I beni pubblici. Università degli Studi Roma Tre DIRITTO AMMINISTRATIVO. Cattedra del prof. GIANFRANCO D ALESSIO -

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1 Università degli Studi Roma Tre DIRITTO AMMINISTRATIVO Cattedra del prof. GIANFRANCO D ALESSIO - I beni pubblici Prof. ssa Francesca DI LASCIO (dilascio@uniroma3.it) SOMMARIO: 1. BENI ED INTERESSI PUBBLICI; 2.LE FONTI COSTITUZIONALI; 3. LE FONTI COMUNITARIE; 4. LE CARATTERISTICHE GENERALI DEI BENI PUBBLICI ALLA LUCE DEI PRINCIPI COSTITUZIONALI E COMUNITARI; 5. IL CONCETTO DI PROPRIETÀ PUBBLICA; 6. LE CLASSIFICAZIONI APPLICABILI AI BENI PUBBLICI; 7. I BENI DEL DEMANIO; 8. I BENI DEL PATRIMONIO INDISPONIBILE; 9. L USO DEI BENI PUBBLICI; 10. LA PRIVATIZZAZIONE DEI BENI PUBBLICI 1. BENI ED INTERESSI PUBBLICI Il tratto saliente dei beni pubblici consiste nella loro attitudine a fornire utilità giuridicamente rilevanti: si tratta, infatti, di beni pertinenti ad uno o più interessi pubblici. In particolare possono verificarsi le seguenti ipotesi: 1. l interesse che attiene al bene è meramente strumentale rispetto alla sua attitudine nel servire all esercizio di una funzione pubblica o di un servizio. In questo caso i beni sono considerati mezzi per l amministrazione. Esempio: beni del demanio militare, automezzi del trasporto pubblico, denaro; 2. il bene realizza immediatamente un interesse della collettività. Esempio: musei, strade e autostrade, lido del mare. Ciò giustifica la limitazione di alcune facoltà insite nei diritti dominicali spettanti ai privati, come lo jus aedificandi sul suolo pubblico. Riguardo al primo caso, si può aggiungere che lo svolgimento dei compiti dell amministrazione implica, in generale, l utilizzo di risorse umane, finanziarie e strumentali. Tra queste possono essere inclusi i beni necessari all esercizio delle funzioni istituzionali e, all interno di questa categoria, rivestono una particolare importanza i beni pubblici. 1

2 Si tratta di beni appartenenti agli enti pubblici che dal nostro ordinamento sono qualificati in una categoria autonoma da cui discende la sottoposizione dei medesimi ad una specifica disciplina, che ne condiziona l uso, la circolazione e la tutela. È bene tenere presente, tuttavia, che i beni pubblici sono solo una parte di tutti i beni che le amministrazioni hanno a disposizione. Ve ne sono altri, infatti, che, in larga misura, rimangono sottoposti alla disciplina ordinaria sulla proprietà privata: si fa qui riferimento al patrimonio disponibile degli enti pubblici, che va distinto dal patrimonio indisponibile, riconducibile ai beni pubblici ed alla relativa disciplina speciale (su cui vedi infra il par. 8). Il patrimonio disponibile è, a sua volta, suddiviso nel patrimonio mobiliare e nel patrimonio fondiario ed edilizio. A questa categoria va anche ricondotto il denaro che le amministrazioni impiegano per le proprie spese. I beni patrimoniali disponibili possono essere oggetto di: 1. contratti attivi, da cui deriva un entrata per l amministrazione (ad es. contratto di alienazione o vendita); 2. contratti passivi, da cui deriva una spesa per l amministrazione (ad es. contratto di acquisto). 2. LE FONTI COSTITUZIONALI I beni pubblici appartengono alle amministrazioni a titolo di proprietà pubblica (su tale concetto vedi anche il par. 5). Il fondamento costituzionale di tale nozione può essere rintracciato in tre disposizioni distinte ma tra loro strettamente collegate sotto il profilo sostanziale: a. l art. 42 della Costituzione secondo cui: La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati. La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. La proprietà privata può essere, nei casi previsti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d interesse generale. La legge stabilisce le norme ed i limiti della successione legittima e testamentaria e i diritti dello Stato sulle eredità ; b. l art. 43 della Costituzione, per il quale: A fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale ; c. l art. 119, c. 6, laddove stabilisce che I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. 2

