti ridotta. BT è un operatore di rete fissa attivo esclusivamente nell offerta di servizi agli utenti affari e l accordo concluso con Vodafone appare comunque facilitato dalla presenza internazionale dei due operatori e dall esistenza di accordi commerciali tra le parti in altri mercati europei. Tutti gli accordi finora stipulati consentiranno agli operatori nuovi entranti di disporre di un controllo parziale di alcuni elementi di rete e commerciali. Ciò determina delle limitazioni per tali operatori nel proporre un ampia articolazione delle offerte finali. Inoltre gli stessi operatori risulterebbero nelle condizioni di competere prevalentemente sulla variabile dei prezzi, senza dunque la possibilità di esercitare un accentuata pressione competitiva anche sulla gamma dei servizi offerti. 10

6 Riapertura del mercato 15 (delibera n. 168/07/CONS) L Autorità ha considerato che il settore delle TLC in Italia è caratterizzato da un asimmetria nelle dotazioni infrastrutturali dei diversi operatori, che potrebbe determinare differenti condizioni di partenza tra gli operatori nel gioco competitivo e in particolare diverse opportunità di sviluppo dei nuovi servizi integrati fisso-mobile. L Autorità, a seguito del monitoraggio, ha rilevato che la conclusione di accordi con imprese di grande distribuzione, nonché la stipula di un unico accordo con un operatore di rete fissa attivo solo nei mercati rivolti alla clientela affari, seppure significativi, non possono essere considerati risolutivi delle criticità nei mercati dell accesso alle reti mobili, in particolare con riguardo ai servizi integrati fisso-mobile. Sulla base di tali considerazioni l Autorità, in data 19 aprile 2007, ha deliberato l avvio del secondo ciclo di analisi del mercato L indagine conoscitiva fisso mobile (1/3) A metà 2006 l Autorità, con la delibera n. 324/06/CONS ha avviato una indagine conoscitiva sui processi di integrazione tra servizi di telefonia fissa e servizi di telefonia mobile, nella transizione verso le reti di nuova generazione per analizzarne gli aspetti di mercato e i profili concorrenziali. L indagine conoscitiva nasceva dalla rilevazione di possibili criticità sulle condizioni concorrenziali nei mercati dei servizi di rete fissa e di rete mobile, soprattutto a seguito del processo di fusione per incorporazione della società TIM in Telecom Italia. Tra gli obiettivi, oltre all analisi dei processi di convergenza tra i servizi di rete fissa e quelli di rete mobile, c era la valutazione dei possibili rischi di effetti anticoncorrenziali, sia sui mercati sottoposti a regolamentazione - servizi di rete fissa sia su quelli non regolamentati servizi di rete mobile, dell introduzione di offerte intergrate da parte di operatori SMP in uno dei mercati interessati. 12

7 L indagine conoscitiva fisso mobile (2/3) In merito ai attuali modelli di business seguiti dagli operatori nel processi di convergenza in atto l indagine osservava che: Nell ambito dei processi di convergenza dei servizi fissi e mobili, si nota una sostanziale assenza di nuovi attori esclusivamente convergenti, o che centrano i propri modelli di business sui servizi convergenti, quanto piuttosto si osservano diversi approcci da parte sia degli operatori fissi che di quelli mobili. Gli operatori fissi integrati tentano generalmente di inserire i servizi convergenti all interno della propria catena del valore, cercando il massimo livello di sinergia con i servizi IP. Per questi l offerta di servizi convergenti si traduce attualmente nella disponibilità al cliente di telefonini dual-mode che integrano una duplice funzionalità sfruttando, per le chiamate voce, le reti a larga banda in prossimità di accessi wi-fi e le reti mobili (GSM/GPRS/UMTS) al di fuori di tale copertura. Gli operatori attivi soltanto nel mobile generalmente contrastano le offerte integrate lanciando iniziative tese ad incentivare la sostituzione fisso-mobile (proponendo ad esempio tariffe convenienti per le chiamate verso numeri di rete fissa effettuate da casa), ovvero puntando sulla disponibilità di reti a larga banda wireless alternative a quelle fisse (per sostituire completamente la linea fissa). Da qui il crescente interesse degli operatori mobili per le tecnologie MBWA (Mobile Broadband Wireless Access). 13 L indagine conoscitiva fisso mobile (3/3) L indagine concludeva che: Gli operatori di sola rete fissa, per poter competere nell offerta di servizi integrati fisso mobile, debbono pertanto ricercare collaborazioni o stringere accordi strategici (che vanno dagli accordi di partnership ai contratti di affitto delle reti mobili, come nel caso degli operatori mobili virtuali) con gli operatori mobili. In tale scenario, si evidenzia come gli operatori che non detengono infrastrutture mobili, in assenza di accordi che consentano l accesso alla rete mobile, come è avvenuto fino ad oggi in Italia, rischiano di rimanere tagliati fuori dalla competizione, risultando loro preclusa, di fatto, la possibilità di realizzare qualsiasi forma di convergenza. 14

