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1 INSEGNAMENTO DI DIRITTO DELL UNIONE EUROPEA LEZIONE VIII RAPPORTI TRA DIRITTO COMUNITARIO E DIRITTO DEGLI STATI MEMBRI PROF. GIUSEPPE RUBERTO

2 Indice 1 L adattamento Dell ordinamento Italiano Al Diritto Comunitario L ADATTAMENTO AI TRATTATI ISTITUTIVI E MODIFICATIVI DELLE COMUNITÀ EUROPEE L ADATTAMENTO AL DIRITTO COMUNITARIO DERIVATO IL RUOLO DELLE REGIONI NELL ATTUAZIONE DEL DIRITTO COMUNITARIO I Rapporti Tra Diritto Comunitario E Diritto Interno Alla Luce Dell elaborazione Giurisprudenziale Della Corte Di Giustizia E Della Corte Costituzionale di 14

3 1 L adattamento dell ordinamento italiano al diritto comunitario L adattamento ai Trattati istitutivi e modificativi delle Comunità europee. Le norme contenute nei Trattati istitutivi delle Comunità europee e in quelli che li hanno successivamente modificati sono state recepite dagli Stati membri con le procedure previste dalle rispettive carte costituzionali. La Costituzione della Repubblica Federale di Germania, ad esempio, prevede che, per la realizzazione dell Europa unita, la Federazione può trasferire <<diritti di sovranità mediante legge, con l assenso del Bundesrat>>. L Italia ha dato esecuzione ai Trattati comunitari seguendo le medesime procedure previste per la ratifica dei trattati internazionali, cioè attraverso il ricorso ad una legge ordinaria di autorizzazione alla ratifica del Trattato (da parte del Presidente della Repubblica), contenente l ordine di esecuzione dello stesso. Questa soluzione ha tuttavia sollevato dubbi in dottrina. Molti hanno rilevato infatti che le limitazioni di sovranità derivanti dall appartenenza alle Comunità europee e all Unione europea potessero essere introdotte solo attraverso una norma costituzionale. Sulla questione si è pronunciata la Corte Costituzionale (sentenza 7 marzo 1964, n. 14, Costa c. Enel, in Foro it., 1964, I, p. 465), affermando che il ricorso alla legge ordinaria per il recepimento dei Trattati comunitari trova giustificazione nel disposto dell art. 11 della Costituzione, secondo cui l Italia <<consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo>>. In particolare, secondo la Corte, questa norma non si limita a consentire le limitazioni di 3 di 14

4 sovranità ma riveste anche carattere procedurale, ammettendo che dette limitazioni possano essere adottate senza procedere ad una revisione costituzionale. Il riconoscimento della possibilità di dare esecuzione ai Trattati mediante legge ordinaria ha tuttavia comportato problemi di non poco conto. Fin dalla citata sentenza del 1964, la Corte Costituzionale ha infatti ritenuto applicabile anche alle leggi di ratifica dei Trattati comunitari il principio secondo cui lex posterior derogat anteriori, ammettendo così che una legge nazionale successiva potesse derogare le norme comunitarie (sia quelle dei Trattati che, a maggior ragione, quelle di diritto derivato). Questa posizione è stata contrastata immediatamente dalla Corte di giustizia, che ha sottolineato la posizione di superiorità delle norme comunitarie rispetto a quelle nazionali, inducendo, col tempo, anche la Corte costituzionale ad accettare questo orientamento (del contrasto giurisprudenziale tra Corte costituzionale e Corte di giustizia ci occuperemo nel par. 2). Sulla questione non ha inciso la modifica dell art. 117 Cost., introdotta dalla legge costituzionale n. 3/2001, che si limita a dare atto della partecipazione dell Italia all ordinamento comunitario, affermando che: <<la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali>>, senza tuttavia definire alcuna procedura per consentire limitazioni di sovranità L adattamento al diritto comunitario derivato. Il problema dell adattamento al diritto comunitario derivato riguarda essenzialmente gli atti che non sono direttamente applicabili negli Stati membri, cioè le direttive. I 4 di 14

