L ESECUZIONE FORZATA NEI CONFRONTI DELLA P.A.

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1 L ESECUZIONE FORZATA NEI CONFRONTI DELLA P.A. 1. La responsabilità patrimoniale della P.A. ed i suoi limiti Anche lo Stato e gli Enti Pubblici sono soggetti al principio della responsabilità patrimoniale di cui al combinato disposto degli artt e 2910 cod. civ., ma con le seguenti limitazioni: -la P.A. debitrice NON risponde dell adempimento delle obbligazioni CON TUTTI I SUOI BENI presenti o futuri -il creditore della P.A., per conseguire quanto gli è dovuto, NON PUO fare ESPROPRIARE TUTTI I BENI appartenenti alla P.A. debitrice Gli unici beni della P.A. che possono essere oggetto di espropriazione forzata, e quindi risultano PIGNORABILI, sono solo quelli che rientrano nel PATRIMONIO DISPONIBILE Sono viceversa esclusi da qualsivoglia procedura esecutiva, e risultano quindi IMPIGNORABILI, i beni del DEMANIO e i beni del PATRIMONIO INDISPONIBILE 2. Le categorie dei beni pubblici a) I BENI DEMANIALI L art. 822 cod. civ. contiene un elenco dei beni demaniali, suddividendoli in Demanio naturale o necessario del quale fanno parte beni necessariamente pubblici e di cui è quindi esclusa la proprietà privata. Tale categoria comprende al suo interno: -demanio marittimo (lidi, spiagge, lagune, porti);

2 -demanio idrico (fiumi, torrenti, laghi porti interni) -demanio militare (fortezze, porti e aeroporti militari) Demanio artificiale o accidentale del quale fanno parte beni che non necessariamente devono appartenere ad enti pubblici, ma che se appartengono a questi sono considerati demaniali. Tale categoria comprende al suo interno: -demanio stradale (strade e loro pertinenze) -demanio ferroviario (binari e loro pertinenze le reti ferroviarie costruite e gestite in concessione da privati sono beni privati di interesse pubblico); -demanio aeronautico (aeroporti e piste di atterraggio); -acquedotti -demanio culturale (immobili di interesse storico, universalità di mobili) b) I BENI PATRIMONIALI INDISPONIBILI L art. 826 cod. civ. suddivide i beni a seconda che rientrino nel patrimonio indisponibile dello Stato (comma 1): -foreste; -cave e torbiere; -cose di interesse storico-archeologico-artistico; -dotazione PdR; -caserme, armamenti, aerei militari e navi da guerra patrimonio indisponibile dello Stato e degli Enti pubblici territoriali (comma 2) -edifici destinati a sede degli uffici e loro arredi; - altri beni destinati a un pubblico servizio c) I BENI PATRIMONIALI DISPONIBILI Sono tutti gli altri beni appartenenti ad un ente pubblico, diversi cioè da quelli rientranti nelle categorie di cui sopra. I beni facenti parte del patrimonio disponibile della P.A. non si differenziano per nulla dai beni appartenenti ai soggetti privati. Sono gli unici beni con i quali la P.A. risponde delle proprie obbligazioni. Sono gli unici beni della P.A. che possono formare oggetto di procedura esecutiva e quindi essere pignorati.