3 3. LE FONTI COMUNITARIE Il Trattato di Roma non incide sugli assetti proprietari degli Stati membri. Ai sensi dell art. 295, infatti, il regime di proprietà esistente è impregiudicato. Il diritto comunitario non contiene, quindi, un disfavore per la proprietà pubblica in generale, quanto piuttosto pone l accento sulla necessità che le risorse esistenti siano utilizzate in modo efficiente, così da contribuire allo sviluppo economico dell Unione: a questi principi vanno ricondotte le liberalizzazioni inerenti gli scambi di merci ed i movimenti di capitali di cui agli artt. 28 e 56 del suddetto Trattato. Si tratta di obblighi generali gravanti su tutti gli Stati membri nonché sulle imprese ivi operanti. Ulteriore principio che indirettamente richiede un uso efficiente della proprietà pubblica è quello desumibile dal generale obbligo di riduzione del debito pubblico di cui all art. 104 del Trattato, che nel nostro Paese ha portato ad una forte attenzione per il rapporto tra beni pubblici e finanza, specialmente in relazione alle potenzialità insite nei meccanismi di dismissione del patrimonio mobiliare ed immobiliare. 4. LE CARATTERISTICHE GENERALI DEI BENI PUBBLICI ALLA LUCE DEI PRINCIPI COSTITUZIONALI E COMUNITARI Dall interpretazione dei principi richiamati è possibile ravvisare alcune caratteristiche applicabili a tutti i beni pubblici: a. la legittimazione generale dei pubblici poteri ad acquisire diritti dominicali sui beni, in specie quelli c.d. produttivi ex art. 42 Cost.; b. la possibilità dei pubblici poteri di stabilire limitazioni all appropriazione dei beni da parte dei privati, attraverso l apposizione di una c.d. riserva; c. l esistenza di un regime giuridico pubblicistico distinto rispetto a quello proprio della proprietà privata. Inoltre, i principi di buon andamento e imparzialità di cui all art. 97 della Costituzione comportano una serie di obblighi per l amministrazione nel momento in cui la stessa deve deliberare la destinazione d uso dei propri beni. A seconda dell uso prescelto per un tale bene, infatti, viene in rilievo un diverso statuto proprietario. Ad esempio, vi sono beni destinati al servizio della collettività, che forniscono utilità indivisibili e che per questo sono inclusi tra i beni demaniali. Nel caso del demanio militare, però, alla limitazione nell uso si aggiunge quella dei soggetti ad esso legittimati (sono ammessi solo i militari). Nei beni a fruizione collettiva, invece, sono ammesse solo limitazioni temporanee nell uso, spesso dettate da ragioni di tutela (come nel caso degli immobili storici). Infine, vi sono beni privati il cui uso sottende rilevanti interessi collettivi e che, per questo, sono sottoposti a parziali limitazioni nel loro uso in 3

4 godimento esclusivo al proprietario. È il caso di una strada privata che sia l unica via o la più agevole per raggiungere il lido del mare o un lago (sugli usi vedi infra il par. 9). 5. IL CONCETTO DI PROPRIETÀ PUBBLICA Il concetto di proprietà pubblica può essere utilizzato per descrivere: 1. il titolo di appartenenza all ente dei beni pubblici; 2. la legittimità costituzionale del regime speciale cui gli stessi sono sottoposti. Inoltre, se si assume che i beni pubblici sono proprietà dell amministrazione si può anche spiegare: 1. l appartenenza dei proventi (frutti) derivanti dal bene all ente che ne è titolare; 2. il fatto che se il bene perde il carattere pubblico resta comunque nella proprietà dell ente. Si parla in proposito di principio dell elasticità della proprietà, al quale sono assoggettati i beni pubblici demaniali e quelli patrimoniali indisponibili (su cui infra il par. 7 e il par. 8). In generale, per comprendere l essenza della proprietà pubblica può essere utile ricordare che l ordinamento sancisce l appartenenza di alcuni beni pubblici alle amministrazioni: - perché li ritiene idonei a soddisfare gli interessi cui le medesime amministrazioni sono deputate; - perché stabilisce che alcuni beni delle amministrazioni possano essere destinati in modo stabile a fini pubblici poiché inerenti a funzioni pubbliche. La fonte che legittima la titolarità della proprietà pubblica è la legge. In tal senso, taluni beni appartengono allo Stato o alla regione ex lege come avviene per: 1. il demanio naturale (marittimo e idrico); 2. il patrimonio indisponibile (miniere); 3. i beni di interesse artistico, storico o archeologico esistenti o ritrovati nel sottosuolo, i relitti marittimi e i aeromobili. La titolarità dei beni, però, può anche derivare: - da fatti acquisitivi (acquisto del bene mediante occupazione o successione in mancanza di eredi); - da atti di diritto comune (contratti, donazioni); - da fatti basati sul diritto internazionale (confisca); - da fatti basati sul diritto pubblico interno (successione tra enti); - da atti pubblicistici che comportano l imposizione di diritti reali su beni di altri soggetti (espropriazione per pubblica utilità). 4