5 regolamenti e le decisioni, infatti, non necessitano di una norma interna di attuazione, salvo diversa previsione dell atto stesso. In Italia l attuazione delle direttive è stata spesso tardiva. Il loro recepimento, inizialmente, è avvento attraverso il ricorso ad una legge con cui il Parlamento delegava il Governo ad emanare dei decreti legislativi di attuazione delle norme comunitarie. Sia l approvazione della legge delega che dei successivi decreti legislativi richiedevano tuttavia tempi eccessivamente lunghi. Con la legge 9 marzo 1989, n. 86, nota come legge La Pergola, è stata introdotta una specifica procedura per velocizzare i tempi di attuazione degli atti comunitari. E stata prevista infatti l approvazione annuale, da parte del Parlamento, di un disegno di legge del Governo (c.d. legge comunitaria ) contenente l indicazione delle direttive e degli altri atti comunitari che devono essere recepiti nell ordinamento nazionale. La legge comunitaria può dare attuazione agli obblighi comunitari: - dettando direttamente le norme di adattamento (procedura questa piuttosto dispendiosa e quindi poco seguita nella prassi); - conferendo al Governo una delega legislativa (è questa la soluzione più frequente); - dettando disposizioni che autorizzano il Governo ad emanare un regolamento di attuazione delle direttive comunitarie, purché esse riguardino materie di competenza statale esclusiva e non coperte da riserva assoluta di legge. Se la materie è già disciplinata con legge (ma non riservata alla legge) il regolamento governativo può modificarla. 5 di 14

6 La legge La Pergola è stata sostituita dalla legge 4 febbraio 2005 n. 11, che ha confermato lo strumento della legge comunitaria. Tra le novità introdotte dalla legge vi è il riconoscimento al Governo della facoltà di adottare <<provvedimenti, anche urgenti, necessari a fronte di atti normativi e di sentenze degli organi giurisdizionali delle Comunità europee e dell'unione europea che comportano obblighi statali di adeguamento solo qualora la scadenza risulti anteriore alla data di presunta entrata in vigore della legge comunitaria relativa all'anno in corso>> (art. 10, comma 1). In sostanza la norma consente al Governo, anche in assenza di una delega del Parlamento, di adottare decreti-legge o atti amministrativi per adeguare l ordinamento italiano agli obblighi comunitari che devono essere attuati entro un termine anteriore alla presumibile entrata in vigore della legge comunitaria annuale. Resta, in ogni caso, la possibilità per il Parlamento di attuare gli obblighi comunitari anche al di fuori della legge comunitaria, mediante leggi contenenti norme dettagliate ovvero leggi che si limitano a fissare i principi e i criteri direttivi ai quali dovrà conformarsi il legislatore delegato. Questa scelta consente al Parlamento di esaminare in maniera più attenta i provvedimenti di maggiore rilevanza (Gaja) Il ruolo delle Regioni nell attuazione del diritto comunitario. La legge La Pergola prevedeva che le Regioni, nelle materie di competenza concorrente, non potessero dare attuazione alle direttive comunitarie se non dopo l entrata in vigore della prima legge comunitaria successiva alla notifica della direttiva. Questa disposizione è stata modificata dalla legge 24 aprile 1998 n. 128, che ha previsto che le 6 di 14