3 In particolare, le somme di danaro e i crediti della P.A. Il denaro appartenente alla P.A. può essere oggetto di pignoramento purchè rientri nel suo patrimonio disponibile. Ma perché vi rientri NON deve essere DESTINATO A UN PUBBLICO SERVIZIO, perché in quel caso - ai sensi dell art. 826 comma 2 c.c. ricade nel patrimonio indisponibile e quindi non può essere pignorato. La situazione fino alla fine degli anni 70 Sino alla sentenza delle SS.UU. della Cassazione n. 4071, si è sempre sostenuto che bastasse la sola iscrizione di somme e di crediti pecuniari nel bilancio preventivo dell ente pubblico per farli qualificare come beni destinati ad un pubblico servizio (ai sensi dell art. 826, comma 2, c.c.). Ciò sul presupposto che la legge di bilancio non vincolava solo la P.A. ma era opponibile anche ai terzi suoi creditori. Le scelte di bilancio venivano comunque considerate insindacabili e nessuna censura poteva quindi riguardare le priorità e la progressione dei pagamenti da parte della P.A.. Anche quando cioè la P.A. destinava espressamente alcune somme in bilancio all estinzione dei propri debiti, non veniva meno la loro impignorabilità. Restava comunque in capo alla P.A. un ampia discrezionalità nell uso delle proprie risorse patrimoniali, in particolare circa: -l impiego dell una o dell altra somma stanziata per il pagamento dell uno o dell altro debito -l ordine di precedenza da seguire e le modalità di adempimento. Pertanto, pur essendo ammessa la condanna pecuniaria della P.A., la soddisfazione del credito con l azione esecutiva risultava molto difficile, perché la P.A. poteva sottrarsi alla stessa iscrivendo le relative somme a bilancio. La sentenza della Cassazione SS.UU n e la successiva sentenza della Corte Costituzionale n. 138 La Cassazione a SS.UU., con sentenza n del , ha invece stabilito che la mera iscrizione a bilancio di somme o di crediti pecuniari non era sufficiente a farli ricadere nel patrimonio indisponibile e quindi a paralizzare l azione esecutiva. Potevano infatti considerarsi patrimonio indisponibile soltanto le somme specificamente vincolate a un pubblico servizio ed i crediti pecuniari nascenti dall esercizio di una potestà pubblica (quali i crediti tributari).

4 Fuori da queste ipotesi, il denaro ed i crediti pecuniari rientravano nel patrimonio disponibile della P.A. e quindi erano aggredibili dai suoi creditori. La pronuncia delle SS.UU. ha ricevuto il successivo avallo della Corte Costituzionale che, con sentenza n. 138, ha ribadito i medesimi principi. I successivi interventi del legislatore Il legislatore ha recepito i risultati dell evoluzione giurisprudenziale in materia di pignorabilità delle somme di denaro della P.A. soltanto a partire dagli anni 90. Con il D.L. n. 8/1993 sono stati infatti individuati gli specifici stanziamenti di bilancio vincolati, e quindi non suscettibili di pignoramento, e le concrete modalità operative da osservare affinché le relative somme potessero considerarsi patrimonio indisponibile dell ente pubblico. All art. 11 del D.L. n. 8/93 è stabilito che: NON sono soggette ad ESECUZIONE FORZATA e quindi ricadono nel PATRIMONIO INDISPONIBILE, le somme delle Regioni-Province-Comuni- Comunità Montane destinate in bilancio a: -pagamento della retribuzione del personale e degli oneri previdenziali; -pagamento delle rate di mutui e prestiti obbligazionari scadenti nel semestre; -espletamento dei servizi locali indispensabili. Quanto sopra, a condizione che: -la Giunta adotti ogni trimestre una delibera che quantifichi i relativi importi; -la delibera trimestrale di Giunta sia notificata al Tesoriere; -siano emessi mandati di pagamento solo per i titoli previsti dalla delibera; -nell emissione dei mandati venga scrupolosamente osservato l ordine cronologico delle fatture o degli atti di impegno assunti; -che le somme non spese nel trimestre di riferimento siano riquantificate nella successiva delibera trimestrale; In difetto di tali presupposti, le somme di danaro devono considerarsi PATRIMONIO DISPONIBILE e quindi sono PIGNORABILI. Ai sensi dell art c.c., grava sulla P.A. esecutata, l onere della prova della impignorabilità della somma di danaro e quindi dimostrare:

5 -l esistenza della delibera di Giunta antecedente la notifica del pignoramento (che, come vedremo, è fatto presso la Tesoreria); -la mancanza di somme disponibili, dedotte quelle vincolate (Cass. n. 496/2000) Per contro, grava sul creditore procedente l onere della prova del venir meno dei presupposti di impignorabilità e quindi dimostrare una delle seguenti circostanze: -l Ente ha emesso mandati di pagamento per titoli diversi da quelli vincolati; -l Ente li ha emessi senza seguire l ordine cronologico delle fatture o degli impegni di spesa Tale disciplina, relativamente agli EE.LL. (Comuni, Province e Comunità Montane), è stata poi trasfusa nel D.Lgs n. 77/1995 e successivamente nel D.Lgs n. 267/2000 (Testo Unico Enti Locali), con l unica differenza rilevante rappresentata dalla tempististica di approvazione della delibera di Giunta, che è stata prevista con cadenza semestrale (e non trimestrale). Con il recentissimo D.L n. 35 è stata introdotta una ulteriore ipotesi di impignorabilità dei fondi pubblici. L art. 6, comma 5, prevede infatti che non sono ammessi atti di sequestro o di pignoramento sulle somme destinate ai pagamenti alle imprese dei debiti commerciali delle pubbliche amministrazioni divenuti certi, liquidi ed esigibili alla data del ovvero per i quali entro la stessa data sia stata emessa fattura o richiesta di pagamento. 3. I profili di specialità dell esecuzione contro la P.A. L esecuzione forzata nei confronti della P.A. è sottoposta alle seguenti CONDIZIONI DI PROCEDIBILITA si può procedere alla NOTIFICA DEL PRECETTO alla P.A. debitrice soltanto DOPO 120 GIORNI DALLA NOTIFICA DEL TITOLO ESECUTIVO.

