COMUNE DI MODENA DELIBERAZIONE DELLA GIUNTA COMUNALE

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1 COMUNE DI MODENA Prot. Gen: 2015 / SG DELIBERAZIONE DELLA GIUNTA COMUNALE L anno duemilaquindici il giorno ventisette del mese di gennaio ( 27/01/2015 ) alle ore 11:30 nella Residenza Comunale di Modena, si è riunita la Giunta Comunale nelle persone dei signori: PR. AS. 1 MUZZARELLI Gian Carlo Sindaco Presidente SI NO 2 CAVAZZA Gianpietro Vice Sindaco Assessore SI NO 3 GIACOBAZZI Gabriele Assessore SI NO 4 VANDELLI Anna Maria Assessore SI NO 5 CAPORIONI Ingrid Assessore SI NO 6 ROTELLA Tommaso Assessore SI NO 7 URBELLI Giuliana Assessore SI NO 8 GUERZONI Giulio Assessore SI NO 9 FERRARI Ludovica Carla Assessore SI NO Assenti giustificati: Assiste il Segretario Generale del Comune Maria Di Matteo Il Presidente pone in trattazione il seguente TOTALE N. 9 0 OGGETTO n. 9 PIANO TRIENNALE DI PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE APPROVAZIONE

2 LA GIUNTA COMUNALE Richiamata la legge 6 novembre 2012, n. 190, recante Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell illegalità nella pubblica amministrazione (di seguito legge 190/2012); Dato atto: - che in base alla suddetta legge, è assegnata alla CIVIT, dal 31/10/2013 ANAC, individuata quale Autorità Nazionale Anticorruzione, la competenza a provvedere all approvazione del Piano nazionale anticorruzione; - che a livello periferico, la legge 190/2012 impone all Organo di indirizzo politico l adozione del Piano triennale di prevenzione della corruzione, su proposta del Responsabile anticorruzione, ogni anno entro il 31 gennaio; - che l articolo 1 comma 9, della legge 190/2012 definisce le esigenze a cui deve rispondere il Piano; - che con propria precedente deliberazione n. 16 del è stato approvato Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione per il triennio 2014/2016, poi adeguato alla riorganizzazione dell'ente con deliberazione della Giunta Comunale n. 529 del ; Visti i decreti del Sindaco prot. n del e del , con i quali è stato nominato quale Responsabile della prevenzione della corruzione di questo Ente il Segretario Generale, dott.ssa Maria Di Matteo; Esaminata la proposta di Piano per il triennio predisposta dal Responsabile della prevenzione della corruzione di questo Ente, e ritenuta meritevole di approvazione, in quanto corrispondente alle indicazioni desumibili dalla normativa richiamata, dalle Intese assunte in Conferenza Unificata tra Governo, Regioni ed Enti Locali, nonché dagli indirizzi espressi nel Piano Nazionale Anticorruzione; Preso atto che il contenuto della proposta di Piano, tenuto conto del ruolo attivo assegnato ai Dirigenti in materia di azioni volte alla prevenzione della corruzione in base alle previsioni del novellato art. 16, comma 1, lett. a-bis, del D.lgs. n. 165/2001, è stato condiviso con il Direttore generale, il Responsabile della Trasparenza e tutte le figure apicali dell Ente; Richiamato l'art. 48 del T.U. n. 267/2000 ordinamento EE.LL.; Visto il parere favorevole del Segretario Generale, dott.ssa Maria Di Matteo, espresso in ordine alla regolarità tecnica, attestante la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa, ai sensi degli artt. 49, comma 1, e 147 bis, comma 1, del T.U. n. 267/2000 ordinamento EE.LL.; Visto il parere favorevole del Ragioniere Capo, dott. Carlo Casari, espresso in merito alla regolarità contabile ai sensi degli artt. 49, comma 1, e 147 bis, comma 1, del

3 T.U. n. 267/2000 ordinamento EE.LL.; Ad unanimità di voti espressi in forma palese; D e l i b e r a - di approvare, per le motivazioni espresse in premessa e che qui integralmente si richiamano, il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione per il triennio 2015/2017 che si allega al presente atto costituendone parte integrante e sostanziale (all. A). - di dare ampia diffusione al Piano, inserendolo nel sito web istituzionale del Comune di Modena alla voce Amministrazione Trasparente e di assicurare ogni altro prescritto adempimento di informazione. - di dichiarare, data l'urgenza di provvedere, la presente deliberazione immediatamente eseguibile.

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5 C O M U N E DI M O D E N A Segreteria Generale Allegato alla deliberazione della Giunta comunale n. 9 del 27/01/2015 Oggetto: PIANO TRIENNALE DI PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE APPROVAZIONE - Si esprime parere favorevole in ordine alla regolarità tecnica, attestante la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa, della presente proposta di deliberazione ai sensi degli artt. 49, comma 1, e 147 bis, comma 1, del T.U. n. 267/2000 ordinamento EE.LL. Modena, Il Dirigente Responsabile f.to Dott.sa Di Matteo - Si esprime parere favorevole in merito alla regolarità contabile della presente proposta di deliberazione ai sensi degli artt. 49, comma 1, e 147 bis, comma 1, del T.U. n. 267/2000 ordinamento EE.LL. Modena, Il Ragioniere Capo f.to Dott. Carlo Casari Il Sindaco f.to Gian Carlo Muzzarelli

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8 INDICE 1. Introduzione...pag Le attività di prevezione della corruzione realizzate nel Comune di Modena nel corso del pag Il Piano triennale della prevenzione della corruzione in base alle intese in Conferenza Unficata e al Piano Nazionale Anticorruzione...pag Il Piano triennale di prevenzione del Comune di Modena pag Principali attività di prevenzione della corruzione:... pag la rotazione: criteri generali; - adempimenti in materia di conflitto di interessi e incompatibilità; - formazione del personale; - trasparenza amministrativa; - altre azioni. - Sistema di monitoraggio - Controllo di regolarità amministrativa allegato 1: Schede mappatura e gestione del rischio corruzione relative a ciascun Settore del Comune di Modena...pag. 21 Direzione Generale...pag. 21 Polizia Municipale e Politiche per la Legalità e le Sicurezze...pag. 25 Risorse Umane e Strumantali...pag. 33 Risorse Finanziarie e Affari Istituzionali...pag. 38 Politiche Sociali, Sanitarie e per l Integrazione...pag. 47 Istruzione e Rapporti con l Università...pag. 55 Cultura, Sport e Politiche Giovanili...pag. 62 Lavoro, Economia, Promozione della Città e Servizi al Cittadino...pag. 67 Pianificazione Territoriale e Trasformazioni Edilizie...pag. 77 Ambiente, Protezione Civile, Infrastrutture, Mobilità e Sicurezza del Territorio...pag. 82 Lavori Pubblici, Patrimonio e Manutenzione Urbana...pag. 87 allegato 2: Organigramma Comune di Modena... pag. 94 allegato 3: Piano della formazione pag. 95 3