7 Regioni possano dare immediata attuazione alle direttive comunitarie nelle materie di competenza concorrente, pur riconoscendo al legislatore statale la competenza ad emanare nelle medesime materie norme di principio, che prevalgono sulle disposizioni contrarie dettate a livello regionale. Analoga previsione è oggi contenuta nell art. 16 della legge n. 11 del 2005, che rimette alla legge comunitaria l indicazione dei <<principi fondamentali non derogabili dalla legge regionale o provinciale sopravvenuta e prevalenti sulle contrarie disposizioni eventualmente già emanate dalle regioni e dalle province autonome>>. Il ruolo delle Regioni nell attuazione del diritto comunitario ha trovato riconoscimento, a livello costituzionale, con la riforma del Titolo V della Costituzione, adottata con legge costituzionale n. 3 del L art. 117, comma 5, Cost. prevede infatti che le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza (sia esclusiva che concorrente), <<provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza>>. L esercizio del potere sostitutivo dello Stato nei confronti delle Regioni inadempienti agli obblighi comunitari, già contemplato dall art. 9, comma 4, della legge La Pergola, è stato disciplinato nel dettaglio dalla legge 1 marzo 2002 n. 39, le cui disposizioni sono state poi riprodotte nell art. 11, comma 8, della legge n. 11/2005. Detta norma attribuisce allo Stato il potere di adottare decreti legislativi o regolamenti di attuazione nelle materie di competenza legislativa delle Regioni e delle Province autonome al fine di porre rimedio all eventuale inerzia dei suddetti enti nel dare attuazione a norme comunitarie. La norma 7 di 14

8 precisa che gli atti normativi adottati dallo Stato in via sostitutiva si applicano a decorrere dalla scadenza del termine stabilito per l attuazione della normativa comunitaria da parte delle Regioni e delle Province autonome e perdono comunque efficacia dalla data di entrata in vigore della normativa di attuazione di ciascuna Regione e Provincia autonoma. Della mancata attuazione degli obblighi comunitari è sempre responsabile, nei confronti della Comunità europea, lo Stato membro, anche se l inadempimento è imputabile ad uno Stato federato, ad una Regione o ad un ente territoriale autonomo. Per evitare tale responsabilità, la nostra Costituzione, all art. 120, comma 2, ha riconosciuto espressamente al Governo il potere di <<sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria>>, rimettendo alla legge la definizione delle <<procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione>>. A disciplinare la procedura di esercizio dei poteri sostitutivi è intervenuta la legge 5 giugno 2003 n. 131 (c.d. legge La Loggia), il cui art. 8 dispone che: <<il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente per materia, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali, assegna all'ente interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari; decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei ministri, sentito l'organo interessato, su proposta del Ministro competente o del Presidente del Consiglio dei ministri, adotta i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario>>. 8 di 14

9 2 I rapporti tra diritto comunitario e diritto interno alla luce dell elaborazione giurisprudenziale della Corte di giustizia e della Corte costituzionale. Il problema dei rapporti tra norme interne e norme comunitarie ha dato luogo ad una prolungata contrapposizione tra Corte costituzionale e Corte di giustizia, che si sono divise sulla collocazione da attribuire alle norme comunitarie nell ambito della gerarchia delle fonti del diritto interno. Inizialmente la Corte costituzionale ha individuato il criterio per risolvere il contrasto tra diritto interno e diritto comunitario nel principio della successione delle leggi nel tempo. In particolare la Corte, con la sentenza 7 marzo 1964, n. 14 (giudizio Costa c. Enel), dopo aver giudicato legittimo il ricorso alla legge ordinaria per il recepimento dei Trattati comunitari in virtù della previsione dell art. 11 della Costituzione, ha affermato che le norme dei Trattati hanno il rango di leggi ordinarie e come tali possono essere modificate o abrogate da una legge interna successiva. In definitiva, secondo la Corte costituzionale, la legge interna successiva contrastante con la norma comunitaria è pienamente efficace e deve essere applicata dal giudice italiano, ferma restando la responsabilità dello Stato per violazione degli obblighi comunitari. Le conclusioni della Corte costituzionale sono state immediatamente contrastate dalla Corte di giustizia, chiamata a pronunciarsi sulla medesima causa Costa contro Enel, ad essa approdata attraverso un ricorso pregiudiziale. In particolare, con la sentenza 15 luglio 1964 (C-6/64, Costa c. Enel, in Raccolta, 1964, p. 1127), la Corte di giustizia ha affermato la prevalenza del diritto comunitario su quello interno partendo dalla considerazione che, con 9 di 14

