NOVA JURIS INTERPRETATIO IN HODIERNA GENTIUM COMMUNIONE

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1 NOVA JURIS INTERPRETATIO IN HODIERNA GENTIUM COMMUNIONE 23

2 Direttori Augusto CERRI Sapienza Università di Roma Marco D ALBERTI Sapienza Università di Roma Otto PFERSMANN Université Paris 1 Panthéon Sorbonne Pasquale POLICASTRO Università di Szczecin, Polonia Renato ROLLI Università della Calabria Comitato scientifico Antonio Stefano AGRÒ Presidente di Sezione di Cassazione Carlo AMIRANTE Università degli Studi di Napoli Federico II Giovanni BIANCO Università di Sassari Andrea BIXIO Sapienza Università di Roma Ermanno BOCCHINI Università degli Studi di Napoli Federico II Angelo Antonio CERVATI Sapienza Università di Roma Achille DE NITTO Università di Lecce Gian Paolo DOLSO Università di Trieste Loris IANNUCCILLI Funzionario della Corte costituzionale Ib Martin JARVAD Università di Roskilde, Danimarca Vincenzo MARINELLI Sostituto Procuratore Generale Corte di Cassazione Francesca MIGLIARESE Università di Padova Roberto NANIA Sapienza Università di Roma Joakim NERGELIUS Università di Örebro, Svezia Nicola OLIVA Direttore ufficio ruolo Corte costituzionale Cesare PINELLI Sapienza Università di Roma Salvatore PRISCO Università degli Studi di Napoli Federico II Paolo RIDOLA Sapienza Università di Roma Marek Zirk SADOWSKI Vicepresidente dell IVR, Università di Łódź, Polonia Djan SCHEFOLD Università di Brema, Germania Friedrich-Christian SCHROEDER Università di Regensburg, Germania Massimo SICLARI Università degli Studi Roma Tre Sergio STAMMATI Università degli Studi di Napoli Federico II Paolo STANCATI Università della Calabria Luc J. WINTGENS Università di Brussels, Belgio Rapporti con l estero: Irene SIGISMONDI Comitato di redazione: Ernesto APA, Giancarlo CAPORALI, Linda CERASO, Ornella CORAZZA, Alessandro CORI, Tatiana GALLOZZI, Giuseppina INCALZA, Juan Carlos MEDINA Coordinamento: Irene SIGISMONDI

3 NOVA JURIS INTERPRETATIO IN HODIERNA GENTIUM COMMUNIONE Il compito del giurista è legato per ogni verso all interpretazione: conoscenza del materiale normativo formulato in vario modo, giurisprudenza, soft law, percezione della coscienza sociale. Ogni decisione possibile va scelta e giustificata e queste complesse operazioni racchiudono l oggetto di Nova Juris Interpretatio : il suo ambito si estende dall epistemologia del linguaggio alla teoria delle norme, alle teorie del ragionamento, nei vari campi del diritto ove i problemi dell interpretazione aprono nuove prospettive. È una nuova riflessione sulle discipline giuridiche, ormai policentriche, che richiedono un approccio oltre i confini del diritto, ma senza prescinderne: un esame comune di problemi di metodo e sostanza generali e differenziati per aree storiche e culturali. La collana ospita contributi sui temi più disparati e variegati, offrendo il terreno per confronti critici e spunti stimolanti nell odierna società della globalizzazione (la hodierna gentium communio, appunto). In Nova Juris Interpretatio in hodierna gentium communione sono pubblicate opere di alto livello scientifico, anche in lingua straniera per facilitarne la diffusione internazionale. I direttori approvano le opere e le sottopongono a referaggio con il sistema del «doppio cieco» («double blind peer review process») nel rispetto dell anonimato sia dell autore, sia dei due revisori che scelgono: l uno da un elenco deliberato dal comitato di direzione, l altro dallo stesso comitato in funzione di revisore interno. I revisori rivestono o devono aver rivestito la qualifica di professore universitario di prima fascia nelle università italiane o una qualifica equivalente nelle università straniere. Ciascun revisore formulerà una delle seguenti valutazioni: a) pubblicabile senza modifiche; b) pubblicabile previo apporto di modifiche; c) da rivedere in maniera sostanziale; d) da rigettare; tenendo conto della: a) significatività del tema nell ambito disciplinare prescelto e originalità dell opera; b) rilevanza scientifica nel panorama nazionale e internazionale; c) attenzione adeguata alla dottrina e all apparato critico; d) adeguato aggiornamento normativo e giurisprudenziale; e) rigore metodologico; f ) proprietà di linguaggio e fluidità del testo; g) uniformità dei criteri redazionali. Nel caso di giudizio discordante fra i due revisori, la decisione finale sarà assunta da uno dei direttori, salvo casi particolari in cui i direttori provvederanno a nominare tempestivamente un terzo revisore a cui rimettere la valutazione dell elaborato. Il termine per la valutazione non deve superare i venti giorni, decorsi i quali i direttori della collana, in assenza di osservazioni negative, ritengono approvata la proposta. Sono escluse dalla valutazione gli atti di convegno, le opere dei membri del comitato e le opere collettive di provenienza accademica. I direttori, su loro responsabilità, possono decidere di non assoggettare a revisione scritti pubblicati su invito o comunque di autori di particolare prestigio.

