Dallo standard quantitativo allo standard qualitativo, nel quadro della nuova legislazione urbanistica della Regione Emilia Romagna.

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1 Dallo standard quantitativo allo standard qualitativo, nel quadro della nuova legislazione urbanistica della Regione Emilia Romagna. Relazione dell Arch. Maurizio Maria Sani Responsabile Servizio Monitoraggio del Sistema Insediativo della Regione Emilia Romagna Ci viene chiesto di inquadrare il tema del Sistema dei Servizi e la evoluzione del concetto di standard da quantitativo a qualitativo nel contesto della L.R. 20/2000 "Disciplina generale sulla tutela ed uso del territorio", in particolare questo contributo si colloca all interno di una argomentazione più ampia che individua, nel Piano dei Servizi o "Piano Strategico dei servizi", uno strumento integrato di governo delle trasformazioni in essere. Se scegliessimo un approccio al tema del "Piano dei Servizi" meramente di pura illustrazione di articoli di legge, una risposta fin troppo semplificata e riduttiva sarebbe constatare che il Piano dei Servizi non è mai nominato in alcun passaggio o articolo della L.R.20/2000, né tra i contenuti generali del PSC né tra i contenuti strategici della pianificazione, puntualmente sviluppati nell Allegato. Nella L.R. 47/78, che ha accompagnato per oltre 20 anni il sistema della pianificazione in Emilia Romagna, invece il Piano dei Servizi era richiamato più volte: all'art. 36 per definire gli obiettivi ed i criteri generali per l'intervento nel territorio urbanizzato ed in particolare per reperire gli standard urbanistici nelle aree storiche e di completamento; All'art. 13, punto 5, dove il "Piano dei servizi" viene esplicitamente citato con il compito di individuare le aree necessarie ad assicurare agli insediamenti la dotazione minima e inderogabile di servizi; all'art. 46, comma 9, circa la possibilità di monetizzazione in luogo della cessione di aree. La legge 47/78 assumeva un impianto che tendeva anzitutto a garantire una quantità minima elevata di servizi per abitante o per attività economica, con indirizzi qualitativi per la loro localizzazione nel territorio urbano, ma certamente con un approccio più orientato a garantire "la quantità minima della qualità" che a individuare un sistema organico strutturante il PRG. Si consideri tuttavia come tale approccio abbia peraltro permesso di acquisire, ad oggi, la disponibilità di un buon demanio di aree pubbliche, che ci consente di assumere ora obiettivi più ambiziosi in termini di funzionalità e qualità. A fronte di queste considerazioni si potrebbe allora ritenere che la nuova legge 20/2000 compia un passo indietro sul tema dei servizi, rispetto ad un buon e utile strumento di governo del territorio, quale è stata la legge regionale 47/78. Non credo che questa valutazione possa essere nei fatti condivisa, semplicemente perché con la legge regionale 20/2000 il sistema dei servizi non è più considerato una componente separata del Piano Urbanistico Comunale, tesa a garantire (attraverso il Piano dei Servizi o semplicemente nella prassi disciplinare) una dotazione minima di standard urbanistici nelle varie 1

2 zone urbanistiche omogenee, ma perché ora lo stesso sistema dei servizi diventa una componente strategica e un fattore strutturale del Piano Urbanistico Comunale, articolato in PSC/POC/RUE. Nella L.R.20/2000 la disciplina relativa al sistema delle dotazioni territoriali si configura infatti come un insieme di impianti, opere, spazi che nel loro complesso concorrono a realizzare la qualità urbana ed ecologico ambientale all interno degli ambiti territoriali urbani integrandosi con altre politiche di piano. La definizione del sistema dei servizi è un elemento integrato con il processo di piano che orienta (assieme agli altri sistemi ambientali, della qualità insediativa e della mobilità) i contenuti delle politiche urbanistiche nei diversi ambiti territoriali omogenei per migliorarne le criticità esistenti e non creare nuovi rischi. Di seguito si illustra sinteticamente come la L.R. 20/2000 sviluppi normativamente questa impostazione. In considerazione del citato ruolo strategico e strutturale del Piano/Sistema dei Servizi è anzitutto opportuno chiarire il significato che la Regione Emilia-Romagna attribuisce (facendo proprio l approccio proposto dall INU) a questi due termini, quando riferiti agli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale. Per componente strategica si intende quella parte del Piano, a prevalente contenuto e natura politico-programmatica, che indica lo scenario obiettivo di tutela e sviluppo urbano e territoriale che si intende perseguire con il piano e che, in riferimento alla situazione presente, sviluppa obiettivi e strategie per conseguirlo (le politiche del piano). Per componente strutturale si intende l assetto e l organizzazione del territorio nelle sue forme fisiche, materiali o funzionali prevalenti e conformanti stabilmente il territorio per realizzare gli obiettivi strategici che si intendono perseguire (le azioni del piano). Essa costituisce nel medio e lungo termine la descrizione fondativa della città e del territorio con riferimento: 1. Alle invarianti, che costituiscono limiti, condizioni di sostenibilità e vincoli non negoziabili alle trasformazioni e all'uso del territorio; 2. Al quadro delle azioni conformanti il territorio attraverso la disciplina conservativa, di consolidamento, di riqualificazione o di trasformazione/nuova urbanizzazione. Un insieme di scelte generali di piano e di assetto del territorio urbano e rurale che costituiscono le politiche di ambito del territorio comunale a cui si devono conformare gli strumenti operativi (POC) e regolamentari (RUE). Entrambe le componenti strutturale e strategica sono presenti nel piano comunale, sono sequenziali ed integrate, non separabili in quanto la componente strutturale è elemento per la verifica della sostenibilità territoriale e ambientale delle scelte strategiche, nonché della loro fattibilità materiale territoriale/ambientale; in particolare si tratta di aspetti valutativi che non possono essere rinviati alla successiva fase operativa e negoziale, ma vanno assunti con riferimento al complesso delle scelte del piano. I contenuti propri della pianificazione, sviluppati nell'allegato, si conformano a questa ripartizione; infatti la lr 20/2000 individua come contenuti strategici: il sistema ambientale; il sistema insediativo; 2