6 Il principio è stato introdotto dall art. 14 del D.L n. 669 (conv. con L. n. 30/97, modif. dall art. 147 L. n. 388/2000 e dall art. 44 D.L. n. 269/2003 conv. Con L. n. 326/2003), che al comma 1 dispone testualmente: Le amministrazioni dello Stato e gli enti pubblici non economici completano le procedure per l esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali e dei lodi arbitrali aventi efficacia esecutiva e comportanti l obbligo di pagamento di somme di danaro entro il termine di centoventi giorni dalla notificazione del titolo esecutivo. Prima di tale termine il creditore non può procedere ad esecuzione forzata né alla notifica di atto di precetto Pertanto, quando il soggetto debitore è la P.A., per il creditore NON è possibile provvedere alla NOTIFICA CONTESTUALE DI TITOLO ESECUTIVO E PRECETTO, ai sensi dell art. 479, comma 3, c.p.c.,. Tale norma a favore del debitore pubblico ha superato più volte il vaglio di costituzionalità ed ha ricevuto altresì l avallo in sede comunitaria. -La Corte Costituzionale, con le pronunce n. 142/1998, n. 463/1998 e n. 343/2006, ha confermato la piena legittimità dello spatium adimplendi riconosciuto alla P.A. per approntare i mezzi finanziari occorrenti al pagamento e per evitare il blocco dell attività amministrativa. -la Corte di Giustizia Europea, con sentenza , C-265/07, ha ritenuto legittima la norma nazionale che concede alla P.A. il termine di 120 gg., successivo alla notifica del titolo in forma esecutiva, per l adempimento dell obbligazione ivi contenuta. I giudici europei, in particolare, hanno escluso che la previsione dell art. 14 D.L. n. 669/1996 contrasti con la Direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali. In realtà il parametro della Direttiva riguarda soltanto le modalità e la tempistica per l ottenimento del titolo esecutivo e non la successiva fase in cui lo stesso viene azionato. Il PRECETTO notificato prima del suddetto termine è NULLO. Si discute se la P.A. che si veda notificato un precetto prima del termine debba proporre OPPOSIZIONE ALL ESECUZIONE ex art. 615 c.p.c. ovvero OPPOSIZIONE AGLI ATTI ESECUTIVI ex art. 617 c.p.c.