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10 1. INTRODUZIONE La corruzione in Italia, come confermato dalle statistiche internazionali 1, risulta un fenomeno molto diffuso e radicato. Secondo il Presidente della Corte dei Conti la corruzione nel nostro Paese ha natura sistemica, si annida in tutte le pieghe della pubblica amministrazione e contribuisce a pregiudicare l economia della Nazione 2. Nella ventesima edizione della rilevazione del CPI (Indice di Percezione della Corruzione) del 2014 condotta dalla Transparency International l Italia si classifica nuovamente al 69 posto nel mondo (su 175 paesi), conservando la stessa posizione e punteggio dell anno precedente. Sullo stesso gradino dell Italia, con un voto di 43 su 100, troviamo di nuovo la Romania e altri due paesi europei: Grecia e Bulgaria. Oltre agli ingenti costi economici 3 di tipo diretto, la corruzione è alla base di fenomeni che incidono negativamente sul sistema economico e sociale italiano: perdita di competitività, allontanamento degli investitori internazionali, delegittimazione delle istituzioni, degrado del vivere civile, inefficienza dell apparato amministrativo, solo per citarne alcuni. In questo contesto, tenuto anche conto che l Italia a differenza dei principali Paesi europei non aveva una legislazione e un programma anticorruzione coordinato ed efficace, è stata adottata la legge 190/2012 Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell illegalità nella pubblica amministrazione. Come indicato dal titolo, questa legge si propone di affrontare il fenomeno della corruzione sia attraverso l approccio repressivo (intervenendo sul libro II, tit. II del Codice Penale - Dei delitti contro la Pubblica amministrazione - aumentando le pene previste, ridefinendo il reato di concussione e prevedendo nuovi reati) sia soprattutto attraverso un approccio preventivo. In quest ottica la legge 190/2012, accanto ad una nozione penalistica di corruzione ne introduce una amministrativistica: una nozione più ampia che rinvia non solo a condotte penalmente rilevanti ma anche a condotte che sono fonte di responsabilità di altro tipo o non espongono ad alcuna sanzione, ma possono generare situazioni di illegittimità e sono comunque sgradite all ordinamento giuridico 4. Per prevenire la corruzione e i cd. fenomeni di maladministration la legge prevede una serie di misure organizzative e di strumenti che interessano sia il livello nazionale che quello locale 5. Per quanto riguarda gli enti locali, il primo adempimento da attuare consiste nell individuazione del Responsabile della prevenzione della corruzione, che di norma coincide con il Segretario comunale. Compito del Responsabile della prevenzione della corruzione è quello di mettere in atto e monitorare una serie di attività di prevenzione della corruzione e, in particolare, predisporre il Piano triennale di prevenzione della corruzione (P.T.P.C.). Il P.T.P.C. è adottato annualmente dalla Giunta Comunale, sulla base della proposta del Responsabile della prevenzione della corruzione, nei termini e secondo le modalità previste non solo dalla legge 190/2012 ma anche da appositi atti di indirizzo rilevanti per gli enti locali, come le Intese adottate in sede di Conferenza Unificata e il Piano Nazionale Anticorruzione. Anche il presente Piano Triennale di Prevenzione del Comune di Modena è stato redatto, come per i precedenti, come di seguito specificato, tenendo conto di quanto contenuto nelle Intese e nel Piano Nazionale sopraindicati. Prima di esaminare le modalità e i contenuti del Piano verrà analiticamente illustrato nel seguente paragrafo, quanto realizzato nel corso del 2014 in tema di prevenzione della corruzione da parte del Comune di Modena. 1 Il CPI 2013, l indice di Transparency International che misura la percezione della corruzione nel settore pubblico e politico posiziona l Italia al 69 posto nel mondo, con un punteggio di 43 su L. Giampaolino, Relazione all inaugurazione anno giudiziario, L onere sui bilanci pubblici della corruzione è stimabile nella misura di 50/60 miliardi di euro l anno, e costituisce una vera e propria tassa immorale e occulta pagata con i soldi prelevati dalle tasche dei cittadini - Corte di Conti, Giudizio sul rendiconto generale dello Stato memorie del Procuratore generale, 25 maggio Roma p Circolare Funzione Pubblica 1/2013: Corruzione da intendere in senso lato, come comprensivo delle varie situazioni in cui, nel corso dell attività amministrativa, si riscontri l abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati. Le situazioni rilevanti sono quindi evidentemente più ampie della fattispecie penalistica. 5 La corruzione amministrativa, a cura di Francesco Merloni e Luciano Vandelli, Fondazione Astrid, Passigli Editore, Firenze

