24 gennaio CGIL CISL UIL Nazionali come richiesto dall'autorità di Vigilanza indicano una serie di punti di merito.

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1 24 gennaio 2014 CGIL CISL UIL Nazionali come richiesto dall'autorità di Vigilanza indicano una serie di punti di merito. Occorre procedere ad una revisione complessiva del Codice dei Contratti Pubblici, attraverso un disegno di legge; bloccando il proliferare della decretazione che negli ultimi due anni ha introdotto più di 150 modificazioni al Codice e al Regolamento. Questo ha prodotto, di fatto, una disarticolazione dello stesso determinando disorientamento e difficoltà interpretative e una situazione di precarietà delle norme. Va avviata una discussione di merito, propositiva, con le parti sociali su una materia, il sistema degli appalti pubblici, che ha una rilevanza economica e sociale di indubbia portata ai fini della modernizzazione e sviluppo del Paese, nonché sotto il profilo occupazionale. Bisogna invertire la tendenza, ai fenomeni degenerativi in atto nel sistema degli appalti pubblici. I livelli di corruzione, di penetrazione delle mafie, di svuotamento e aggiramento della normativa ha raggiunto un livello patologico. In questo contesto diventa sempre più arduo raggiungere obiettivi di sana concorrenza, non discriminazione, utilizzazione efficacie delle risorse finanziarie investite, esigibilità dei diritti dei lavoratori e rispetto dei contratti di lavoro. E' necessario semplificare, non deregolamentare, rendere più efficiente la pubblica amministrazione e pertanto diventa essenziale abbattere il livello pletorico delle stazioni appaltanti e dei centri di spesa, che sono quantificabili in decine di migliaia su tutto il territorio nazionale (diversamente da quanto avviene negli altri Paesi europei che hanno un numero molto più basso), e che producono lentezze, inconsistenza progettuale, mancanza di controlli. Occorre dare nuovo impulso alla costituzione, in tutte le regioni, delle Stazioni uniche appaltanti che siano nel contempo anche Centrale di acquisto. Questo deve valere anche per i Comuni inferiori ai 5000 abitanti che consorziandosi possono costituire centrali di committenza. Va rivisto il sistema Consip nei servizi e in modo particolare negli appalti di pulimento nei quali il costo del personale rappresenta il 90% dell'intero costo del servizio. Autorizzare gare, come sta avvenendo, dove il ribasso dell'offerta supera a volte anche il 50%, significa produrre la distorsione del mercato aprendo la strada ad una concorrenza tutta giocata sul costo del lavoro. Cosa che non può non portare, come di fatto accade, che all'impoverimento della qualità delle stesse imprese, ad una compressione della qualità del servizio reso, al proliferare del subappalto, alla riduzione dei salari e dei diritti. La previsione dell'allargamento delle deroghe che possono condurre all'assegnazione dell'appalto a trattativa privata, rispetto alla regola generale che impone il ricorso a una gara 1

2 formale preceduta da un bando di gara pubblico può essere esiziale nel nostro sistema. Quando queste procedure nel nostro sistema sono diventate emergenziali, spesso improprie, in deroga alle normative, si è favorito il processo di degenerazione del sistema degli appalti pubblici. Per velocizzare l'utilizzazione dei finanziamenti pubblici, ma anche ai fini della trasparenza, e del controllo degli atti e abbattimento dei costi e dei tempi, per l'impresa e la pubblica amministrazione, è opportuno che l'intera procedura d'appalto sia espletata attraverso la digitalizzazione della stessa. E occorre valutare, per quanto concerne la progettazione e la verifica del progetto, come superare gli attuali tre livelli di progettazione (preliminare, definitiva, esecutiva) prevedendo di norma soli due livelli: la definitiva e quella esecutiva. Nel contesto nazionale occorre però tenere in considerazione due aspetti: il primo, nel settore delle opere pubbliche attiene alla necessità di procedere, entro