Relazione. Centrale unica di committenza regionale per la prestazione di servizi e l'acquisizione di forniture

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1 Relazione Centrale unica di committenza regionale per la prestazione di servizi e l'acquisizione di forniture 12 marzo 2013

2 1. Il contesto normativo L articolo 23, comma 4 del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, coordinato con legge di conversione 22 dicembre 2011, n. 214, recante Disposizioni urgenti per la crescita, l equità e il consolidamento dei conti pubblici, modifica il Codice dei contratti aggiungendo il comma 3bis all art. 33, secondo cui i Comuni con popolazione non superiore a abitanti ricadenti nel territorio di ciascuna Provincia affidano obbligatoriamente ad un unica centrale di committenza l acquisizione di lavori, servizi e forniture nell ambito delle unioni dei Comuni [ ] ovvero costituendo un apposito accordo consortile tra i Comuni medesimi e avvalendosi dei competenti uffici. L ambito di operatività di tale scelta legislativa si riferisce: - sotto il profilo soggettivo: ai Comuni con una popolazione fino a abitanti; - sotto il profilo territoriale: ai Comuni della medesima Provincia; - sotto il profilo oggettivo: all attribuzione obbligatoria ad una unica centrale di committenza per l acquisizione di lavori, servizi e forniture; - sotto il profilo strumentale: alle Unioni di Comuni 1 e a speciali Consorzi tra Comuni o, secondo un interpretazione maggiormente letterale, ad accordi di natura convenzionale istitutivi di una centrale di committenza. I provvedimenti adottati in violazione al succitato art. 23, comma 4, devono essere ritenuti annullabili e quindi suscettibili di impugnazione. Pertanto, a titolo meramente esemplificativo, un bando adottato e pubblicato da parte di un Comune potrà essere impugnato entro 30 giorni dalla pubblicazione o, più probabilmente, un aggiudicazione definitiva in seno ad una gara non centralizzata potrà essere impugnata dall impresa non aggiudicataria nel termine di 30 giorni dalla comunicazione, ex art. 79 del d.lgs. 163/ Le unioni di Comuni sono previste dall'art. 32 del Testo unico degli enti locali, DLgs. n. 267/2000, il quale dispone che le unioni di Comuni sono enti locali costituiti da due o più Comuni di norma contermini, allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza. 2

3 2. I compiti e le funzioni della centrale unica di committenza La centrale unica di committenza (CUC) cura, per conto degli enti aderenti, l'aggiudicazione di contratti pubblici per la realizzazione di lavori, la prestazione di servizi e l'acquisizione di forniture, svolgendo tale attività in ambito regionale, comunale ed intercomunale. Le centrali di committenza, disciplinate dall art. 33 del Codice dei contratti pubblici, svolgono le funzioni di amministrazioni aggiudicatrici, sono sottoposte al Codice dei contratti ed acquistano forniture o servizi o aggiudicano appalti pubblici, concludono accordi quadro di lavori, servizi e forniture destinate ad altre amministrazioni aggiudicatrici o ad altri enti aggiudicatori. Questo comporta la costituzione di organismi altamente specializzati nella gestione delle procedure di evidenza pubblica, consentendo il superamento della gestione frammentata e spesso inadatta delle gare d appalto. La CUC ha, dunque, il ruolo di promozione e di attuazione di interventi idonei a creare condizioni di sicurezza, trasparenza e legalità, favorevoli al rilancio dell economia e dell immagine delle realtà territoriali e al ripristino delle condizioni di libera concorrenza, anche assicurando, con un costante monitoraggio, la trasparenza e la celerità delle procedure di gara e l ottimizzazione delle risorse e dei prezzi. Spetta alla centrale di committenza la fase che va dal bando all aggiudicazione definitiva della gara. Rimane in capo agli enti locali sia la fase (a monte) della programmazione e della scelta discrezionale dei lavori, delle opere e delle forniture da acquisire, sia la fase (a valle) della stipulazione del contratto. Gli enti del sistema regionale devono avvalersi delle procedure di gara espletata dalla CUC e dei relativi contratti, salvo casi eccezionali e debitamente motivati. La razionalizzazione degli acquisti passa attraverso l unificazione delle attività di programmazione e la rilevazione dei fabbisogni degli enti, che devono essere raccolti da una struttura unica. I principi fondamentali della centrale unica di committenza sono: - tutela della concorrenza; libertà di stabilimento; libera prestazione dei servizi; parità di trattamento; proporzionalità; adeguatezza e ragionevolezza; trasparenza; correttezza formale degli atti e delle regole di procedimento; efficienza, efficacia ed economicità; effettività della tutela giurisdizionale. I vantaggi della centralizzazione degli acquisti La costituzione di un entità specificatamente dedicata alla gestione centralizzata degli acquisti comporta un ampio sforzo per la definizione di un disegno strategico e indicatori di impatto coerenti e misurabili. I benefici della centralizzazione non risiedono solo nel risparmio, infatti, ma riguardano soprattutto: Effetti di carattere economico/finanziario Effetti di carattere organizzativo Effetti di natura strategica a. riduzione del costo di acquisto di beni/servizi b. riduzione dei costi di transazione a. razionalizzazione del personale a. standardizzazione dei processi b. specializzazione dello staff amministrativo a. standardizzazione di beni/servizi b. impatto sulla gestione dei rapporti con i fornitori c. supporto agli enti coinvolti 3