7 La giurisprudenza quasi unanime (ex multis, Cass. sez. III n. 590/2009, id. n /2005) ritiene che si tratti di opposizione all esecuzione, in quanto diretta a contestare il diritto del creditore a procedere ad esecuzione forzata, come dimostrato dal divieto di notificare il precetto. La nullità del precetto è comunque RILEVABILE D UFFICIO dal giudice dell esecuzione (TAR Lazio, sent n. 531), mentre l ordinanza che la rileva è opponibile ex art. 617 c.p.c.. Le MODALITA e le TEMPISTICHE da seguire a livello pratico sono, quindi, le seguenti: 1) prima di tutto è necessario provvedere alla notifica del titolo esecutivo alla P.A. debitrice e non invece al difensore costituito ovvero all Avvocatura dello Stato (l art. 11 R.D. n. 1611/1933 si applica infatti solo agli atti giudiziali); 2) decorsi almeno 120 giorni è quindi possibile provvedere alla notifica del precetto sempre alla P.A. debitrice. A ben vedere, il termine di 120 giorni, sommato ai 10 giorni previsti dall art. 480 c.p.c., fa si che l esecuzione possa essere iniziata non prima di 130 giorni dalla notifica del titolo esecutivo. Aggiungendo poi i tempi fisiologici di perfezionamento della notifica, nella prassi tale termine finisce per allungarsi a 150 giorni. Non essendo termini processuali, agli stessi non si applica comunque la sospensione feriale (Cass. n. 3457/1980). L applicabilità del termine di 120 giorni è tuttavia ESCLUSA quando l ENTE sia citato quale TERZO IN PROCEDURE ESPROPRIATIVE ex art 543 c.p.c. (Cass. sez. III, sent n ). L applicabilità del termine di 120 giorni è altresì ESCLUSA nell ipotesi in cui il creditore della P.A. ricorra al rimedio alternativo del giudizio di ottemperanza dinanzi al TAR (Cass. sez. V n /2010). Una volta notificato il precetto, il creditore può procedere al PIGNORAMENTO, ma soltanto PRESSO IL TESORIERE, e cioè la banca che svolge il servizio di cassa o tesoreria per l ente pubblico debitore, presso la quale sono depositate tutte le sue risorse finanziarie.

8 All esecuzione su somme di danaro della P.A. si procede infatti esclusivamente nelle forme dell ESPROPRIAZIONE PRESSO TERZI (art. 543 e ss. c.c.), Il Tesoriere riveste quindi la posizione di terzo pignorato e quindi: 1. è destinatario, al pari della P.A. debitrice, della notifica del pignoramento nelle forme dell art. 543 c.p.c.; 2. è tenuto agli obblighi del custode, ai sensi dell art. 546 c.p.c.; 3. deve rendere la dichiarazione del terzo prevista dall art. 547 c.p.c., specificando se esistano presso di lui somme dell Ente o di cui è debitore verso l Ente. Il PIGNORAMENTO di SOMME VINCOLATE - e quindi impignorabili, ai sensi dell art. 11 del D.L. n. 8/1993, - è NULLO. Si discute se la P.A che intenda contestare la pignorabilità dei fondi debba proporre OPPOSIZIONE ALL ESECUZIONE ex art. 615 c.p.c. ovvero OPPOSIZIONE AGLI ATTI ESECUTIVI ex art. 617 c.p.c.. La giurisprudenza prevalente (ex multis, Cass. sez. III n. 3655/2006) ritiene che si tratti di opposizione agli atti esecutivi, in quanto la contestazione dell impignorabilità dei fondi attiene alla procedibilità dell esecuzione mentre non viene messo in discussione il diritto del creditore di procedere ad esecuzione forzata. La nullità del pignoramento su fondi vincolati è comunque sempre RILEVABILE D UFFICIO dal giudice dell esecuzione, se non è stata dedotta dalla P.A. debitrice con opposizione agli atti esecutivi. 4. Il rimedio alternativo del Giudizio di Ottemperanza dinanzi al G.A. Un rimedio alternativo all esecuzione forzata regolata dal codice di procedura civile è il ricorso al TAR nelle forme del Giudizio di Ottemperanza.

9 Tale procedimento è regolato dagli artt. 112 e ss. del C.P.A. (D.Lgs n. 104/2010) e può essere utilizzato, oltre che per ottenere dalla P.A. l esecuzione delle sentenze del TAR, anche per conseguire l attuazione: c) delle sentenze passate in giudicato e degli altri provvedimenti ad esse equiparati del giudice ordinario, al fine di ottenere l adempimento dell obbligo della pubblica amministrazione di conformarsi, per quanto riguarda il caso deciso, al giudicato 8art. 112, comma 2, C.P.A.). Pertanto, una volta ottenuta una sentenza di condanna della P.A. al pagamento di una somma di denaro, la parte vittoriosa potrà decidere di utilizzare il rimedio civilistico dell esecuzione forzata ovvero decidere di rivolgersi direttamente al TAR, che potrà eventualmente avvalersi in sede di esecuzione di un commissario ad acta. Il ricorso al giudizio di ottemperanza, a differenza dell esecuzione civile, presuppone un titolo esecutivo che sia anche divenuto incontrovertibile e cioè sia passato in giudicato. Anche per il ricorso all ottemperanza vale il termine di prescrizione dell actio iudicati, che è di 10 anni.