11 2. LE ATTIVITA DI PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE REALIZZATE NEL COMUNE DI MODENA NEL CORSO DEL 2014 Il Comune di Modena, a seguito dell entrata in vigore della legge 190/2012, si è tempestivamente attivato per dare attuazione agli adempimenti previsti dalla normativa. Innanzitutto, con atto del Sindaco 6 (prot del 27/03/2013), confermato con atto Sindacale (prot del 27/10/2014) è stato individuato il Responsabile della prevenzione della corruzione nella figura del Segretario Generale, ai sensi art. 1, comma 7, della legge sopraccitata. Su impulso di quest ultimo sono state avviale le attività propedeutiche all adozione del Piano triennale di prevenzione della corruzione. Il Responsabile della prevenzione della corruzione ha avviato il percorso per la predisposizione del Piano, finalizzato a coinvolgere, il più possibile, la struttura comunale. Nello specifico sono stati realizzati percorsi di audit interno mediate colloqui individuali con il Direttore generale e con tutti i Dirigenti di Settore e loro collaboratori specificamente individuati, finalizzati a raccogliere elementi propositivi in merito alla mappatura delle attività a rischio e agli interventi da attuare ai fini della lotta alla corruzione. Sulla base delle proposte dei Dirigenti di Settore, valutate e coordinate dal Responsabile anticorruzione, è stato predisposto il Piano triennale di prevenzione della corruzione del Comune di Modena. Successivamente il Piano è stato illustrato al Nucleo di Valutazione Interno, mentre alle rappresentanze sindacali dei dipendenti e dei dirigenti comunali sono stati illustrati i criteri di rotazione delle aree soggette a rischio in occasione del percorso avviato per la predisposizione del Piano 2014/2016, avendo gli stessi criteri una valenza pluriennale. Inoltre a tutti di dipendenti è stata data comunicazione dell adozione del Piano mediante specifico avviso. Il Piano approvato in Giunta nei termini di legge, individua una serie di meccanismi e strumenti di prevenzione della corruzione di carattere generale, validi per l intero Comune, che tengono conto della specificità e complessità della struttura organizzativa comunale come indicata nel regolamento di organizzazione dell Ente. Inoltre, per ogni Settore, è stata predisposta un apposita scheda volta a far emergere quanto di seguito evidenziato: 6 In merito alla competenza del Sindaco in tema di nomina del Responsabile della prevenzione della corruzione, si veda la delibera Civit n. 15, 13 marzo l mappatura dei processi/procedimenti/attività di competenza di ogni Settore in modo da individuare, oltre a quanto già indicato dall art. 1, comma 16, della legge 190/2012, ulteriori aree di rischio. Tale attività di individuazione dei rischi è stata effettuata sulla base di un approfondita analisi e valutazione del rischio stesso, interrogandosi sulle probabilità che un evento accada e sulla gravità del danno che ne può derivare; l indicazione per ogni processo/attività dei fattori di rischio che potenzialmente possono verificarsi. Tali rischi possono riguardare diversi momenti e fasi dell attività amministrativa: adozione del provvedimento, scelta contraente/beneficiario, esecuzione degli atti e dei contratti, comportamenti degli operatori, ecc.; l sintetica descrizione degli interventi e iniziative già attuate dai Settori che hanno ricadute sul contrasto e sulla prevenzione della corruzione; tali informazioni hanno consentito di evidenziare le buone prassi realizzate, anche nell ottica di una loro diffusione all interno dell Ente; l indicazione del livello di rischio (basso, medio, alto); tale indicazione è stata valutata sulla base della natura dell attività, tenuto conto anche di tutti gli interventi già attuati dai singoli Settori (regolamentazioni, sistemi monitoraggio e controllo, procedure di trasparenza, ecc ) che riducono il livello di rischio; l programmazione per il triennio degli interventi da realizzare al fine di prevenire fenomeni di corruzione, tenendo conto degli strumenti indicati dalla legge 190/2012. Sulla base dell attività di monitoraggio dei Dirigenti promossa nel corso del 2014 dal Responsabile della prevenzione della corruzione, al fine di verificare lo stato di attuazione degli interventi proposti nell ambito del Piano 2014/2016, risultano attuate le seguenti attività e azioni: Attività di formazione: Come previsto dalla legge 190/2012 e in accordo con il Responsabile dell anticorruzione, nel corso dell anno 2014 sono state inserite nel Piano di formazione biennale dell Ente alcune iniziative finalizzate ad illustrare la nuova normativa per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell illegalità nella P.A., con particolare riferimento al Piano triennale di prevenzione della corruzione ed ai suoi contenuti. 6

12 Nello specifico i Dirigenti e gli incaricati di posizione organizzativa hanno partecipato ai seguenti corsi: 04/06/ /09/2013 I costi sociali ed economici della corruzione: 44 4 quale prevenzione nella P.A. 15/05/2014 Codice di comportamento 56 4 Per i funzionari di categoria D3 e D1 sono stati progettati e realizzati i seguenti ARGOMENTO PARTECIPANTI ORE 2 edizioni La legge 190/2012 e le politichedi prevenzione x 02/10/2013 della corruzione nel Comune di Modena edizione 09/10/ /06/2014 Piano della trasparenza Osservatorio Appalti: 16/05/ /06/ /11/ /02/ /03/ /06/ /06/2014 ARGOMENTO La legge anticorruzione con particolare riferimento alla redazione del Piano anticorruzione ARGOMENTO Novità normative e prassi in materia di DURC Banca nazionale dei contratti pubblici AVCpass e AVCP Attività amministrativa di contrasto alle infiltrazioni Le nuove disposizioni in materia di trasparenza, anticorruzione e codice di comportamento dei dipendente pubblici Trasparenza amministrativa, dati aperti e cultura della legalità Il punto sul DURC e gli altri controlli in sede di pagamento Le novità introdotte con il D.L n. 66 e relative modifiche al Codice degli appalti PARTECIPANTI 15 (solo Dirigenti di settore) PARTECIPANTI ORE ORE Sul sistema dei controlli introdotto dal D.L. 174/2012, sono stati progettati e realizzati i seguenti corsi per i funzionari di categoria D3 e D1: 2 edizioni 23/10/ /11/2013 ARGOMENTO Il nuovo sistema dei controlli (D.L. 74/2012) e il regolamento sui controlli del Comune di Modena PARTECIPANTI ORE x edizione Rotazione: Per quanto riguarda il tema della rotazione, in particolare nel mese di luglio 2014 è stato avviato, con Deliberazione della Giunta Comunale n. 382/2014, un importante riassetto della struttura organizzativa e del sistema direzionale dell Ente, a seguito del quale si è provveduto - nel mese di settembre - al conferimento degli incarichi dirigenziali da parte del Sindaco (Disposizioni PG 2014/ e PG 2014/120750) e - in data 1 ottobre - al conferimento degli incarichi di posizione organizzativa da parte dei rispettivi Dirigenti di Settore. Per effetto del riassetto organizzativo i Settori sono stati ridotti da 12 a 10 (oltre alla Direzione Generale) e molti servizi e uffici del precedente assetto direzionale hanno cambiato collocazione o denominazione. Al fine di misurare correttamente la dimensione delle rotazioni avvenute nell attribuzione degli incarichi dirigenziali e negli incarichi di posizione organizzativa, appare dunque opportuno stabilire una corrispondenza fra le precedenti e le attuali posizioni basata sul raffronto delle prevalenti competenze funzionali assegnate (anche se con livelli di responsabilità variati); in tal modo si eviterà di detrarre dal conteggio quelle posizioni che nominalmente appaiono soppresse ma che sostanzialmente proseguono nello svolgimento delle proprie principali competenze funzionali in altra collocazione o con diversa denominazione, anche se con differenti livelli di responsabilità. Sulla base di tali premesse la rotazione è stata effettuata sul 50% delle posizioni dirigenziali e sul 18% delle posizioni organizzative, raggiungendo e superando sin d ora l obiettivo da conseguire nell arco del mandato amministrativo. 7