un unico appalto, per lotti funzionali, individuando il soggetto capofila che detiene la responsabilità complessiva sull'esecuzione dell'opera; il secondo, nel settore dei servizi dove una eccessiva frammentazione dell'appalto può limitare la crescita media di impresa. E' necessario un maggior richiamo nei bandi di gara al rispetto dei CCNL e delle tabelle di costo del lavoro emanate ed aggiornate per decreto ministeriale, anche al fine di evitare una concorrenza che possa ledere i diritti e le tutele dei lavoratori rischiando un fenomeno di dumping sociale ed il pericolo di proliferare di imprese che, anche per dimensione, non abbiamo i requisiti necessari. Per gli appalti misti vanno rafforzate le norme che diano certezza nella applicazione del contratto nazionale di lavoro. Occorre verificare se le norme su l'accordo Quadro possono favorire la crescita media di impresa e gli e appalti multiservizi favorendo lo sviluppo industriale, la gestione dell'occupazione e delle professionalità. Il coinvolgimento preventivo delle organizzazioni sindacali nella fase di gara può essere previsto nel recepimento delle norme sulle direttive riferite alle informazioni preliminari di mercato. Questo deve valere di norma e a partire dai grandi progetti nazionali, interregionali, regionali, trasnazionali, per realizzare partecipazione, controllo e consenso sociale, dibattito pubblico. Per i subappalti è necessario utilizzare in modo prescrittivo la modalità prevista dalle direttive di pagamento diretto da parte del committente e di indicare da parte degli offerenti già in fase di gara l'elenco delle aziende subappaltanti a cui si intende ricorrere. In materia di Responsabilità solidale il Codice non discrimina tra pubblico e privato, pertanto il recepimento delle direttive dovrà abrogare le norme nazionali in contrasto a partire dall'articolo 9 del decreto 76/13. Le direttive europee consentono in riferimento alla norma sulle condizioni di esecuzione dell'appalto che le amministrazioni aggiudicatrici possono esigere condizioni particolari in 2

3 materia sociale, occupazionale, ambientale. Occorre utilizzare questa parte delle direttive per arrivare, nel percorso di recepimento a vere e proprie clausole sociali da introdurre nei bandi gara. In materia di contratti di lavoro appare corretto il richiamo alle norme di esclusione delle imprese nel documento di convocazione dell'autorità di Vigilanza. Tuttavia questo richiamo, non casualmente, attraversa diverse parti delle direttive quali i principi generali, i criteri di aggiudicazione degli appalti, i criteri per l'individuazione delle offerte anormalmente basse,il subappalto. E' chiaro che questo segnala una centralità del tema contratti nazionali di lavoro tale da richiedere che nel percorso di recepimento delle direttive sia introdotta una norma che disponga alle stazioni appaltanti di indicare con certezza il contratto da applicare. Questa indicazione appare coerente con quanto già evidenziato sopra in materia di coinvolgimento preventivo delle rappresentanza sociali al capitolo informazioni preliminari di mercato e clausole sociali in riferimento alle condizioni di esecuzione del contratto. Sul capitolo criteri di aggiudicazione degli appalti le direttive privilegiano l'offerta Economicamente più Vantaggiosa. Nel percorso di recepimento è necessario vincolare le stazioni appaltanti alla modalità di ponderazione delle diverse componenti delle offerte anche attraverso un minimo ed un massimo (forcella) per evitare e limitare la mera indicazione per ordine di importanza. Infatti nell'esperienza nazionale si segnalano troppi casi in cui l'offerta economicamente più vantaggiosa nei fatti copre una gara al massimo ribasso. Sulla selezione delle imprese e criteri reputazionali la scelta appare condivisibile soprattutto per il settore dei servizi, tuttavia essi vanno indicati con precisione e circospezione al fine di utilizzare al meglio tali strumenti. In materia di semplificazioni procedurali ci sembrano più