5 Alla luce della rilevata pluralità degli statuti proprietari dei beni pubblici (in base alla quale gli enti pubblici possono acquisire ed esercitare diritti di proprietà e altri diritti reali al pari dei privati su taluni beni), si può affermare che talvolta il bene è pubblico solo in senso soggettivo, in ragione cioè dell appartenenza. In altri casi, invece, i beni sono assoggettati ad un regime giuridico speciale, come avviene per quelli in uso collettivo. In particolare, i beni naturali (lido del mare, spiaggia, etc.) e i beni artificiali (porti, etc.) sono inclusi nel demanio statale ai sensi dell art. 822, co. 1, c.c.) e, dunque: 1. sono dichiarati inalienabili e non possono formare oggetto di diritti in favore di terzi, se non nei modi e limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano (v. art. 823, co. 1, c.c.), 2. sono sottoposti ad uno speciale regime di tutela poiché, oltre ai mezzi ordinari di difesa della proprietà, l amministrazione che ne ha la titolarità può avvalersi di potestà speciali (v. art. 823, co. 2, c.c.), può ordinare la cessazione di condotte suscettibili di recare danno ai propri beni. 6. LE CLASSIFICAZIONI APPLICABILI AI BENI PUBBLICI È possibile classificare i beni pubblici in diverso modo. Una prima ipotesi è quella dell individuazione di alcune categorie nelle quali si pone in ordine decrescente il grado di ampiezza dell uso ammesso per ciascun bene. Così facendo, possiamo parlare di: 1. res comune omnium (il mare, l aria, l etere, etc.) 2. beni a fruizione collettiva (il lido del mare, le strade, etc.); 3. beni destinati all uso da parte delle pubbliche amministrazioni (beni della difesa nazionale); 4. beni privati delle pubbliche amministrazioni (patrimonio immobiliare); 5. beni privati sottoposti a vincoli pubblici (culturali, paesaggistici, etc.) Vi è poi la tradizionale distinzione derivante dall analisi delle fonti codicistiche che regolano i beni pubblici. In questo caso, la disciplina applicabile è contenuta, in via principale, negli artt. 822 e seguenti del Codice civile. Codice civile Libro 3, Titolo I, Capo II (estratto) Art. 822 Demanio pubblico Appartengono allo Stato e fanno parte del demanio pubblico il lido del mare, la spiaggia, le rade e i porti; i fiumi, i torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia (Cod. Nav. 28, 692); le opere destinate alla difesa nazionale. Fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade, le autostrade e le strade ferrate; gli aerodromi (Cod. Nav. 692 a); gli acquedotti; gli immobili riconosciuti d'interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia; le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche; e infine gli altri beni che sono dalla legge assoggettati al regime proprio del demanio pubblico. 5

6 Art. 823 Condizione giuridica del demanio pubblico I beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano (Cod. Nav. 30 e seguenti, 694 e seguenti). Spetta all'autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico. Essa ha facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà (948 e seguenti) e del possesso (1168 e seguenti) regolati dal presente codice. Art. 824 Beni delle province e dei comuni soggetti al regime dei beni demaniali I beni della specie di quelli indicati dal secondo comma dell'art. 822, se appartengono alle province o ai comuni, sono soggetti al regime del demanio pubblico. Allo stesso regime sono soggetti i cimiteri e i mercati comunali. Art. 825 Diritti demaniali su beni altrui Sono parimenti soggetti al regime del demanio pubblico i diritti reali che spettano allo Stato, alle province e ai comuni su beni appartenenti ad altri soggetti, quando i diritti stessi sono costituiti per l'utilità di alcuno dei beni indicati dagli articoli precedenti o per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli a cui servono i beni medesimi. Art. 826 Patrimonio dello Stato, delle province e dei comuni I beni appartenenti allo Stato, alle province e ai comuni, i quali non siano della specie di quelli indicati dagli articoli precedenti, costituiscono il patrimonio dello Stato o, rispettivamente, delle province e dei comuni. Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato le foreste che a norma delle leggi in materia costituiscono il demanio forestale dello Stato, le miniere, le cave e torbiere quando la disponibilità ne è sottratta al proprietario del fondo, le cose d'interesse storico, archeologico, paletnologico, paleontologico e artistico, da chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo, i beni costituenti la dotazione della presidenza della Repubblica (Cost. 843), le caserme, gli armamenti, gli aeromobili militari (Cod. Nav. 745) e le navi da guerra. Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato o, rispettivamente, delle province e dei comuni, secondo la loro appartenenza, gli edifici destinati a sede di uffici pubblici, con i loro arredi, e gli altri beni destinati a pubblico servizio 1. 1 Gli artt. 1, 2 e 3 della legge n. 968/1977 riportano quanto segue: Art. 1 - La fauna selvatica italiana costituisce patrimonio indisponibile dello Stato ed è tutelata nell'interesse della comunità nazionale. Art. 2 - Fanno parte della fauna selvatica, oggetto della tutela della presente legge, i mammiferi e gli uccelli dei quali esistono popolazioni viventi, stabilmente o temporaneamente, in stato di naturale libertà, nel territorio nazionale. Sono particolarmente Art. 3 - In conformità di quanto previsto dai precedenti artt. 1 e 2 è vietata, in tutto il territorio nazionale, ogni forma di uccellagione. È altresì vietata la cattura di uccelli con mezzi e per fini diversi da quelli previsti dai successivi articoli della presente legge. 6

7 Art. 827 Beni immobili vacanti I beni immobili che non sono in proprietà di alcuno spettano al patrimonio dello Stato. Art. 828 Condizione giuridica dei beni patrimoniali I beni che costituiscono il patrimonio dello Stato, delle province e dei comuni sono soggetti alle regole particolari che li concernono e, in quanto non è diversamente disposto, alle regole del presente codice. I beni che fanno parte del patrimonio indisponibile non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano. Art. 829 Passaggio di beni dal demanio al patrimonio Il passaggio dei beni dal demanio pubblico al patrimonio dello Stato deve essere dichiarato dall'autorità amministrativa. Dell'atto deve essere dato annunzio nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica. Per quanto riguarda i beni delle province e dei comuni, il provvedimento che dichiara il passaggio al patrimonio dev essere pubblicato nei modi stabiliti per i regolamenti comunali e provinciali. Art. 830 Beni degli enti pubblici non territoriali I beni appartenenti agli enti pubblici non territoriali sono soggetti alle regole del presente codice, salve le disposizioni delle leggi speciali. Ai beni di tali enti che sono destinati a un pubblico servizio si applica la disposizione del secondo comma dell'art I BENI DEL DEMANIO Dalle predette disposizioni si desume che: a. i beni demaniali comprendono 1. i beni demaniali necessari, costituiti: - dal demanio marittimo ovvero il lido del mare, le spiagge, i porti, le lagune, le foci dei fiumi (art. 822 c.c. e art. 28 codice della navigazione 2 ); - dal demanio idrico ovvero i fiumi, i torrenti, i laghi, i ghiacciai e le altre acque pubbliche ivi comprese le acque sorgenti (sono invece ricondotte al regime delle miniere le acque minerali e termali) (v. anche art. 117 Cost. e competenza regionale sui porti lacuali e di navigazione interna nonché scissione tra titolarità del bene e gestione del medesimo nel servizio idrico integrato ex legge n. 36/1994, legge c.d. Galli, e decreto legislativo n. 112/1998); 2 Fanno parte del demanio marittimo: a. il lido, la spiaggia, i porti, le rade; b. le lagune, le foci dei fiumi che sboccano in mare, i bacini di acqua salsa o salmastra che almeno durante una parte dell'anno comunicano liberamente col mare; c. i canali utilizzabili ad uso pubblico marittimo. 7