13 Per quanto riguarda gli ulteriori criteri, che di seguito si riportano, in parte sono state avviate le attività: l rotazione tra responsabili di attività di back e front office; l rotazione tra responsabili di attività analoghe riguardanti zone/aree territoriali diverse (es: figure tecniche in ambiti territoriale delimitati); l rotazione tra responsabili di aree tematiche diverse (es: rotazione personale organizzato in pattuglie di p.m., nuclei ispettivi). Codice di comportamento: Con Deliberazione n. 203 del 28/5/2013 la Giunta Comunale ha definito le linee di indirizzo per la predisposizione del Codice di comportamento dei dipendenti pubblici del Comune di Modena. Conseguentemente l Ufficio Procedimenti Disciplinari per i dipendenti ha predisposto una prima bozza di Codice, che ha tenuto conto anche dei principi contenuti nel Piano Nazionale Anticorruzione. Al riguardo, stante l ampia gamma di professionalità presenti presso il Comune di Modena e la molteplicità di servizi offerti ai cittadini, si è ritenuto di individuare, come riferimento specifico per quanto attiene le professionalità, il Corpo di Polizia Municipale, di cui è stato recepito nel Codice il capo I del titolo II del Regolamento del Corpo. Inoltre è stato recepito come parte integrante del Codice il Disciplinare per il corretto utilizzo degli strumenti informatici, della rete informatica e telematica (internet e posta elettronica) e del sistema di telefonia fissa e mobile. La bozza iniziale ha riproposto la struttura del Codice di cui al D.P.R. n.62/2013, integrando i vari articoli con disposizioni ricavate dal Codice di comportamento di cui al Decreto del Ministro per la Funzione Pubblica in data 20 novembre 2000 (abrogato dall art.17, comma 2, del D.P.R. n.62/2013), dagli obblighi dei dipendenti e dei dirigenti già indicati dai rispettivi CCNL e da altre previsioni derivanti dall esperienza dell Ufficio Procedimenti Disciplinari. Al fine di fornire uno strumento guida efficace, si è cercato di ricomprendere in un unico documento tutte le previsioni utili a indirizzare il comportamento di dipendenti e Dirigenti. Gli aspetti che sono stati maggiormente integrati, in quanto meno sviluppati nel Codice di cui al D.P.R. 62/2013, sono quelli relativi al comportamento in servizio e alle relazioni tra colleghi. La bozza di Codice è stata poi trasmessa per la consultazione in data 24 settembre 2013 a tutti i Dirigenti, agli incaricati di posizione organizzativa, alle rappresentanze sindacali dei dirigenti e dei dipendenti, con richiesta di proposte ed osservazioni entro il 21 ottobre Sono pervenute osservazioni da parte dalle rappresentanze sindacali dei dipendenti e da due settori e l U.P.D. ha predisposto una proposta finale di Codice, che è stata trasmessa il 12/11/2013 al Nucleo di valutazione per l espressione del parere obbligatorio e al Responsabile della Prevenzione della Corruzione, sempre per l espressione di parere resi in data 26/11/2013. Il Codice di comportamento definitivo è stato quindi approvato con deliberazione di Giunta Comunale n. 601 dell 11/12/2013, entro i termini previsti dall intesa tra Governo, Regioni ed Enti locali in data 24 luglio 2013 (180 giorni dall entrata in vigore del Codice di cui al DPR 62/2013). Con riferimento ai profili applicativi del DPR 62/2013, si è ottemperato all indicazione di predisporre o modificare gli schemi tipo di incarico, contratto, bando, inserendo la condizione dell osservanza del Codice per i collaboratori esterni a qualsiasi titolo, per i collaboratori delle ditte fornitrici di beni e servizi o opere a favore dell Amministrazione. Con deliberazione di Giunta Comunale n. 383 del sono stati infatti adeguati alle previsioni del D.P.R. n.62/2013 il Regolamento per l affidamento degli incarichi individuali, con contratto di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, e il relativo allegato contratto-tipo per gli incarichi di co.co.co. Inoltre con circolare applicativa a firma del Responsabile della Prevenzione della Corruzione del 16/07/2013 prot , sono state fornite indicazioni operative in merito alla diffusione e agli adempimenti previsti dal D.P.R. 16/04/2013 n. 62, con particolare riferimento agli artt. 2 e 17. Infine, per quanto attiene l adeguatezza dell organizzazione per lo svolgimento dei procedimenti disciplinari, con deliberazione della Giunta Comunale n. 447 dell , l art.17 del Regolamento sull ordinamento uffici e servizi, - che disciplina le competenze dell Ufficio Procedimenti Disciplinari in conformità a quanto previsto dall art.55 bis del Dlgs. 165/ è stato adeguato alle previsioni dell art.15 del D.P.R. n.62/2013. Il riferimento interno per i casi di dubbio sul comportamento da seguire, già consolidato nelle prassi interne, è rappresentato dal Settore Risorse Umane e Decentramento, nello specifico dal Servizio Amministrazione e Gestione del personale e dal medesimo UPD. 8