3 il sistema della mobilità; il sistema degli standard di qualità urbana ed ecologico ambientale. Su questo ultimo aspetto va richiamata in particolare come appartengono a queste dotazioni territoriali per la qualità urbana: 1. Le infrastrutture per la urbanizzazione degli insediamenti; 2. Le attrezzature e gli spazi pubblici collettivi. Per standard di qualità ecologica ambientale si intende il grado di riduzione della pressione del sistema insediativo sull'ambiente naturale e di miglioramento della salubrità dell'ambiente urbano. Rispetto dei contenuti della pianificazione che regolano gli assetti strutturali La L.R. 20/2000 individua le politiche strutturali degli ambiti territoriali urbani e rurali riguardanti: - I tessuti storici da conservare/tutelare; - le città da consolidare/migliorare; - le città da riqualificare/trasformare; - le nuove espansioni urbane. All'interno di ciascun ambito territoriale gli strumenti urbanistici comunali stabiliscono il fabbisogno di dotazioni, tenendo conto delle eventuali carenze pregresse e degli standard di qualità urbana ed ecologico ambientale da realizzare. In particolare per il sistema delle dotazioni territoriali sviluppa specifiche innovazioni per le tre tipologie di servizi: 1. si richiede l'adeguatezza delle infrastrutture per la urbanizzazione degli insediamenti non solo nell'area di intervento, ma anche nel loro collegamento con la rete generale e alla potenzialità complessiva della rete stessa; 2. per gli standard urbanistici pubblici il PSC deve stabilire, per ciascun ambito, il fabbisogno di attrezzature ed aree da realizzare ed i relativi requisiti funzionali, di accessibilità, fruibilità sociale e per bacini di utenza (quindi non solo bilanci quantitativi ma anche qualitativi); in questo caso il piano comunale definisce a scala urbana un progetto unitario e complessivo ed un sistema dei servizi alla cui attuazione concorrono, con le proprie previsioni, i diversi ambiti territoriali. 3. Infine le dotazioni ecologiche e ambientali costituiscono un insieme di spazi, opere e infrastrutture che concorrono a migliorare la qualità dell ambiente naturale e antropico/urbano e a mitigare impatti negativi delle azioni del campo proprio della pianificazione. In particolare queste sono rivolte: alla tutela e risanamento di aria e acqua e alla prevenzione del loro inquinamento; alla gestione integrata ciclo idrico; alla riduzione dell'inquinamento acustico ed elettromagnetico; al mantenimento della permeabilità dei suoli; all'habitat urbano; alla raccolta differenziata dei rifiuti. 3