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5 Giancarlo Pompilio Il giudizio elettorale davanti al giudice amministrativo

6 Copyright MMXV Aracne editrice int.le S.r.l. via Quarto Negroni, Ariccia (RM) (06) ISBN I diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzione e di adattamento anche parziale, con qualsiasi mezzo, sono riservati per tutti i Paesi. Non sono assolutamente consentite le fotocopie senza il permesso scritto dell Editore. I edizione: novembre 2015

7 Il suffragio popolare è un mito e su ciò credo che potremmo essere tutti d accordo; ma è un mito necessario ed il migliore che finora sia stato inventato. LUIGI EINAUDI

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9 Indice 11 Premessa 15 Capitolo I Il contenzioso in materia elettorale 1.1. La disciplina del contenzioso elettorale. Il quadro normativo anteriore al Codice del processo amministrativo (d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104), Brevi cenni su principii e linee guida del Codice del processo amministrativo, Il riparto di giurisdizione tra il giudice amministrativo e il giudice ordinario in materia di contenzioso elettorale. Generalità, Il difetto di giurisdizione in relazione alle elezioni politiche relative alla Camera dei Deputati ed al Senato della Repubblica. L autodichia delle Camere in materia di contenzioso elettorale, Approfondimenti sul contenzioso pre elettorale politico. La sentenza n. 259/2009 della Corte costituzionale, Capitolo II Il contenzioso inerente le elezioni per il Parlamento europeo 2.1. Il ricorso avverso le operazioni elettorali relative al Parlamento europeo, La competenza funzionale del t.a.r. del Lazio, Le modalità procedurali, Capitolo III Il contenzioso relativo alle elezioni regionali, provinciali e comunali 3.1. L individuazione degli atti impugnabili. Gli atti elettorali endoprocedimentali, Gli atti del procedimento preparatorio. La sentenza della Corte costituzionale n. 236 del 7 luglio 2010, La fase introduttiva. I termini, la legittimazione a ricorrere e l istituto dell azione popolare elettorale, I motivi del ricorso, La fase del contraddittorio: i soggetti notificatari, e la costituzione delle parti intimate. I controinteressati in senso tecnico, Gli adempimenti a carico del ricorrente e le prove, Il regolamento preventivo di giurisdizione, Il ricorso incidentale, La trattazione, 98 9

10 10 Indice La tematica relativa ai motivi aggiunti, La decisione. I poteri del giudice nel contenzioso elettorale, Il regime delle spese giudiziali e l esenzione dagli oneri fiscali, L esecutività delle sentenze del t.a.r., L inammissibilità del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, Capitolo IV Il regime delle impugnazioni 4.1. La legittimazione attiva all appellabilità della sentenza, Termini, motivi e modalità procedurali, L istituto dell opposizione di terzo, La revocazione, Il ricorso per Cassazione, Conclusioni, Bibliografia