8 La regolamentazione dei servizi integrati fissomobile: Delibera 415/07/CONS (1/3) Vodafone e TI, nella seconda metà del 2006, hanno presentato all Autorità servizi di comunicazione vocale di natura integrata, rispettivamente "Vodafone Casa Numero Fisso e "Unico. Tali servizi sono stati autorizzati dall Autorità con delibera n. 415/07/CONS del 2 agosto L Autorità nel riconoscere il presumibile beneficio per l utenza che può derivare dalla diffusione di servizi convergenti fisso-mobile, ha rilevato che gli aspetti di novità che tale nuovo modulo presenta, impongono di accompagnarne l introduzione sul mercato con una regolamentazione adhoc, finalizzata in primis alla tutela dell utenza, oltre che a definirne i particolari aspetti connessi all uso delle frequenze e delle numerazioni. L Autorità non ha ritenuto opportuno individuare un nuovo mercato per i servizi integrati F-M ed ha previsto con la delibera 415/07/CONS alcune norme generali per l introduzione di servizi integrati fisso-mobile e norme specifiche per servizi offerti attraverso la rete mobile e per quelli offerti attraverso la rete a larga banda. 15 La regolamentazione dei servizi integrati fissomobile: Delibera 415/07/CONS (2/3) L Autorità, ha tuttavia formulato alcune valutazioni circa l impatto nei meccanismi concorrenziali della diffusione dei nuovi servizi integrati fisso mobili, pur rilevando che - al momento - queste non costituiscano motivi ostativi all introduzione dei servizi esaminati: Uno dei principali temi di attenzione riguarda la possibilità per tutti gli operatori, anche quelli non dotati di rete mobile o di frequenze sufficienti, di replicare tali offerte. In caso contrario, infatti, si determinerebbe una riduzione del grado di competizione nel medio periodo. In questa prospettiva, nel corso del secondo ciclo delle analisi di mercato dovrebbe essere valutato se l effettivo grado di sviluppo di tali servizi individui un nuovo e distinto mercato, contiguo a quelli di telefonia fissa e di telefonia mobile, oppure se gli stessi possano di volta in volta essere ricondotti ad uno dei tradizionali mercati dei servizi di telecomunicazione. 16

9 La regolamentazione dei servizi integrati fissomobile: Delibera 415/07/CONS (3/3) Con la delibera 415/07/CONS l Autorità ha definito le condizioni regolamentari generali per l avvio dei servizi integrati fisso mobile, in considerazione della effettiva situazione di mercato, ancora embrionale, e dell esigenza di consentire un rapido avvio di tali servizi. In ogni caso, l Autorità, si è riservata di intervenire per definire le condizioni di dettaglio ai sensi dell art. 42 del Codice delle comunicazioni e, comunque, nell ambito delle analisi di mercato già avviate. In particolare: l analisi del Mercato n.15: accesso e raccolta delle chiamate nelle reti telefoniche mobili (avviato con delibera n. 168/07/CONS del 19 aprile 2007)" l analisi del Mercato n.16: terminazione di chiamate vocali su singole reti mobili (avviato con delibera n. 342/07/CONS del 28 giugno 2007) Infine l Autorità ha rilevato la necessità di un accorto monitoraggio in prospettiva delle dinamiche di mercato e concorrenziali che effettivamente si determineranno, teso alla sollecita introduzione dei rimedi atti a fornire una risposta appropriata e proporzionata alle problematiche di competitività che dovessero insorgere. 17 La nuova Raccomandazione sui mercati rilevanti Il 17 dicembre 2007 la Commissione Europea ha adottato una nuova Raccomandazione sui mercati rilevanti suscettibili di regolamentazione ex ante. Contestualmente è stato presentato il nuovo pacchetto di Direttive comunitarie per le comunicazioni elettroniche che ha cominciato l iter di approvazione ed è attualmente al vaglio del Parlamento europeo. Sulla base della nuova Raccomandazione, che ha ridotto i mercati da 18 a 7, il mercato 15 (accesso alle reti mobili) non è più nella lista dei mercati rilevanti. La Commissione ha stabilito che per i mercati non compresi nella nuova Raccomandazione le Autorità nazionali debbano applicare la prova dei tre criteri per verificare se, sulla base delle circostanze nazionali, un mercato possa ancora essere oggetto di regolamentazione ex ante. In particolare i criteri che devono essere contemporaneamente soddisfatti sono: 1) presenza di forti ostacoli non transitori all accesso (strutturali, giuridici, normativi); 2) struttura tale da impedire condizioni di concorrenza effettiva nel periodo in oggetto; 3) insufficienza del diritto della concorrenza a rimediare ai fallimenti del mercato. 18