14 All interno del Codice di Comportamento del Comune di Modena è stata prevista una tutela specifica per il Wistleblower e precisamente all art. 7. N procedimenti disciplinari attivati e sanzioni erogate nel corso del 2014: l Numero procedimenti attivati: 19 (14 dai Dirigenti di Settore e 5 dall Ufficio per i procedimenti disciplinari e dall Ufficio per i procedimenti disciplinari dirigenti) l Numero sanzioni erogate: 17 (14 dai Dirigenti e 3 dall UPD) Applicazione delle disposizioni riguardanti gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione delle informazioni da parte delle Pubbliche Amministrazioni (Dlgs. 33/2013): Nel mese di gennaio 2014, con deliberazione della Giunta comunale n. 17/2014, è stato approvato il Programma triennale per la trasparenza e l integrità (PTTI) , elaborato dal Responsabile per la trasparenza secondo le indicazioni fornite dalla Commissione indipendente per la valutazione, la trasparenza e l integrità delle amministrazioni pubbliche Autorità Nazionale Anticorruzione (ora ANAC) con delibera n. 50/2013. L obiettivo prioritario del PTTI è stato quello di proseguire e portare a regime l implementazione operativa delle indicazioni normative contenute nel decreto legislativo 33/2013, tenendo conto anche delle numerose indicazioni tecniche via via emanate dall Autorità Nazionale Anticorruzione. Si è trattato di un attività molto complessa, in quanto in molti casi è risultata necessaria non solo la riorganizzazione delle informazioni già pubblicate, ma anche la revisione delle procedure e delle modalità organizzative attraverso le quali tali informazioni vengono prodotte ed elaborate. L allegato 1 al PTTI indica, per ciascuna informazione da pubblicare nella sezione Amministrazione trasparente, il Settore responsabile della pubblicazione e la periodicità dell aggiornamento. Nel mese di ottobre 2014, con deliberazione della Giunta comunale n. 527/2014, il PTTI è stato aggiornato al fine di adeguarlo in ogni sua parte alle modifiche intervenute nella struttura organizzativa e nel sistema direzionale dell Ente, in particolare con la finalità di formalizzare esplicitamente la nuova assegnazione delle responsabilità per garantire il tempestivo e regolare flusso delle informazioni da pubblicare. Sempre nel mese di ottobre il Sindaco ha provveduto a confermare la designazione del Responsabile della trasparenza. E stata prestata particolare attenzione a garantire il collegamento fra il PTTI e il ciclo della performance: il Piano Esecutivo di Gestione (PEG) ed il Piano Dettagliato degli Obiettivi (PDO), che unitamente costituiscono il Piano della performance secondo le previsioni degli articoli 39 e seguenti del Regolamento di organizzazione del Comune di Modena, hanno riportato già a partire dall anno 2013 specifici obiettivi e/o attività riguardanti i progetti volti all attuazione degli obblighi di trasparenza. Inoltre lo stretto collegamento fra gli obiettivi del PTTI ed il ciclo della performance è rimarcato dall aver individuato il Responsabile della trasparenza nella figura del Dirigente responsabile dell Unità Specialistica che sovrintende, fra l altro, alla predisposizione degli strumenti di programmazione. Il PTTI 2014/2016 ha previsto l attuazione di specifiche iniziative di comunicazione della trasparenza, sia nei confronti del personale dell Ente sia nei confronti della cittadinanza. La comunicazione verso tutto il personale dell Ente è stata ritenuta fondamentale come primo passo per una piena applicazione del principio di trasparenza, stabilendo che essa riguardasse non solo il personale già precedentemente coinvolto nella raccolta e organizzazione delle informazioni da pubblicare, ma anche tutto il restante personale, in modo da diffondere in modo capillare la cultura della trasparenza, sensibilizzare l intera struttura, favorire ulteriormente la circolazione delle informazioni e la conoscenza degli obiettivi, promuovere la partecipazione, raccogliere segnalazioni e suggerimenti. Nello specifico il PTTI ha previsto le seguenti azioni: l comunicazione a tutti i Settori dell Ente dell intervenuta approvazione del Programma e indicazione del link dal quale accedere al Programma stesso ; l pubblicazione di una news sulla intranet e di uno specifico avviso all interno della procedura di rilevazione e gestione delle presenze (consultata da tutto il personale che dispone di un computer); l organizzazione di specifici interventi di formazione, nell ambito del piano di formazione dell Ente. Tali azioni sono state realizzate nel corso del 2014: il 3/2/2014 il PTTI, unitamente al Programma triennale di prevenzione della corruzione, è stato inviato a tutti i dirigenti e incaricati di posizione organizzativa per la diffusione a tutto il personale dell ente. E stato inoltre pubblicato lo specifico avviso all interno della procedura di rilevazione e gestione delle 9