10 l istituzione della Comunità europea, gli Stati membri hanno limitato, sia pure in campi circoscritti, i loro poteri sovrani e creato quindi un complesso di diritto vincolante per i loro cittadini e per loro stessi. Secondo la Corte, la conseguenza della rinuncia degli Stati membri ai propri poteri sovrani in favore della Comunità è l impossibilità per gli Stati di far prevalere, contro un ordinamento giuridico da essi accettato a condizione di reciprocità, un provvedimento unilaterale ulteriore, il quale pertanto non potrà essere opponibile all ordine comune. D altra parte, ha precisato la Corte, se l efficacia del diritto comunitario variasse da uno Stato all altro in funzione delle leggi interne posteriori, ciò metterebbe in pericolo l attuazione degli scopi del trattato. Una conferma della supremazia del diritto comunitario, secondo la Corte, è inoltre rinvenibile nella previsione dell art. 189 TCE (oggi art. 249 TCE) - che sancisce l obbligatorietà e l efficacia diretta dei regolamenti negli Stati membri la quale perderebbe significato se uno Stato potesse unilateralmente annullarne gli effetti con un provvedimento legislativo che prevalesse sui testi comunitari. Dopo la pronuncia della Corte di giustizia, il problema dei rapporti tra diritto interno e diritto comunitario è stato nuovamente affrontato dalla Corte costituzionale con le sentenze Frontini del 1973 e Industrie chimiche del Con la sentenza 27 dicembre 1973, n. 183 (giudizio Frontini e altri c. Amministrazione delle Finanze), la Corte costituzionale ha riconosciuto, per la prima volta, la prevalenza delle norme comunitarie sulle leggi nazionali, anche successive, affermando che esse, in virtù della previsione dell art. 11 Cost., acquistano rango costituzionale. Tuttavia questa soluzione impediva al giudice nazionale di disapplicare le norme interne in contrasto con il diritto comunitario, dovendo questi, una volta ravvisato il contrasto, 10 di 14

11 limitarsi a sollevare la questione di legittimità costituzionale. Con la successiva sentenza 30 ottobre 1975, n. 232 (giudizio I.C.I.C. S.p.a. c. Ministero del Commercio con l Estero) la Corte ha confermato il suddetto orientamento, affermando che una legge che violi gli obblighi comunitari è costituzionalmente illegittima per contrasto con i principi enunciati dagli artt. 189 e 177 del Trattato istitutivo della C.e.e. (oggi artt. 249 e 234), che comporta violazione dell'art. 11 della nostra Costituzione, in base al quale l'italia ha aderito alla Comunità consentendo, in condizioni di parità con gli altri Stati, le limitazioni di sovranità richieste per la sua istituzione e per il conseguimento dei suoi fini di integrazione, solidarietà e comune sviluppo economico e sociale degli Stati europei, e quindi anche di pace e giustizia fra le Nazioni. La Corte ha negato tuttavia al giudice italiano il potere di disapplicare le leggi interne in contrasto con le norme comunitarie anteriori, ritenendo necessaria la loro abrogazione da parte del Parlamento ovvero una pronuncia di incostituzionalità della Corte costituzionale. Anche questo orientamento è stato prontamente confutato dalla Corte di giustizia. Con la sentenza Simmenthal del 9 marzo 1978 (C-106/77, Amministrazione delle Finanze c. Simmenthal S.p.a., in Raccolta, 1978, p. 629), invero, la Corte comunitaria ha ribadito la preminenza del diritto comunitario su quello interno affermando che le norme comunitarie direttamente applicabili prevalgono sempre sulle norme interne, anche successive, incompatibili. La Corte ha altresì puntualizzato che la prevalenza del diritto comunitario non può essere assicurata dallo Stato membro attraverso un procedimento teso all annullamento della norma interna previa declaratoria di illegittimità costituzionale, rilevando che il principio della preminenza del diritto comunitario postula che qualsiasi 11 di 14