4 Per le politiche di assetto dei tessuti urbanizzati la legge indica tre tipologie di intervento derivanti dalla lettura analitico/valutativa dello stato di fatto. Le tre tipologie di intervento urbanistiche sono orientate a garantire, oltre ad un mix di funzioni urbanistiche compatibili o specialistiche, interventi di: conservazione del sistema storico urbano e rurale, consolidamento o riqualificazione. Per il tessuto urbanizzato privo di interesse storico la legge richiede un percorso valutativo di riconoscimento e classificazione dei tessuti urbani esistenti: richiedendo sostanzialmente di redigere un bilancio quanto-qualitativo del tessuto urbano esistente rispetto ai quattro sistemi strategici relativi agli: - aspetti ambientali naturali e della salubrità dell'ambiente urbano; - aspetti della qualità insediativa, architettonica e edilizia dello spazio urbano e del suo assetto funzionale e della equilibrata compresenza di attività compatibili; - aspetti delle infrastrutture per la mobilità; - aspetti relativi alle dotazioni territoriali (servizi, infrastrutture per l'urbanizzazione, dotazioni ecologiche e ambientali). Rispetto a queste quattro componenti strategiche va redatto sia un bilancio generale che per parti del territorio cui attribuire (sulla base di una scala di valori di qualità o di attenzione) fondamentalmente due tipologie di politiche di assetto urbanistico: a) la prima relativa ai tessuti urbani che presentano un adeguato livello di qualità urbana e ambientale, dotazione di servizi adeguati e di buona accessibilità interna, che vanno riconosciuti come ambiti urbani consolidati in cui gli interventi di trasformazione diretta, di recupero, di completamento e ampliamento ed il cambio di uso del patrimonio edilizio sono orientati essenzialmente a migliorare il livello esistente; b) la seconda relativa ai tessuti che invece necessitano di politiche di riorganizzazione territoriale e di trasformazione urbanistica sostanziale, di miglioramento della qualità ambientale e dello spazio urbano, di una migliore o più equilibrata dotazione di servizi, di veder garantito un miglior sistema di mobilità e/o accessibilità. Questi tessuti vengono riconosciuti come ambiti territoriali da riqualificare e il PSC fissa per ciascuno di essi obiettivi di qualità e prestazioni da perseguire in sede di attuazione dell intervento di riqualificazione (anche con processi negoziali e con programmi di riqualificazione - legge regionale19/98) i livelli minimi di dotazioni territoriali, quota massima sostenibile di carichi urbani e funzionali Dunque il sistema dei servizi, nella sua componente strategica e strutturale è uno dei quattro elementi chiamati a determinare ed orientare le politiche di trasformazione del tessuto urbano. Il Piano Strategico dei Servizi e la sua trasposizione strutturale non è parte seperata del PSC, ma sua indispensabile organica ed integrata componente chiamata a orientare coerentemente le politiche di assetto urbano rispetto agli elementi di sostenibilità introdotti dalla L.R. 20/2000 nella pianificazione. La L.R. 20/2000 non si limita peraltro a mettere a punto contenuti strategici e strutturali della pianificazione, ma richiede al processo decisionale anche una procedura per valutare la 4

5 coerenza tra lo stato di fatto e le scelte di piano e per esplicitare le ragioni delle scelte del piano stesso (artt.3 e 5). Questa procedura è quella di valutazione di sostenibilità ambientale e territoriale (ValSAT). In questa procedura valutativa il sistema dei servizi è uno degli indicatori di sostenibilità e coerenza assieme alle altre componenti ambientali, infrastrutturali, della qualità e del benessere urbano. Vediamo brevemente come opera la ValSAT, occorre: - individuare i settori sensibili che presentano interazioni significative con il campo di competenze della pianificazione (e che sono indicati anche dalla L.R. 20/2000 tra cui i quattro sistemi strategici tra cui il sistema dei servizi); - individuare gli indicatori per descrivere il livello di interazione ed una scala di valori per valutarli ; - definire gli scenari territoriali urbani di riferimento descrittivi dello stato di fatto; scenari obiettivo che indichino gli assetti ottimali da perseguire; scenari di progetto intesi come insieme di azioni di piano di cui valutare le prestazioni il più possibile vicine agli scenari obiettivo. Il PSC procede ad una sorta di bilancio tra stato di fatto, obiettivi, progetto per scegliere prima tra scenari progettuali alternativi tra loro e poi valutare le scelte definitive in rapporto allo stato di fatto (grado di miglioramento qualità urbana ed ecologica ambientale e grado di riduzione degli impatti sui sistemi naturali). Il passaggio dagli standard quantitativi a quelli qualitativi non è quindi solo riferibile ai servizi pubblici, ma all intero processo di pianificazione, che diviene più attento alla qualità urbana ed alla sostenibilità ambientale e territoriale delle scelte dei piano. Con il Psc si sviluppano politiche strategiche e assetti strutturali di intervento che per singole parti del territorio (rappresentate da ambiti territoriali omogenei) integrano azioni di piano che concorrono a migliorare la qualità ambientale, le condizioni urbane e funzionali, dei servizi e della mobilità. Per queste ragioni il PSC nel suo assetto strategico e strutturale si colloca a monte degli strumenti urbanistici operativi costituendo un quadro di unitarietà e coerenza per le singole azioni; il PSC definisce in questo modo i limiti della procedura di negoziazione stabilendo: l insieme degli obiettivi di interesse generale per la trasformazione delle città; un quadro di coerenze più ampio cui ricondurre il rapporto pubblico-privato nella costruzione della città pubblica. Non riteniamo che sia utile, per l interesse generale, praticare il processo inverso di definire cioè la pianificazione generale come il risultato di singoli progetti raccordati tra loro solo da una visione strategica e da un piano di opere pubbliche o servizi da realizzare. 5