rispondenti al caso i suggerimenti dati sopra in materia di progettazione che quello previsto dalle direttive in materia di inversione delle procedure di selezione e aggiudicazione. In conclusione vogliamo mettere in evidenza due punti,il primo costituito dalla centralità del settore pubblico nelle direttive europee sugli appalti;centralità da intendere sia nel senso di escludere alcuni servizi dal campo di applicazione,sia alle norme che distinguono la collaborazione tra amministrazioni pubbliche e regime degli appalti, sia alla capacità della committenza di individuare bisogni sociali e la capacità di soddisfarli con trasparenza e tempi certi. Il secondo da individuare nel tema sociale e ambientale, alle tematiche dei nuovi appalti, appalti-precommerciali che possono contribuire a crescita e qualità. I SEGRETARI CONFEDERALI CGIL CISL UIL (Fabrizio Solari) (Annamaria Furlan) (Paolo Carcassi) 3

4 Oggetto:Riunione di coordinamento per l approfondimento delle disposizioni delle nuove direttive appalti pubblici e concessioni. CGIL CISL UIL, sul tema criteri di aggiudicazione negli appalti oggetto della riunione di coordinamento del 4 settembre 2014 presso la Presidenza del Consiglio si propongono alcune osservazioni già anticipate nel documento unitario consegnato all'autorità di Vigilanza per i contratti pubblici lo scorso mese di gennaio. In particolare vogliono evidenziare due aspetti: Il primo è costituito dalla centralità del settore pubblico nelle direttive europee sugli appalti, centralità che va intesa sia nel senso di esclusione di alcuni servizi dal campo di applicazione delle norme che distinguono la collaborazione tra amministrazioni pubbliche e régime degli appalti, sia della capacità della committenza di individuare bisogni sociali e la capacità di soddisfarli con trasparenza e in tempi certi. Il secondo aspetto da individuare nelle tematiche dei nuovi appalti è la materia sociale e ambientale, gli appalti- precommerciali che possono contribuire a crescita e qualità. In ambito di semplificazioni procedurali, da una parte confermiamo la contrarietà sull inversione delle procedure di selezione e aggiudicazione mentre, dall altra, ci sembra più rispondente all'obiettivo di semplificazione quello di snellire la fase di progettazione, limitandola a quella definitiva ed esecutiva. Le direttive europee consentono, in riferimento alla norma sulle condizioni di esecuzione dell'appalto, che le amministrazioni aggiudicatrici possono esigere condizioni particolari in materia sociale, occupazionale e ambientale. Occorre utilizzare questa parte delle direttive per arrivare, nel percorso di recepimento delle direttive, a regolare la necessità di inserire, da parte delle stazioni appaltanti, clausole sociali nei bandi gara. Viene fatto riferimento a quelle situazioni particolari nelle quali il personale è considerato condizione vincolante per l'appalto e che, in tali situazioni, la sostituzione dello stesso richiederebbe una autorizzazione da parte delle amministrazioni. Si osserva che la questione va oltre queste situazioni e che in via ordinaria occorra consolidare e migliorare, a livello europeo e in Italia, la responsabilità solidale del committente, anche pubblico, negli appalti e subappalti. 4

5 Il richiamo nelle norme di esclusione delle imprese al tema dei contratti di lavoro segnala la centralità di un tema peraltro assente dal dibattito sul recepimento delle direttive. Questo richiamo, non casualmente, attraversa diverse parti delle direttive quali i principi generali, i criteri di aggiudicazione degli appalti, i criteri per l'individuazione delle offerte anormalmente basse, il subappalto. E' chiaro che questo indica una centralità del tema contratti nazionali di lavoro tale da richiedere che nel percorso di recepimento delle direttive sia introdotta una norma che disponga, alle stazioni appaltanti, di indicare con certezza il contratto da applicare. Questa indicazione appare coerente con quanto, peraltro, già previsto in materia di