12 giudice nazionale, adito nell ambito della sua competenza, ha l obbligo di applicare integralmente il diritto comunitario e di tutelare i diritti che questo attribuisce ai singoli, disapplicando le disposizioni eventualmente contrastanti della legge interna, sia anteriore sia successiva alla norma comunitaria ( ) senza doverne chiedere o attendere la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale. Dopo la sentenza Simmenthal la Corte costituzionale è stata costretta a rivedere il proprio orientamento. Con la sentenza 8 giugno 1984, n. 170 (Granital S.p.a. c. Amministrazione delle Finanze) la Consulta ha infatti riconosciuto al giudice italiano il potere di disapplicare le norme interne contrastanti con i regolamenti comunitari, deducendo che: le disposizioni della CEE immediatamente applicabili entrano e permangono in vigore nel territorio italiano, senza che la sfera della loro efficacia possa essere intaccata dalla legge ordinaria dello Stato, che fa parte di un ordinamento giuridico distinto. In altre parole, secondo la Corte, la legge interna in contrasto con la norma comunitaria non è inapplicabile perché costituzionalmente illegittima ma per l esistenza di una sorta di riserva di campo garantita alla fonte comunitaria dall art. 11 Cost., cioè di uno spazio proprio assicurato alle norme comunitarie (solo a quelle dotate di efficacia diretta naturalmente, cioè Trattati, regolamenti e alcune direttive), nel cui ambito la legge non può entrare (Gaja). La Corte costituzionale è in tal modo pervenuta alle medesime conclusioni del supremo giudice comunitario, senza tuttavia sposare la sua concezione monista secondo la quale il diritto interno e quello comunitario sono integrati in un unico ordinamento giuridico. Secondo la Corte costituzionale, invero, non può parlarsi di supremazia dell uno o dell altro ordinamento, trattandosi di ordinamenti autonomi e 12 di 14

13 distinti, ancorché coordinati, secondo la ripartizione di competenza stabilita e garantita dal Trattato. Più precisamente, così si è espressa la Corte: Il regolamento è reso efficace in quanto e perché atto comunitario, e non può abrogare, modificare o derogare le confliggenti norme nazionali, né invalidarne le statuizioni. Diversamente accadrebbe, se l'ordinamento della Comunità e quello dello Stato - ed i rispettivi processi di produzione normativa - fossero composti ad unità. Ad avviso della Corte, tuttavia, essi, per quanto coordinati, sono distinti e reciprocamente autonomi. Proprio in ragione, dunque, della distinzione fra i due ordinamenti, la prevalenza del regolamento adottato dalla CEE va intesa come si è con la presente pronunzia ritenuto: nel senso, vale a dire, che la legge interna non interferisce nella sfera occupata da tale atto, la quale è interamente attratta sotto il diritto comunitario. La conseguenza ora precisata opera però, nei confronti della fonte statuale, solo se e fino a quando il potere trasferito alla Comunità si estrinseca con una normazione compiuta e immediatamente applicabile dal giudice interno. Fuori dall'ambito materiale, e dai limiti temporali, in cui vige la disciplina comunitaria così configurata, la regola nazionale serba intatto il proprio valore e spiega la sua efficacia; e d'altronde, è appena il caso di aggiungere, essa soggiace al regime previsto per l'atto del legislatore ordinario, ivi incluso il controllo di costituzionalità. Un breve cenno merita infine la sentenza Fratelli Costanzo del 22 giugno 1989 (C- 103/88, in Raccolta, 1989, p. 1839), con cui la Corte di giustizia ha affermato che l obbligo di disapplicare le norme interne incompatibili con le norme comunitarie produttive di effetti diretti incombe non solo sulle autorità giurisdizionali ma anche su quelle amministrative. Secondo la Corte, invero, sarebbe contraddittorio statuire che i singoli possano invocare 13 di 14

14 dinanzi ai giudici nazionali le disposizioni di una direttiva e al contempo ritenere che l amministrazione non sia tenuta ad applicare le disposizioni della direttiva disapplicando le norme nazionali ad essa non conformi. Detto orientamento è stato ribadito dalla Corte costituzionale con la sentenza 11 luglio 1989, n di 14

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