NOVA JURIS INTERPRETATIO IN HODIERNA GENTIUM COMMUNIONE

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1 NOVA JURIS INTERPRETATIO IN HODIERNA GENTIUM COMMUNIONE 12

2 Direttori Augusto CERRI Sapienza Università di Roma Marco D ALBERTI Sapienza Università di Roma Otto PFERSMANN Université Paris 1 Panthéon Sorbonne Pasquale POLICASTRO Università di Szczecin, Polonia Renato ROLLI Università della Clabaria Comitato scientifico Antonio Stefano AGRÒ Presidente di Sezione di Cassazione Carlo AMIRANTE Università degli Studi di Napoli Federico II Giovanni BIANCO Università di Sassari Andrea BIXIO Sapienza Università di Roma Ermanno BOCCHINI Università degli Studi di Napoli Federico II Angelo Antonio CERVATI Sapienza Università di Roma Marco D ALBERTI Sapienza Università di Roma Achille DE NITTO Università di Lecce Gian Paolo DOLSO Università di Trieste Loris IANNUCCILLI Funzionario della Corte costituzionale Ib Martin JARVAD Università di Roskilde, Danimarca Vincenzo MARINELLI Sostituto Procuratore Generale Corte di Cassazione Francesca MIGLIARESE Università di Padova Roberto NANIA Sapienza Università di Roma Joakim NERGELIUS Università di Örebro, Svezia Nicola OLIVA Direttore ufficio ruolo Corte costituzionale Cesare PINELLI Sapienza Università di Roma Salvatore PRISCO Università degli Studi di Napoli Federico II Paolo RIDOLA Sapienza Università di Roma Marek Zirk SADOWSKI Vicepresidente dell IVR, Università di Łódź, Polonia Djan SCHEFOLD Università di Brema, Germania Friedrich-Christian SCHROEDER Università di Regensburg, Germania Massimo SICLARI Università degli Studi Roma Tre Sergio STAMMATI Università degli Studi di Napoli Federico II Paolo STANCATI Università della Calabria Luc J. WINTGENS Università di Brussels, Belgio Rapporti con l estero: Irene SIGISMONDI Comitato di redazione: Ernesto APA, Giancarlo CAPORALI, Linda CERASO, Ornella CORAZZA, Alessandro CORI, Tatiana GALLOZZI, Giuseppina INCALZA, Juan Carlos MEDINA Coordinamento: Irene SIGISMONDI

3 NOVA JURIS INTERPRETATIO IN HODIERNA GENTIUM COMMUNIONE Il compito del giurista è legato per ogni verso all interpretazione: conoscenza del materiale normativo formulato in vario modo, giurisprudenza, soft law, percezione della coscienza sociale. Ogni decisione possibile va scelta e giustificata e queste complesse operazioni racchiudono l oggetto di Nova Juris Interpretatio : il suo ambito si estende dall epistemologia del linguaggio alla teoria delle norme, alle teorie del ragionamento, nei vari campi del diritto ove i problemi dell interpretazione aprono nuove prospettive. È una nuova riflessione sulle discipline giuridiche, ormai policentriche, che richiedono un approccio oltre i confini del diritto, ma senza prescinderne: un esame comune di problemi di metodo e sostanza generali e differenziati per aree storiche e culturali. La collana ospita contributi sui temi più disparati e variegati, offrendo il terreno per confronti critici e spunti stimolanti nell odierna società della globalizzazione (la hodierna gentium communio, appunto). In Nova Juris Interpretatio in hodierna gentium communione sono pubblicate opere di alto livello scientifico, anche in lingua straniera per facilitarne la diffusione internazionale. I direttori approvano le opere e le sottopongono a referaggio con il sistema del «doppio cieco» («double blind peer review process») nel rispetto dell anonimato sia dell autore, sia dei due revisori che scelgono: l uno da un elenco deliberato dal comitato di direzione, l altro dallo stesso comitato in funzione di revisore interno. I revisori rivestono o devono aver rivestito la qualifica di professore universitario di prima fascia nelle università italiane o una qualifica equivalente nelle università straniere. Ciascun revisore formulerà una delle seguenti valutazioni: a) pubblicabile senza modifiche; b) pubblicabile previo apporto di modifiche; c) da rivedere in maniera sostanziale; d) da rigettare; tenendo conto della: a) significatività del tema nell ambito disciplinare prescelto e originalità dell opera; b) rilevanza scientifica nel panorama nazionale e internazionale; c) attenzione adeguata alla dottrina e all apparato critico; d) adeguato aggiornamento normativo e giurisprudenziale; e) rigore metodologico; f ) proprietà di linguaggio e fluidità del testo; g) uniformità dei criteri redazionali. Nel caso di giudizio discordante fra i due revisori, la decisione finale sarà assunta da uno dei direttori, salvo casi particolari in cui i direttori provvederanno a nominare tempestivamente un terzo revisore a cui rimettere la valutazione dell elaborato. Il termine per la valutazione non deve superare i venti giorni, decorsi i quali i direttori della collana, in assenza di osservazioni negative, ritengono approvata la proposta. Sono escluse dalla valutazione gli atti di convegno, le opere dei membri del comitato e le opere collettive di provenienza accademica. I direttori, su loro responsabilità, possono decidere di non assoggettare a revisione scritti pubblicati su invito o comunque di autori di particolare prestigio.