8 - dal demanio militare ovvero le opere destinate alla difesa nazionale, che sono demanio artificiale perché non preesistente in natura ma creato dall uomo, e di quelle destinate al servizio delle comunicazioni militari. I beni demaniali necessari appartengono sempre allo Stato, salve le eccezioni ricordate del demanio regionale e, inoltre, il demanio necessario è costituito da beni immobili caratterizzati da scarsa deperibilità a differenza di altri beni pubblici. 2. i beni demaniali accidentali ovvero strade, autostrade, aerodromi, acquedotti, gli immobili riconosciuti d'interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia, le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche (v. art. 822 co. 2, c.c.). Sino al 1985 erano parte del demanio accidentale le strade ferrate ora sdemanializzate e affidate alle ferrovie dello Stato. Non sono, inoltre, demanio stradale le strade vicinali (private gravate da servitù di pubblico transito, le cui spese di manutenzione cadono sugli utenti o sul comune) e le strade militari di uso pubblico ossia su cui le autorità consentono il pubblico transito. Infine, ai sensi dell art. 53 del decreto legislativo n. 42/2004 (c.d. Codice dei beni culturali e del paesaggio) si può parlare di demanio culturale 3. Il carattere comune dei beni demaniali accidentali e necessari è che appartengono ad enti territoriali (Stato, regioni, province, comuni) poiché sono preordinati a soddisfare interessi imputati ad una collettività stanziata sul territorio e rappresentata dagli enti territoriali. Le principali differenze tra i beni demaniali accidentali e necessari sono, invece, che: - i primi posso appartenere a chiunque (esistono strade private, mercati e cimiteri comunali, acquedotti di enti pubblici non territoriali) ma acquisiscono detta qualifica se appartengono ad un ente territoriale; i primi appartengono solo a Stato e regioni; - i primi non sono costituiti solo da beni immobili ma possono anche consistere in universalità di mobili (le raccolte dei musei e le pinacoteche). Ulteriore distinzione è tra beni demaniali: a. naturali (il lido del mare) e artificiali (gli acquedotti); b. preesistenti rispetto alle determinazioni dell amministrazione (demanio marittimo) o destinati ad una funzione pubblica (demanio militare); c. riservati allo Stato o alla regione, che possono esserne i soli titolari, oppure appartenenti anche a privati o altri soggetti pubblici. 3 D. lgs. n. 42/ Art. 53. Beni del demanio culturale: 1. I beni culturali appartenenti allo Stato, alle regioni e agli altri enti pubblici territoriali che rientrino nelle tipologie indicate all art. 822 del codice civile costituiscono il demanio culturale. 2. I beni del demanio culturale non possono essere alienati, né formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei limiti e con le modalità previsti dal presente codice. 8

9 È un dato comune, tuttavia, l assoggettamento indistinto di tutti i beni demaniali alle regole di cui all art. 823 del Codice civile secondo il quale detti beni sono incommerciabili ovvero sono inalienabili (non possono essere venduti), né possono formare oggetto di diritti in favore di terzi diversi dai loro enti pubblici proprietari. Solamente la legge, con limiti e modi definiti, può porre un eccezione a questo principio generale. Un primo corollario derivante dalla disposizione richiamata è che i beni del demanio necessario non possono essere trasferiti ad enti diversi dallo Stato e le regioni, unici verso cui è ammessa la relativa titolarità, a differenza degli altri beni del demanio per i quali può aversi il passaggio ad ente territoriale di livello diverso a condizione che: 1. non siano legati in modo indissolubile all ente di appartenenza originario (es. la piazza di un comune); 2. permanga, a seguito del trasferimento, la loro destinazione pubblica. Un secondo corollario attiene alla potestà di autotutela dell amministrazione proprietaria dei beni pubblici, in base alla quale questa è legittimata ad avvalersi degli ordinari rimedi giurisdizionali che l ordinamento prevede a tutela della proprietà ma può anche procedere ad una tutela diretta dei propri beni attraverso l irrogazione di sanzioni amministrative e l esercizio di poteri di polizia demaniale (es. rimozioni autoritative). In merito, si ritiene tuttavia che la formulazione generica di cui all art. 823 del Codice civile non permetta di individuare un generale potere di autotutela e che, dunque, è necessario che questo sia di volta in volta attribuito da una norma specifica. Riguardo all acquisto ed alla cessazione del regime demaniale di un bene: 1. i beni del demanio naturale sono tali per il solo fatto di possedere i requisiti previsti dalla legge; 2. i beni del demanio artificiale sono demaniali quando sono realizzati con destinazione pubblica e se di proprietà di un ente territoriale (anche se per alcuni, come le strade, è necessaria un espressa previsione di legge che evidenzi la destinazione pubblica ed il suo permanere). A fini dichiarativi, la legge può prevedere che i beni siano classificati ed inclusi in elenchi nominativi. La cessazione della demanialità, invece, si ha quando si verifica: 1. la cessazione del bene; 2. la perdita dei requisiti di demanialità (ad esempio, nel demanio naturale); 3. il termine, espresso o tacito, della destinazione pubblica (ad esempio, nel demanio militare) che avviene ex lege (c.d. sdemanializzazione). 9