11 Premessa A caratteri generali, il fenomeno delle elezioni (siano esse politiche od amministrative) rappresenta la massima manifestazione ed espressione, certamente la più pregnante e qualificata, della sovranità popolare; è attraverso tale manifestazione che trova concreta applicazione quello che può essere definito come il metodo democratico, ossia l ineludibile strumento attraverso cui giungere a decisioni politiche e/o amministrative, filtrate tramite il voto dei cittadini, che trovano la propria base fondante, appunto, nella già citata sovranità popolare 1. Il fenomeno elettorale ricomprende così diversi àmbiti; l espressione della volontà popolare riguarda, in primis, la formazione e composizione delle assemblee legislative dello Stato centrale (rappresentate dalla Camera dei Deputati e dal Senato della Repubblica) e si estende fino a ricomprendere i consessi locali elettivi, rappresentati dalle Regioni, dalle Province e dai Comuni 2. Gli stessi principi fondanti del sistema democratico sarebbero ridotti a vacue enunciazioni di principio se l ordinamento non predisponesse adeguati strumenti diretti a salvaguardare e garantire l effettiva volontà popolare (che si manifesta, come accennato, tramite il libero e corretto esercizio del diritto di voto) 3. Al fine di garantire la legittimità e la correttezza del diritto di voto sono così previsti diversi strumenti, giurisdizionali e non, rientranti, lato sensu, in quel successivo ed eventuale momento rappresentato dal cosiddetto contenzioso elettorale ; quest ultima, indubbiamente, è un espressione di per sé estremamente ampia ed omnicomprensiva, dato che somma diversi 1. E. BETTINELLI, voce Elezioni Politiche, in Digesto delle Discipline Pubblicistiche, vol.v, Utet, Torino, 1990, pp. 485 e ss. 2. G. DE FINA, Diritto elettorale, Utet, Torino, 1977, pp. 5 e ss. 3. P.M. SAVASTA, Il contenzioso elettorale, Relazione al Convegno La codificazione del processo amministrativo: riflessioni e proposte, Siracusa, ottobre 2009, n. 11/2009, in 11

12 12 Premessa significati (al tempo stesso ricollegati a distinte e ben precise discipline e procedure) 4. Sinteticamente il contenzioso elettorale può essere definito come l insieme delle contestazioni rivolte, in sede processuale, alla regolarità e legittimità del procedimento collegato all elezione degli organi elettivi (siano essi di rango parlamentare, come la Camera dei Deputati ed il Senato della Repubblica, o di livello territoriale, come le Regioni, le Province ed i Comuni) 5. È così anche, e soprattutto, tramite il ricorso al contenzioso elettorale che è possibile verificare, compiutamente, la precisa volontà elettorale, debitamente analizzandosi la conformità, delle procedure seguite e degli atti adottati, ai generali criteri di regolarità formale e legalità sostanziale 6. Infatti, a caratteri estremamente generali, il contenzioso elettorale racchiude distinte classi, che spaziano dalle controversie concernenti lo status di elettore (ed è questo il cosiddetto contenzioso elettorale attivo ) fino ad arrivare alle controversie attinenti, invece, al diverso aspetto legato al diritto a conseguire (o mantenere) la carica elettiva (ed è questo il cosiddetto contenzioso elettorale passivo ) 7. Nel presente lavoro, dedicato al tema del giudizio elettorale avanti al giudice amministrativo, ci si soffermerà, in primis, sulla originaria disciplina normativa e sulle modifiche intercorse con la successiva adozione del Codice del processo amministrativo (ex decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104) 8. Codice del processo amministrativo che, sul piano normativo, ha recepito e dato concreta attuazione alle indicazioni contenute nell art. 44 della legge 18 giugno 2009, n Con tale provvedimento norma- 4. R. ROLLI, La specialità del contenzioso elettorale, in Le Corti calabresi, 2006, pp. 159 e ss. 5. S. FURLANI, voce Contenzioso elettorale, in Novissimo Digesto Italiano, Appendice,vol.II, Utet, Torino, 1980, pp. 581 e ss. 6. C. GIANNI, Brevi cenni in tema di contenzioso elettorale, in Il Consiglio di Stato, n. 9, 2004, I, pp e ss. 7. S. RODRIQUEZ, Il contenzioso sulle operazioni elettorali, in Il nuovo processo amministrativo, Commentario sistematico diretto da R. Caranta, Zanichelli, Bologna, 2011, pag Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, Attuazione dell articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al Governo per il riordino del processo amministrativo, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 156 del 7 luglio 2010, Supplemento ordinario n Legge 18 giugno 2009, n. 69, Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione,