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5 Lo scioglimento a cura di Renato Rolli Contributi di Andrea Borsani, Francesco Carnovale, Ubaldo Comite, Diego D Amico, Angela Luna Guagliano, Claudia Parise, Giancarlo Pompilio, Nicola Posteraro, Valerio Zicaro

6 Copyright MMXIII ARACNE editrice S.r.l. via Raffaele Garofalo, 133/A B Roma (06) ISBN I diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzione e di adattamento anche parziale, con qualsiasi mezzo, sono riservati per tutti i Paesi. Non sono assolutamente consentite le fotocopie senza il permesso scritto dell Editore. I edizione: giugno 2013

7 Noi siamo convinti che il mondo, anche questo terribile, intricato mondo di oggi può essere conosciuto, interpretato, trasformato, e messo al servizio dell'uomo, del suo benessere, della sua felicità. La lotta per questo obiettivo è una prova che può riempire degnamente una vita. (Enrico Berlinguer)

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9 Parlate della mafia. Parlatene alla radio, in televisione, sui giornali, sui libri. Però parlatene. (Paolo Borsellino) AA.VV., Le cause di scioglimento dei Comuni e degli altri Enti Locali

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11 Indice 15 Presentazione PARTE I Lo scioglimento degli Enti Locali Capitolo I Le cause ordinarie di scioglimento degli EE. LL. 17 Sezione I Scioglimento e controlli (di Nicola Posteraro) 1.1. Lo scioglimento dell ente locale come forma di controllo, Il controllo sull ente locale. Riferimenti storici, Il controllo sugli atti e sugli organi. Riferimenti costituzionali, La classificazione delle cause di scioglimento: cause ordinarie e cause straordinarie, Sezione II La prima macrocategoria: Il contrasto ordinamentale. (di Francesco Carnovale) 2.1. L art. 141 comma 1, lett. a) del TUEL: il compimento di atti contrari alla Costituzione, Segue: le gravi e persistenti violazione di legge, Segue: i gravi motivi di ordine pubblico, Sezione III La seconda macrocategoria: Disfunzionalità per cause tipizzate (di Claudia Parise) 3.1. L art. 141 comma 1, lett. b) del TUEL., Il bilancio dell Ente locale: nozione, principi ed iter di approvazione, L art. 141 comma 1, lett. c) del TUEL: la mancata approvazione nei termini, Il 11

12 12 Indice procedimento di scioglimento, L art. 141 comma 1, lett. c-bis) del TUEL, La tutela giurisdizionale, 64 Capitolo II Le cause straordinarie: lo Scioglimento degli EE. LL. per infiltrazioni mafiose 69 Sezione I L art. 143 del TUEL: origini e prospettive attuali (di Angela Luna Guagliano) 1.1. Lo scioglimento dei consigli comunali per condizionamento mafioso, La sentenza della Corte Costituzionale 19 marzo 1993 n. 103, La disciplina attuale dell art. 143 TUEL, Sezione II Le caratteristiche del provvedimento di scioglimento (di Diego D Amico) 2.1. La specialità del provvedimento in esame, Dalla natura sanzionatoria al carattere preventivo-cautelare, L ampia discrezionalità del provvedimento di scioglimento, Riflessioni in merito all affievolimento delle garanzie partecipative, Sezione III Presupposti, procedimento e tutela. (di Valerio Zicaro) 3.1. I presupposti per lo scioglimento degli organi di governo degli enti locali: la compatibilità con il quadro costituzionale segue: il quadro attuale, Il procedimento di scioglimento degli organi di governo degli enti locali I profili giurisdizionali. Cenni, 116 Capitolo III Lo scioglimento degli EE. LL. per infiltrazioni mafiose: casistica. 119 Sezione I Il caso Corigliano Calabro (di Giancarlo Pompilio) 1.1. Il provvedimento di scioglimento, La decisione adottata, 121