15 presenze. In data 18/6/2014, infine, il Responsabile della trasparenza ha tenuto un corso seminariale di formazione sulla trasparenza rivolto a tutti i Dirigenti, incaricati di posizione organizzativa e funzionari individuati dai rispettivi Dirigenti, nel quale sono stati illustrati l evoluzione del principio di trasparenza, l istituto dell accesso civico, i contenuti del decreto legislativo 33/2013, le responsabilità, i controlli, le sanzioni e le informazioni da pubblicare secondo il PTTI 2014/2016. La comunicazione nei confronti della cittadinanza è stata prevista attraverso la pubblicazione del Programma sul sito istituzionale nella sezione Amministrazione trasparente, oltre che sull Albo pretorio on line. L organizzazione delle giornate per la trasparenza è invece stata prevista nel biennio 2015/2016, compatibilmente con la disponibilità delle necessarie risorse: si è infatti preso atto che l articolo 51 del decreto legislativo 33/2013 prevede che dall attuazione del decreto stesso non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e che le amministrazioni interessate devono provvedere agli adempimenti previsti con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente. Come previsto dal PTTI, il Responsabile della trasparenza ha provveduto ad effettuare con frequenza trimestrale il monitoraggio sull adempimento degli obblighi di pubblicazione. Si è provveduto inoltre ad attivare specifiche rilevazioni, sia quantitative che qualitative, sull effettivo utilizzo dei dati da parte degli utenti: con frequenza trimestrale sono state effettuate rilevazioni quantitative degli accessi alla sezione Amministrazione trasparente e ad ogni singola pagina web di cui la sezione si compone, al fine di verificare l effettiva utilità dei dati pubblicati; con riferimento alle rilevazioni di tipo qualitativo, in data è stato progettato ed attivato in data 7/11/2014 un sistema di feedback associato alla sezione Amministrazione trasparente, con il quale gli utenti possono esprimere il proprio giudizio sull utilità dei dati pubblicati rispondendo ad un breve questionario. Infine, con riferimento all istituto dell accesso civico, si segnala che nel corso del 2014, fino a tutto il mese di novembre, è pervenuta una solo richiesta, alla quale il Responsabile della trasparenza ha dato risposta entro i termini di legge segnalando che il documento richiesto era già pubblicato nella sezione Amministrazione trasparente e fornendo indicazioni per il suo reperimento. Applicazione delle disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le Pubbliche Amministrazioni e presso gli Enti privati in controllo pubblico (Dlgs. 39/2013): Nel corso del 2014 è proseguito il monitoraggio sulla presenza di eventuali situazioni di inconferibilità e incompatibilità in applicazione del decreto legislativo 39/2013, tenendo conto delle sopravvenute disposizioni contenute nell articolo 29-ter del decreto-legge n. 69, introdotto dalla legge di conversione 9 agosto 2013, n. 98, ai sensi del quale in sede di prima applicazione, con riguardo ai casi previsti dalle disposizioni di cui ai capi V e VI del decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39, gli incarichi conferiti e i contratti stipulati prima della data di entrata in vigore del medesimo decreto legislativo in conformità alla normativa vigente prima della stessa data, non hanno effetto come causa di incompatibilità fino alla scadenza già stabilita per i medesimi incarichi e contratti. Per effetto di tale disposizione le dichiarazioni sulla insussistenza di cause di inconferibilità e incompatibilità di cui all articolo 20 del decreto legislativo 39/2013 sono state richieste solamente a coloro ai quali gli incarichi in questione sono stati conferiti a partire dal 4 maggio 2013, data di entrata in vigore del decreto legislativo 39/2013. In particolare, nel mese di settembre 2014, in concomitanza con l attribuzione dei nuovi incarichi dirigenziali, si è provveduto alla raccolta delle dichiarazioni rese dai candidati all attribuzione di tali incarichi sulla insussistenza di cause di inconferibilità (art. 20, comma 1, del decreto 39/2013). Con la medesima dichiarazione i candidati hanno reso contestualmente anche la dichiarazione annuale sulla insussistenza di cause di incompatibilità (art. 20, comma 2, del medesimo decreto). Misure di contrasto e controllo sugli organismi partecipati: Con nota del 23 dicembre 2013 prot a firma del Sindaco del Comune di Modena, indirizzata a tutti gli organismi partecipati, e stata puntualizzata l importanza di dare applicazione a quanto prescritto dal Dlgs 33/2013 e dalla Legge 190/2012. Con riferimento al tema, si ritiene opportuno evidenziare le notevoli incertezze interpretative in merito all ambito e alle modalità di applicazione agli organismi partecipati della normativa in materia di anticorruzione e trasparenza. 10

16 La necessità di un intervento normativo che chiarisca, semplifichi e specifichi nel dettaglio le indicazioni e gli obblighi per gli organismi partecipati contenuti nel Piano Nazionale Anticorruzione e nella circolare 1/2014 del Dipartimento della Funzione Pubblica, appare peraltro confermata dalla previsione contenuta nell art. 6 del disegno di legge Riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche (S-1577), in base al quale il Governo sarebbe delegato ad adottare misure di revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di anticorruzione, pubblicità e trasparenza, in particolare con riferimento alle società partecipate. Anche l art. 24-bis del Decreto Legge 90/2014, introdotto in sede di conversione (Legge 114/2014), specificando con provvedimento normativo l ambito di applicazione del Dlgs. 33/2013, indirettamente conferma la difficoltà di rendere immediatamente cogenti per gli organismi di diritto privato quanto espresso nei provvedimenti ministeriali e in quelli dell Autorità Nazionale Anticorruzione. Tali organismi, soprattutto nel caso siano partecipati anche da soggetti privati, ritengono spesso di non essere assoggettati alle normative in questione, richiamando e sottolineando quanto contenuto nei soli provvedimenti normativi (nello specifico il comma 34 dell art. 1 della Legge 190/2012). Risulta pertanto difficile, in assenza di espresse previsioni normative, promuovere l applicazione presso tali soggetti di tutta la disciplina di dettaglio emanata da soggetti diversi dal legislatore. Nello specifico si evidenzia inoltre la difficoltà di individuare cosa si intenda per soggetto vigilante e la difficoltà di individuare il Responsabile anticorruzione e trasparenza negli organismi privi di personale. Per le società assoggettate ai controlli previsti dal Regolamento dei controlli interni del Comune di Modena, adottato in applicazione del DL 174/2012, l unità specialistica Programmazione, Controlli e Organismi partecipati della Direzione Generale ha provveduto a rilevare lo stato di attuazione delle normative in materia di trasparenza ed anticorruzione, verificando che la maggior parte delle società in questione ha provveduto ad avviare l implementazione di misure per la prevenzione della corruzione, in prevalenza adeguando i modelli organizzativi ex Dlgs. 231/2001. Si segnala, inoltre, che nel corso del 2014 è stato completato il primo ciclo di controlli sulle società partecipate, secondo il sistema previsto dal Regolamento dei controlli interni ed effettuando anche la predisposizione del bilancio consolidato. Nello specifico il sistema di controlli prevede: 1) la predisposizione di una specifica relazione contenente, per ciascuna delle società soggette a controllo, gli obiettivi dell esercizio corredati dai relativi dati quantitativi e qualitativi e dal budget; 2) il monitoraggio infrannuale, almeno una volta l anno, entro il 30 settembre, sull andamento delle società, attraverso l analisi degli scostamenti rispetto agli obiettivi e al budget e l individuazione delle eventuali azioni correttive anche in riferimento a possibili squilibri economico-finanziari rilevanti per il bilancio dell Ente; 3) la predisposizione di una relazione contenente risultanze del controllo, elaborata sulla base delle informazioni trasmesse dalle società con l ausilio dei rappresentanti dell Ente nei rispettivi organi di amministrazione, che viene trasmessa al Consiglio comunale e approvata contestualmente al bilancio consolidato. Gli esiti di tali controlli sono tempestivamente pubblicati sul sito istituzionale dell Ente. 11