10 8. I BENI DEL PATRIMONIO INDISPONIBILE I beni del patrimonio indisponibile, che sono elencati dagli art. 826, co. 2, e 3, e dell art. 830, co. 2, del Codice civile sono beni degli enti pubblici non territoriali destinati ad un pubblico servizio. Si tratta, quindi, di beni, mobili e immobili, che possono appartenere a qualsiasi ente pubblico. All interno della descritta categoria, questi beni hanno caratteri diversi: - alcuni sono riservati ad enti pubblici e nessun altro soggetto dell ordinamento può acquistarli (ad esempio, le miniere e le acque minerali e termali); - alcuni sono patrimonio indisponibile solo poiché appartengono ad uno specifico ente pubblico (ad esempio, le foreste regionali); - alcuni sono patrimonio indisponibile in conseguenza della loro destinazione alla soddisfazione di una finalità pubblica (ad esempio, i beni in dotazione del Presidente della Repubblica o arredi degli uffici). Inoltre: - le cave e torbiere nonché le acque minerali e termali sono state trasferite al patrimonio regionale. Possono essere sfruttate, previa concessione, da privati ma l ente proprietario ha facoltà di revocare detta facoltà in caso di mancato o insufficiente sfruttamento; - le miniere sono riservate allo Stato, ma le relative funzioni amministrative sono condivise da Stato e regioni sussistendo anche profili legati alla materia dell energia. Quanto allo sfruttamento, le regole sono simili a quelle richiamate per le cave e torbiere; - le cose mobili d interesse storico, archeologico, paletnologico, paleontologico e artistico sono patrimonio indisponibile fatta eccezione per il fatto che siano costituite in raccolte di musei, pinacoteche, archivi e biblioteche, ipotesi nella quale sono beni del demanio accidentale. I beni del patrimonio indisponibile non possono essere sottratti alla loro destinazione se non con previsione normativa ma, a differenza dei beni del demanio, non sono incommerciabili in modo assoluto. La vendita, però, deve rispettare il vincolo di destinazione pubblica (ad esempio, il passaggio di edificio destinato a pubblico servizio da un ente all altro). L acquisto e la perdita dei caratteri di bene pubblico per il patrimonio indisponibile avviene secondo le modalità già descritte per i beni del demanio. 9. L USO DEI BENI PUBBLICI L ordinamento generale, oltre a fissare regole in tema di tutela e circolazione dei beni pubblici, si occupa del relativo godimento e uso. In tal senso, si osserva che vi sono beni per cui è consentito: 10

11 1. un uso diretto e riservato al proprietario pubblico, con sanzioni per l uso altrui (ad esempio, il demanio militare o gli uffici pubblici); 2. un uso promiscuo (ad esempio, le strade militari su cui avviene il pubblico transito); 3. un uso generale ovvero quelli per cui emerge una funzione a servizio della collettività (ad esempio, il demanio idrico o beni di interesse storico). L uso generale può essere subordinato al rilascio di una somma (ad esempio, il pedaggio nelle autostrade) o di un autorizzazione (ad esempio, lo scarico nelle acque pubbliche); 4. un uso particolare poiché il bene è posto a disposizione di singoli soggetti privati (ad esempio, riserve di pesca o concessione di beni pubblici come gli stabilimenti balneari). Il ruolo dell amministrazione muta a seconda dei casi considerati: 1. nell uso diretto, è di tutela, conservazione e, appunto, utilizzo diretto; 2. nell uso generale e particolare è di regolazione e organizzazione nell uso da parte di terzi. Per i beni a fruizione collettiva dei quali si ammette l uso generale, si pone il problema di scegliere l uso più adatto o di contemperare più usi, come nel caso di un privato che non sia interessato all uso ordinario del bene bensì ad un suo uso parziale a fini imprenditoriali (ad esempio, l installazione di