10 I provvedimenti di analisi dei mercati di servizi telefonici mobili: prossimi passi Conformemente alle indicazioni della Commissione l Autorità ha deciso di sottoporre il mercato n. 15 (accesso e raccolta da rete mobile), non essendo più nella lista dei mercati rilevanti, al test dei tre criteri. Solo nel caso in cui i criteri siano soddisfatti tutti contemporaneamente, tale mercato sarà suscettibile di regolamentazione ex ante. Diversamente, sarà sottoposto al solo diritto della concorrenza ex post. A breve l Autorità avvierà la consultazione pubblica sul provvedimento di revisione del mercato n. 16 (terminazione mobile). Nell ambito degli obblighi imposti agli operatori SMP (tutti gli operatori MNO) ed in particolare degli obblighi di trasparenza, non discriminazione, predisposizione della contabilità regolatoria e controllo dei costi, il provvedimento è volto a definire il percorso di discesa (glide path) dei prezzi di terminazione. Dopo la consultazione pubblica, e l adozione di eventuali modifiche, il provvedimento sarà sottoposto alla Commissione europea e inviato all AGCM per il relativo parere non vincolante prima della sua approvazione finale. 19 La delibera 126/08/CIR sulla MNP: una misura accolta con favore (1/2) La delibera 126/07/CIR, adottata il 5 dicembre 2007, ha disposto l avvio di un procedimento volto a rivedere le norme relative alla portabilità del numero mobile.con riferimento agli aspetti sia economici sia tecnici, e ai modelli di interazione tra tutti gli operatori, per tenere conto dell ingresso sul mercato degli operatori mobili virtuali (MVNO e ESP). Con la stessa delibera è stata portata a unità (da 9.000) la capacità giornaliera di evasione degli ordini da parte degli operatori Vodafone e Telecom Italia in qualità di donating, da intendersi come la potenzialità minima da assicurare in modo paritario tra gli operatori recipient. (Per Wind e H3G è prevista la possibilità di incrementare la propria capacità fino a tale soglia qualora le richieste superino le unità giornaliere). La delibera prevede che le operazioni di portabilità del numero tra l operatore mobile e gli operatori virtuali, con i quali ha stipulato accordi per l utilizzo della propria rete, non contribuiscano al conteggio della capacità giornaliera. Infine viene ribadito ed esplicitato il principio di non discriminazione tra gli operatori mobili e gli operatori virtuali non assegnatari di numerazione 20 mobile.

11 La delibera 126/08/CIR sulla MNP: una misura accolta con favore (2/2) In particolare, all art.3 viene stabilito che: 1. ai sensi dell art. 80 del codice, gli utenti degli operatori virtuali hanno diritto alla portabilità del numero; 2. gli operatori mobili assicurano un trattamento non discriminatorio tra i clienti degli operatori virtuali e quelli degli operatori mobili, e tra i clienti degli stessi operatori virtuali; 3. l operatore mobile recipient garantisce proporzionalità nelle richieste da inviare a ciascun operatore donating -tra quelle avanzate da propri utenti e da gli utenti dell operatore virtuale attestato sulla propria rete- senza prevedere limiti nel numero di richieste che possono essere avanzate dagli operatori mobili virtuali. Gli operatori mobili virtuali hanno manifestato apprezzamento per tale misura volta a riconoscere l importanza, soprattutto per questi nuovi entranti, delle modalità operative del processo di acquisizione dei clienti. 21 Gli interventi di Tutela del consumatore: le decisioni controverse Nei mesi scorsi l Autorità ha adottato alcune misure, volte alla tutela dei consumatori, che sono state contestate dagli operatori mobili virtuali : - la delibera 514/07/CONS, che ha fissato specifiche condizioni economiche agevolate per particolari categorie di clientela disabile (nello specifico 50 SMS/g gratuiti per gli utenti sordi), ad avviso degli operatori virtuali non ha un impatto neutro sul mercato in quanto si traduce in un costo vivo per gli MVNO, diversamente da quanto avviene per gli operatori mobili ; - la delibera 416/07/CONS, con la quale l Autorità ha diffidato tutti gli operatori mobili, compresi gli operatori virtuali, a riconoscere la restituzione e la trasferibilità del credito residuo sulle schede telefoniche prepagate in caso di cambio operatore (in attuazione del decreto Bersani convertito dalla legge n.40 del 2 aprile 2007), ad avviso degli operatori virtuali pone impropriamente sullo stesso piano questi operatori che sono impossibilitati ad adempiere in mancanza di implementazione delle misure da parte degli MNO soprastanti. 22

12 Punti aperti L Autorità ha preso atto dei rilievi che negli ultimi mesi sono stati avanzati dagli operatori mobili virtuali, che richiedono l adozione di misure atte a consentire loro da un lato, di aumentare la capacità di penetrazione e mantenimento della posizione nel mercato, e dall altro lato di incentivare il passaggio a modelli di business più articolati. In particolare gli ambiti di intervento su cui viene posta l attenzione riguardano: - Mobile Number Portability - Terminazione - Numerazione Nell ambito del recente provvedimento sul piano di numerazione l Autorità ha rilevato l effettiva rigidità dell attuale sistema e l opportunità di avviare una riflessione per valutare l effettiva possibilità per gli operatori virtuali di acquisire in proprio i diritti d uso delle numerazioni. 23