17 3. IL PIANO TRIENNALE DELLA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE IN BASE ALLE INTESE IN CONFERENZA UNIFICATA E AL PIANO NAZIONALE ANTICORRUZIONE Le Pubbliche Amministrazioni devono predisporre un proprio Piano triennale di prevenzione della corruzione (P.T.P.C.), sulla base di quanto disposto dalla legge 190/20128 e tenendo conto delle indicazioni contenute nelle Intese adottate in Conferenza Unificata e nel Piano Nazionale Anticorruzione (P.N.A.) adottato dalla Civit. Nello specifico gli atti citati, sulla base di quanto previsto dalla legge 190/2012 definiscono tempistiche, metodologie e indicazioni sui contenuti, in modo particolare per il sistema delle autonomie locali. Quindi, in base alle Intese assunte in Conferenza Unificata in data 24/07/2013 e al P.N.A adottato in data 11/09/2013 (Delibera Civit 72/2013) gli adempimenti a carico degli Enti locali sono i seguenti: l Adozione da parte dell organo di indirizzo politico (Giunta comunale), su proposta del Responsabile della prevenzione della corruzione, del Piano Triennale di prevenzione della corruzione entro il 31 gennaio di ogni anno. l Trasmissione del P.T.P.C. all ANAC entro il 31 gennaio di ogni anno in forma telematica. l Predisposizione da parte del Responsabile della prevenzione della corruzione della Relazione sullo stato di attuazione del P.T.P.C. l Adeguata pubblicizzazione del P.T.P.C.. sul sito internet e con altre modalità aggiuntive. Sulla base delle indicazioni contenute nel Piano Nazionale Anticorruzione, in particolare nel paragrafo 3 Strategia di prevenzione a livello decentrato e nei relativi allegati, il P.T.P.C. a livello locale deve possedere le seguenti caratteristiche e contenuti, tenendo anche conto del particolare contesto di riferimento: 1) deve consistere in un programma di attività, con indicazione delle aree di rischio e delle specifiche tipologie di rischio per ogni processo e procedimento, delle misure da implementare per la prevenzione in relazione al livello di pericolosità dei rischi suddetti, dei responsabili per l applicazione di ciascuna misura e dei tempi. Il P.T.P.C., pertanto, non è un documento di studio o di indagine, ma uno strumento per l individuazione di misure concrete, da realizzare con certezza e da vigilare quanto ad effettiva applicazione e quanto ad efficacia preventiva della corruzione; 2) deve provvedere all individuazione delle aree di rischio al fine di consentire l emersione delle aree nell ambito dell attività dell intera amministrazione che debbono essere presidiate più di altre mediante l implementazione di misure di prevenzione. La legge 190/2012 (art. 1 comma 16) ha indicato le seguenti aree di rischio (cd. obbligatorie, in quanto si presuppongono comuni a tutte le amministrazioni): a) autorizzazione o concessione; b) scelta del contraente per l affidamento di lavori, forniture e servizi, anche con riferimento alla modalità di selezione prescelta ai sensi del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al Dlgs. n. 163 del 2006; c) concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonché attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati; d) concorsi e prove selettive per l assunzione del personale e progressioni di carriera di cui all articolo 24 del citato decreto legislativo n. 150 del Oltre alle aree obbligatorie sopraindicate, ogni Ente deve individuare, in base al contesto e alla tipologia di attività istituzionale svolta, ulteriori aree che possano presentare rischi di fenomeni corruttivi; 3) per ogni area di rischio (obbligatoria/facoltativa) deve essere effettuata una mappatura dei processi, al fine di realizzare con riferimento agli stessi l attività di valutazione e gestione del rischio. Questa attività dovrà ispirarsi ai principi e linee guida UNI ISO 31000:2010 ed è finalizzata alla riduzione della probabilità che si verifichi un rischio di corruzione. In particolare nell attività di analisi e valutazione del rischio dovranno essere utilizzati criteri oggettivi e predeterminati, come quelli indicati nell allegato 5 del PNA relativi alla probabilità e impatto dei singoli rischi di corruzione; 4) definizione di una serie di misure di prevenzione della corruzione relative alle specifiche tipologie di rischio emerse nell attività di gestione del rischio. Tali misure di prevenzione devono essere tanto più significative nel caso che un determinato processo/procedimento presenti un rischio elevato. Tali misure di prevenzione sono sia di 12

18 carattere obbligatorio, in quanto già previste dalle leggi o altre disposizioni normative, sia di carattere facoltativo, in quanto consistono in misure introdotte in modo autonomo dalla singole Amministrazioni in base alle proprie caratteristiche. Inoltre tali misure possono essere di tipo specifico per singoli strutture organizzative oppure di tipo trasversale a tutto l Ente. Le altre aree a rischio sono previste all art. 1 comma 53 della Legge 190/2012 e si riportano di seguito: a) trasporto di materiali a discarica per conto di terzi; b) trasporto, anche transfrontaliero, e smaltimento di rifiuti per conto di terzi; c) estrazione, fornitura e trasporto di terra e materiali inerti; d) confezionamento, fornitura e trasporto di calcestruzzo e di bitume; e) noli a freddo di macchinari; f) fornitura di ferro lavorato; g) noli a caldo; h) autotrasporti per conto di terzi; i) guardiania dei cantieri. 13