infrastrutture per l erogazione dei servizi pubblici). I modi attraverso cui si cerca di ottenere la coesistenza tra l uso collettivo di un certo bene pubblico e la sua utilizzazione economica sono, da un lato, il controllo pubblico delle tariffe a livelli socialmente accettabili e, dall altro, il mantenimento di più alternative per l utente, che deve sempre avere a disposizione un alternativa non onerosa o quantomeno scarsamente onerosa nell uso del bene. Esempio: l uso ordinario del lido del mare, bene incluso nel demanio marittimo, è consentito in via normale all universalità di coloro che ne hanno interesse. Ciò non esclude usi frazionati o individuali del medesimo bene, a condizione che non ne ledano il godimento collettivo. È quello che avviene con la concessione del demanio marittimo per finalità turistico ricreativa (v. l esercizio di stabilimenti balneari). In altre occasioni, sono ammessi anche usi eccezionali che, invece, escludono quello ordinario collettivo (v. installazione di una fabbrica sulla spiaggia). È, pertanto, importante la modalità con cui l amministrazione competente in ordine all uso del bene pondera le richieste in merito pervenute, valutando gli interessi (collettivi o individuali) ad quelle sottesi. Si pone, in tal senso, il problema della scelta del concessionario, sia in caso di più concorrenti, sia quando questa sia condizionata da un errata valutazione iniziale circa la destinazione d uso del bene. 11

12 A riguardo, l amministrazione opera con l adozione di un provvedimento amministrativo di natura accrescitiva, denominato concessione amministrativa. La ratio delle concessioni nella costruzione del rapporto tra amministrazione proprietaria e privato concessionario risiede proprio nel fatto che la prima può essere proprietaria di un bene, un attività (servizio), un opera e che, quindi, può conferire al secondo la facoltà di esercitare, entro certi limiti e per un periodo di tempo predeterminato, attività imprenditoriali su detti beni, attività (servizi), opere. Da ciò deriva che l attività privata non è possibile in assenza del titolo concessorio, che rappresenta l abilitazione del concessionario a fronte di taluni speciali poteri verso il bene pubblico concesso. 10. LA PRIVATIZZAZIONE DEI BENI PUBBLICI In alcuni periodi storici, i beni pubblici sono stati utilizzati come strumento di carattere finanziario, particolarmente per il risanamento del debito pubblico. I beni pubblici cioè sono utilizzati non soltanto per soddisfare interessi della collettività bensì per produrre entrate. In particolare, sono individuate tre modalità di privatizzazione dei beni pubblici: 1. sottoscrizione di fondi immobiliari da parte del Ministero dell Economia e delle Finanze, con apporto di beni immobili e diritti reali su immobili appartenenti al patrimonio dello Stato, e gestione dei fondi da parte di società cui spetta procedere all offerta al pubblico delle quote derivate dall istituzione del predetto fondo; 2. i beni immobili non conferiti nei fondi immobiliari individuati dal Ministero dell Economia possono essere alienati; 3. i beni possono essere cartolarizzati ovvero il Ministero dell Economia può costituire o promuovere la costituzione di società (cd. Scip società di cartolizzazione degli immobili pubblici) cui trasferire a titolo oneroso beni immobili mediante decreto ministeriale. Il compito delle predette società è di realizzare operazioni di cartolarizzazione dei proventi ottenuti dalla dismissione del patrimonio immobiliare statale o di altri enti pubblici, attraverso emissione di titoli o assunzione di finanziamenti. Nel momento della loro costituzione, le società corrispondono allo Stato un prezzo iniziale rispetto al valore dell immobile, riservandosi di versare la differenza del pattuito ad operazione completata. In altre parole, alle società sono ceduti gli immobili col solo fine di rivenderli; per ogni immobile pagano all ente che gli ha concessi un prezzo iniziale e ottengono un finanziamento, con prestiti obbligazionari o emissione di titoli; i finanziatori versano una somma iniziale e ricevono il prezzo maggiorato da interessi man mano che gli immobili sono venduti; lo Stato incassa la differenza tra la somma restituita al finanziatore e il prezzo di vendita effettivo dell immobile. Gli immobili oggetto di cartolarizzazione diventano proprietà privata a tutti gli effetti. 12