13 Premessa 13 tivo (con cui è stato conferito al Governo il potere di riorganizzare il processo amministrativo) il legislatore si è prefisso diversi obiettivi 10, tra cui quello di rendere il rito più veloce ed efficace (assicurandone la snellezza, la concentrazione e l effettività della tutela), anche al fine di garantire la ragionevole durata del processo 11. Nella presente analisi verranno così brevemente evidenziati i principi e le linee guida del Codice del processo amministrativo ed i criteri di riparto di giurisdizione, tra il giudice amministrativo e il giudice ordinario, in materia di contenzioso elettorale 12. Analisi che verterà, necessariamente, anche sulle eccezioni legittimamente previste al sistema così brevemente accennato, rappresentate dal difetto di giurisdizione, in ossequio al principio di autodichia 13 di cui godono la Camera dei Deputati ed il Senato della Repubblica, in ordine alle elezioni politiche 14. Dopo un necessario approfondimento sul contenzioso relativo alle elezioni per il Parlamento europeo, l analisi verterà su quello, invece, inerente alle elezioni regionali, provinciali e comunali (legato, quindi, alle autonomie locali e/o territoriali, che, lato sensu, possono essere ritenute più vicine alle collettività sociali di riferimento). Ci si soffermerà sull individuazione degli atti impugnabili, sugli atti del procedimento preparatorio, sulla fase introduttiva, sulla legittimazione a ricorrere e sui motivi del ricorso; particolare attenzione verrà prestata alle fasi del contraddittorio, della trattazione e della decisione la competitività nonché in materia di processo civile, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 140 del 19 giugno 2009, Supplemento ordinario n Sul punto cfr. R. IUSO, R. ROLLI, Lineamenti di giustizia amministrativa, Giuffrè, Milano, Ulteriori finalità possono essere individuate nell esigenza di razionalizzazione dei termini processuali, nell estensione delle funzioni istruttorie esercitate in forma monocratica e nell individuazione di strumenti e misure (anche di carattere transitorio) per l eliminazione dell arretrato; senza dimenticare l obiettivo di disciplinare le azioni e le funzioni del giudice, di procedere alla revisione ed alla razionalizzazione dei riti speciali e, per quanto concerne il tema della presente indagine, di unificare e razionalizzare le norme vigenti per il processo amministrativo sul contenzioso elettorale. 12. S. MEZZACAPO, L. TARANTINO, Il contenzioso elettorale, in F. CARINGELLA, M. PROTTO, Manuale di diritto processuale amministrativo. Il nuovo volto della giustizia amministrativa dopo il codice del processo, Dike giuridica Editrice, Roma, 2011, pp e ss. 13. L. CIAURRO, I parlamentari giudici di sé stessi?, in R. D ALIMONTE, C. FUSARO (a cura di), La legislazione elettorale italiana, il Mulino, Bologna, 2008, pp. 291 e ss. 14. F. BIONDI, Giudice amministrativo e procedimento elettorale: verso la riforma dell art. 66 della Costituzione?, in Quaderni costituzionali, 2009, pp. 687 e ss.

14 14 Il giudizio elettorale davanti al giudice amministrativo finale (debitamente evidenziandosi i poteri del giudice nel contenzioso elettorale). Il lavoro si concluderà, infine, con l analisi del regime impugnatorio, e con l approfondimento della legittimazione attiva all appellabilità della sentenza, dei termini, dei motivi e delle modalità procedurali, dell istituto dell opposizione di terzo, dell istituto della revocazione e del ricorso per Cassazione.