19 4. IL PIANO TRIENNALE DELLA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE DEL COMUNE DI MODENA Il Responsabile della prevenzione della corruzione, a partire dal mese di settembre 2014, ha avviato le attività propedeutiche alla predisposizione del Piano 2015/2017. Anche nella predisposizione del nuovo Piano di prevenzione, in continuità con quanto realizzato per l approvazione del Piano provvisorio 2013/2015 e del Piano 2014/2016, sono stati ampiamente coinvolti in qualità di referenti il Direttore Generale e tutti i Dirigenti di Settore. Inoltre sono stati coinvolti il Responsabile della trasparenza e altri soggetti interni ed esterni all Ente, in quest ultimo caso a mezzo pubblicazione questionario tematico. La prima attività è stata la revisione a cura dal Responsabile della prevenzione della corruzione, con il supporto di un gruppo di lavoro composto da dipendenti dell Ente, di una specifica scheda finalizzata ad affrontare gli adempimenti necessari alla gestione del rischio corruzione, in modo uniforme in tutti i Settori del Comune di Modena. Tale scheda è stata oggetto di revisione a seguito della riorganizzazione dell Ente di cui alle delibere della Giunta Comunale n. 382/2014 e 469/2014 e oggetto di approvazione con delibera della Giunta Comunale n. 529/2014. Si specifica inoltre che in alcuni casi i processi, seppur riconducibili alla medesima area di rischio, sono stati tenuti distinti in quanto oggetto della riorganizzazione. Riga in alto: indica le aree a rischio, sia quelle cd. obbligatorie individuate dall art. 1, comma 16, della legge 190/2012 (specificate ulteriormente nell allegato n. 2 del PNA), sia quelle ulteriori individuate da ogni Settore sulla base delle specifiche caratteristiche e funzioni svolte. Colonna n. 1: indica, per ogni area di rischio, i principali processi/procedimenti di competenza di ogni Settore. Tali procedimenti e processi sono stati accorpati per caratteristiche strutturali e funzionali, tenendo conto dei livelli di discrezionalità dei provvedimenti (vincolati, vincolati nell an, discrezionali ecc..) in base anche a quanto previsto dall allegato 2 del P.N.A. (in particolare punto C e D). Colonna n. 2: individua le varie macrofasi in cui sono stati suddivisi i processi/procedimenti mappati nella colonna 1, al fine di far emergere in maniera più puntuale le situazioni di rischio collegate a tali specifiche fasi. Colonna n. 3: contiene la vera e propria mappatura dei rischi effettuata da ogni Settore, riferita ai processi/procedimenti di propria competenza e alle varie macrofasi degli stessi (indicate nella colonna 2). Le tipologie di rischio sono state individuate tenendo conto quanto indicato negli allegati 2 e 3 del PNA. Colonna n. 4: indica le misure e gli interventi già attuati dai vari Settori che hanno ricadute positive nella prevenzione del rischio, riducendo la probabilità che un determinato fenomeno corruttivo possa concretamente realizzarsi. 14

20 Colonne n. 5 e 6: contengono i parametri oggettivi per la valutazione del rischio; la colonna 5, P (probabilità) indica la stima del valore della probabilità che il rischio si realizzi. Tale stima deve tenere conto dei controlli vigenti che, se adeguati, riducono tale valore. In base alla tabella del allegato 5 al P.N.A., per stimare la probabilità devono essere utilizzati i seguenti indici: l Discrezionalità l Rilevanza esterna l Valore economico l Complessità del processo l Frazionabilità del processo La stima della probabilità varia in base ad una scala da 1 a 5: 1 improbabile, 2 poco probabile, 3 probabile, 4 molto probabile, 5 altamente probabile. La colonna n. 6, I (Impatto) indica le conseguenze che il rischio produce in concreto; sempre in base alla tabelle di cui all allegato 5 del PNA, gli indici per stimare l impatto sono i seguenti: l Impatto organizzativo l Impatto reputazionale l Impatto economico l Impatto organizzativo, economico e sull immagine La stima dell impatto varia da una scala da 1-5: 1 marginale, 2 minore, 3 soglia, 4 serio, 5 superiore. Colonna n. 7 (IR): indica l Indice di Rischio 7, risultante dalla moltiplicazione del livello di probabilità con il livello di impatto (Probabilità * impatto). Il livello di rischio è valutato secondo la seguente scala (colonna 8) 1) 1-8 : basso - 2) 9-15: medio - 3) 16-25: alto Colonne n : indicano gli interventi proposti da ogni Settore, in un ottica pluriennale, per la prevenzione dei fenomeni corrutivi concernenti le attività e i procedimenti di propria competenza. Tali interventi programmati devono anche prevedere degli indicatori per il 2014, al fine di consentire un corretto monitoraggio sulla quantità e qualità delle 7 Nell applicazione della formula per la valutazione del indice di rischio ai sensi allegato 5 del P.N.A., al fine di rendere più agevole la lettura del Piano, si è fatto riferimento a valori interi, pertanto si è proceduto all arrotondamento per eccesso dei valori decimali.. misure intraprese. Nella programmazione degli interventi si è cercato di includere anche le cd. misure ulteriori previste dall allegato 4 del PNA.. La scheda di cui sopra è stata illustrata e distribuita nel corso di specifici incontri promossi dal Responsabile della prevenzione della corruzione con i Dirigenti di Settore e i loro collaboratori; in alcuni casi sono stati realizzati dei focus groups al fine di confermare la metodologia per la corretta realizzazione dell attività di gestione del rischio. In particolare nel corso di questi incontri è stata ripresa la metodologia per la valutazione in modo oggettivo del livello di rischio relativo ai vari processi. Ogni Settore, quindi, è stato coinvolto in tutta l attività di gestione del rischio, a partire dalla mappatura dei procedimenti e processi, dalla definizione delle specifiche tipologie di rischio, e anche nell attività di valutazione con criteri oggettivi del livello di rischio. Grazie a questi incontri propedeutici i Dirigenti di ogni Settore e i loro collaboratori hanno potuto compilare la scheda sopra descritta con approccio metodologico omogeneo per tutto il Comune. Tale scheda è stata trasmessa al Responsabile della prevenzione della corruzione, che ha valutato quanto proposto da ogni Dirigente e in alcuni casi ha provveduto ad apportare delle integrazioni alle schede, soprattutto al fine di realizzare un quadro di interventi esaustivo e coordinato. Inoltre nella fase di predisposizione del P.T.P.C. sono stati realizzati I seguenti incontri: - incontri con le organizzazioni sindacali (criteri di rotazione anno 2014); tali incontri sono stati finalizzati soprattutto alla illustrazione dei criteri inerenti la rotazione dei dirigenti e del personale, da adottare nel piano di prevenzione della corruzione , validi per l intero mandato della nuova Amministrazione Comunale. - incontri con il Nucleo di Valutazione nell ambito dei quali è stato illustrato quanto realizzato nel corso del 2014 e le attività messe in campo per la predisposizione del nuovo Piano 2015/2017, nonchè i criteri da utilizzare per la ponderazione dei livelli di rischio. 15