13 Presentazione Sezione II Il caso Bordighera (di Angela Luna Guagliano) 2.1. Il provvedimento di scioglimento ed il vaglio della giurisprudenza, Sezione III Il caso Amantea (di Andrea Borsani) 3.1. Il provvedimento di scioglimento ed il vaglio della giurisprudenza, 133 PARTE II Interventi 139 Capitolo I Governance e accountability negli enti locali: considerazioni (di Ubaldo Comite) 1.1. Premessa La governance all interno dell ente locale Le dimensioni della governance locale: interna, esterna, interistituzionale Accountability e nuovi criteri gestionali degli enti locali Considerazioni finali 155

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15 Presentazione Il problema delle relazioni tra corretta azione amministrativa, ordine giuridico, potere politico, appartiene, per molti versi, ad un ampia tradizione di studi dell età moderna e contemporanea. Anche nel diritto pubblico, le questioni analizzate nel presente Volume presentano profili d indubbia attualità. Inevitabilmente, il tema dello scioglimento degli enti locali (e le cause che lo provocano), può inscriversi nel solco di uno studio volto alla comprensione di intrecci infausti, e delle relazioni perniciose tra amministrazione e gestione delle risorse, nonché tra amministrazione locale e criminalità organizzata. S intrecciano ancora, nella materia de qua, temi e problemi del diritto costituzionale, del diritto amministrativo e del diritto penale; emergono, da un lato, i problemi della determinazione positiva dei confini tra legalità, buon andamento della p.a., politica, corretta gestione delle risorse, e condizionamento mafioso di alcune realtà locali, oggetto di specifico studio ed approfondimento. Si stagliano, poi, in tutta evidenza, i profili di diritto processuale amministrativo e gli orientamenti della giurisprudenza amministrativa (e le connesse problematiche inerenti la specialità dei riti e le soluzioni offerte dal giudice amministrativo). Da un altro lato, poi, emergono notevoli interrogativi circa l affievolimento e talvolta l inevitabile soppressione di diritti di partecipazione e doveri di rappresentanza politica, causati, appunto, dallo scioglimento. Infine, in ragione dello scioglimento, si sospendono seppur temporaneamente essenziali funzioni amministrative destinate al soddisfacimento di diritti ed interessi pubblici. 15

16 15 Presentazione Lo stato emergenziale delle vicende analiticamente affrontate nel volume apre al giurista molte riflessioni che spaziano dal rispetto dell etica pubblica e dei principi costituzionali sulla pubblica amministrazione, saldamente presidiati sul piano costituzionale, e ribaditi in diverse occasioni dalla giurisprudenza costituzionale. Il fenomeno esaminato pone, infine, alla lente attenta del giurista un occasione di riflessione scientifica e critica di una complessa situazione, in larga misura presente nel Paese, al quale occorre porre immediato rimedio. Il volume è frutto dello studio condotto da cultori delle discipline trattate provenienti da differenti estrazioni professionali. Uno studio, a dire il vero, intralciato dalla esiguità del materiale bibliografico esistente nella letteratura scientifica, e dunque ancora maggiormente meditato, in vista di ulteriori approfondimenti. In queste timide prime giornate di primavera, allietate dallo stridio degli irundinidi giunti fin qui ancora una volta dalla fine del mondo, rassegniamo alle stampe la presente Opera. Essa non avrebbe mai visto la luce senza il brillante coordinamento curato dall avv. Giancarlo Pompilio, al quale va il mio più forte e sincero apprezzamento. Università della Calabria, marzo R.R. 16