coinvolgimento preventivo delle rappresentanze sociali al capitolo informazioni preliminari di mercato e clausole sociali in riferimento alle condizioni di esecuzione del contratto. Sul capitolo criteri di aggiudicazione degli appalti le direttive indicano l'offerta Economicamente più Vantaggiosa come metodologia di assegnazione. Ciò comporta che nell aggiudicazione si tenga conto: del rapporto qualità/prezzo; che il prezzo sia espresso in termini di costi/efficacia; che i costi siano quelli del ciclo di vita dei prodotti/servizi, incorporando tutte le tematiche che possono rappresentarlo indicate in regolazioni settoriali o in termini generali da parte della stazione appaltante. Viene altresì ricordato che la metodologia di aggiudicazione dell'offerta Economicamente più Vantaggiosa non esclude che si aggiudichi al solo prezzo con l'osservazione complementare che si possa aggiudicare anche in presenza di precise regolamentazioni settoriali dei prezzi non derogabili. Nel percorso di recepimento delle direttive sarà pertanto necessario vincolare le stazioni appaltanti alla modalità di ponderazione delle diverse componenti delle offerte anche attraverso un minimo ed un massimo (forcella) per evitare e limitare la mera indicazione per ordine di importanza. Nell'esperienza nazionale, infatti, si segnalano troppi casi in cui l'offerta economicamente più vantaggiosa in realtà copra una gara al massimo ribasso. In materia di Offerta Economicamente più Vantaggiosa e criteri di selezione delle imprese si segnala l'importante materiale di approfondimento prodotto, in particolare per il settore dei servizi, in seno all'autorità di Vigilanza dei Contratti Pubblici nel 2011 e l'utilità dei criteri reputazionali che richiedono, sempre in particolare per i servizi, una loro puntuale individuazione. Si richiama altresì il lavoro per l individuazione delle offerte anormalmente basse e applicazione dei contratti nazionali di lavoro fatto dall'autorita di Vigilanza con la determina n 6 del Si tratta di materiale utile e da considerare nella fase di recepimento delle direttive. Sul documento di gara unico europeo DGUE si sostiene che ai fini di una semplificazione per le imprese, la documentazione di gara possa essere acquisita con un auto dichiarazione. Allo stesso tempo le amministrazioni aggiudicatrici sarebbero tenute a richiedere in qualsiasi momento la conferma documentale di quanto dichiarato. Dinanzi a questa ipotesi si osserva che non risulta convincente questo approccio alla semplificazione come abbiamo già fatto notare per la inversione tra aggiudicazione e verifica dei requisiti. Oltre a questo notiamo il ricorso al condizionale per quanto concerne gli adempimenti di 5

6 verifica sia da parte delle stazioni appaltanti, sia da parte delle imprese, mentre per quanto ci riguarda i vincoli in termini di adempimenti dovrebbero essere più stringenti, in particolare per quello che riguarda la certificazione fiscale e contributiva dell impresa quale verifica necessaria per l aggiudicazione dell appalto. Inoltre appare limitativo, se questo si intende, che gli adempimenti di verifica siano considerati solo per le procedure in due fasi. Quanto tutto il processo di semplificazione sia di difficile attuazione è altresì confermato quando si afferma che le amministrazioni aggiudicatrici non dovrebbero richiedere documenti di cui sono già in possesso; proseguendo si esprime la condizione che questo comporti la disponibilità della documentazione in formato digitale e che il processo è ancora al di là da venire. Sul processo di digitalizzazione abbiamo già espresso nel documento di gennaio, consegnato all'autorità di Vigilanza, il nostro orientamento positivo. Si ribadisce anche che occorre piena consapevolezza dei problemi di privacy che questi processi comportano, che nelle more occorre evitare che la semplificazione nasconda il mancato rispetto degli obblighi di legge a partire da quelli relativi ai diritti dei lavoratori. CGIL CISL UIL Nazionali Roma 2 settembre