4 3. Come opera la centrale unica di committenza La gestione di una centrale unica di committenza si articola su tre fasi, per la realizzazione delle quali sono coinvolti, a diverso titolo, tutti i soggetti coinvolti dalla CUC. Le macro-fasi programmazione dell'acquisto svolgimento dell'acquisto monitoraggio dell'acquisto Ciascuna delle suddette macro-fasi si articola in fasi, che definiscono le procedure specifiche vincolanti e l evidenza pubblica, che la PA è tenuta a rispettare. La fase di pre-gara La prima fase è costituita dalla programmazione, che si basa essenzialmente sulla valutazione delle esigenze di fornitura di beni e servizi. - cosa acquistare: identificare e specificare il fabbisogno e il modo di soddisfarlo; - da chi acquistare: definire le caratteristiche dei fornitori; - come acquistare: scegliere le modalità di acquisto e il tipo di contratto. L analisi della domanda dovrà essere effettuata attraverso strumenti appositamente progettati per la raccolta dei bisogni degli enti. Tale analisi della domanda rappresenta il punto di partenza per le iniziative di gara centralizzate. La fase di gara La valutazione delle offerte si basa sui criteri definiti dai documenti di gara. Pertanto si deve procedere alla definizione delle tipologie di procedure di affidamento. In tale fase la CUC svolge le seguenti macro-attività: - la predisposizione delle strategie di gara; - l'effettuazione delle gare; - la stipula delle convenzioni; - la pubblicizzazione delle convenzioni stipulate presso gli enti; - supporto nelle problematiche di gestione delle medesime; - monitoraggio della spesa, dei fabbisogni e dei consumi. Le convenzioni Per sostenere il processo d'ottimizzazione degli acquisti, la CUC, a seguito di una gara telematica o tradizionale, stipula convenzioni quadro in base alle quali le imprese fornitrici prescelte si impegnano ad accettare, alle condizioni e ai prezzi ivi stabiliti, ordinativi di fornitura fino alla concorrenza di un quantitativo di beni o di servizi predeterminato. Albo dei fornitori L albo dei fornitori permette agli enti di disporre di un elenco organizzato per categoria merceologica che può essere di supporto alle indagini di mercato necessarie per le trattative private. L'albo viene alimentato sia dai vari strumenti di acquisto visti in precedenza, sia attraverso appositi bandi. 4

5 La piattaforma informatica Per accedere ai servizi gli enti locali dovranno registrarsi al sistema informatico, attraverso un'apposita sezione del portale. La piattaforma darà la possibilità agli enti di aderire alle convenzioni, effettuare ordinativi di fornitura, richiedere preventivi ai fornitori. La piattaforma presenterà agli enti il ventaglio delle soluzioni mano a mano attivate dalla CUC, così da garantire a tutti i soggetti coinvolti di attingere ai vari servizi a disposizione. La fase post-gara La fase post-gara prende avvio con la stipula del contratto che determina la fase di gestione della fornitura, attraverso il monitoraggio concreto del servizio/bene fornito dall impresa. Il singolo ente continua a gestire il rapporto con i fornitori, emette ordini, effettua pagamenti e monitora il rispetto delle condizioni contrattuali. La CUC si pone quindi come un intermediario a supporto degli enti: gestisce le fasi preliminari, la gara, firma una convenzione quadro con il/i fornitore/i. Tutte le relazioni inerenti la fornitura (consegne beni, correttezza dell ordine ) rimangono in capo all ente e al fornitore aggiudicatario. 5

6 4. L avvio della centrale unica di committenza L istituzione di una centrale unica di committenza prevede generalmente due fasi: start-up e consolidamento La fase di start- up della centrale unica di committenza Nelle more della costituzione delle centrali di committenza regionale, i Comuni dovranno avvalersi di CONSIP S.p.A. o del Mercato elettronico della Pubblica Amministrazione (MePA). Le stazioni appaltanti dovranno acquisire la fornitura o il servizio, esclusivamente con una delle seguenti modalità: 1. attraverso le convenzioni stipulate da CONSIP o avvalendosi delle centrali di committenza regionali; 2. con autonoma procedura facendo ricorso al mercato elettronico o al sistema dinamico di acquisizione messi a disposizione dagli stessi soggetti di cui al precedente punto 1; 3. avvalendosi di altre centrali di committenza o espletando procedure ad evidenza pubblica, con corrispettivi inferiori a quelli indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da CONSIP e dalle centrali di committenza regionali. Acquisti in economia: chiarimenti L entrata in vigore delle nuove disposizioni in materia di CUC non comporta il venir meno della fattispecie dell affido diretto prevista dall art. 125 del Codice dei contratti pubblici. La stazione appaltante può pertanto procedere all acquisizione dei beni e dei servizi, nel caso in cui non sia temporaneamente disponibile la convenzione CONSIP o disponibile la relativa categoria merceologica sul MePA. Consolidamento In una seconda fase, la centrale unica di committenza regionale dovrebbe prevedere lo sviluppo di sistemi dinamici di acquisizione, attraverso processi interamente elettronici, mediante il mercato elettronico regionale destinato agli utilizzatori, attraverso la definizione delle categorie di beni e servizi inseriti nel mercato elettronico stesso. La CUC dovrebbe pertanto offrire nella fase di sviluppo, oltre al servizio di gestione delle gare centralizzate, anche degli strumenti telematici per l e-procurement e un negozio elettronico. Per sostenere il processo d'ottimizzazione degli acquisti, la CUC dovrebbe pertanto dotarsi di strumenti quali: - mercato elettronico: consente di effettuare approvvigionamenti direttamente da cataloghi predisposti da fornitori selezionati attraverso una procedura di abilitazione. Lo strumento può essere utilizzato per acquisti al di sotto della soglia comunitaria; - gare telematiche: procedura di scelta del contraente attuata con l'ausilio di strumenti informatici che consente la presentazione e la classificazione delle offerte in tempo reale con metodologie e criteri predefiniti. 6

7 Allegato 1 Il ciclo degli acquisti 7