MASSIMO FRAGOLA ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELL UNIONE EUROPEA*

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1 1 MASSIMO FRAGOLA ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELL UNIONE EUROPEA* Edizioni XXX *Bozza provvisoria non commerciabile ad uso esclusivo della didattica intra-universitaria.

2 2 Indice INTRODUZIONE Il diritto comunitario ed il diritto dell Unione europea Capitolo Primo FONDAMENTI DEL SISTEMA GIURIDICO COMUNITARIO 1. Considerazioni introduttive 2. Evoluzione delle Comunità europee 3. Cenni sulla natura delle Comunità europee e governance 4. Sovranità degli Stati e sovranità della Comunità 5. L avvenire: il Trattato che istituisce la «Costituzione» dell Unione Capitolo Secondo LA STRUTTURA ISTITUZIONALE DEL SISTEMA GIURIDICO COMUNITARIO 1. Premessa. Differenze tra «istituzioni» e «organi» 2. Gli organi. Il «forum» politico: il Consiglio europeo 3. La Banca Centrale Europea 4. Altri organi comunitari. 5. Le istituzioni comunitarie. Il Parlamento europeo. 6. Segue. Il Consiglio dei Ministri 7. Segue. La Commissione europea. 8. La Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado 9. Il recente Tribunale della funzione pubblica 10. La Corte dei conti

3 3 Capitolo Terzo LE NORME E GLI ATTI COMUNITARI 1. Le norme comunitarie in generale 2. Il procedimento di revisione dei trattati 3. Le procedure di formazione degli atti 4. Gli atti comunitari vincolanti (diritto comunitario derivato) 5. I regolamenti comunitari 6. Le decisioni comunitarie 7. Le direttive comunitarie 8. Attuazione delle direttive in Italia e partecipazione all Unione europea: la legge 4 febbraio 2005, n Altri atti Capitolo Quarto L ORDINAMENTO NAZIONALE NELLA PROSPETTIVA DELL ORDINAMENTO COMUNITARIO 1. Il riparto di competenze tra Comunità e Stati membri 2. Il rapporto tra ordinamento comunitario e ordinamento interno 3. L effetto diretto delle norme comunitarie e il primato del diritto comunitario sul diritto nazionale 4. Il potere sanzionatorio della Comunità per le violazioni del diritto comunitario da parte degli Stati membri 5. La responsabilità dello Stato nei confronti dei singoli per inadempimento degli obblighi comunitari Capitolo Quinto L ORDINAMENTO GIUDIZIARIO DELLA COMUNITA EUROPEA 1. Specificità del sistema comunitario di tutela giurisdizionale

4 4 2. La procedura di infrazione 3. Il ricorso per l annullamento di un atto comunitario 4. L eccezione di invalidità dell atto comunitario 5. Il ricorso per l inattività di una istituzione comunitaria 6. L azione di risarcimento dei danni e la responsabilità extracontrattuale della Comunità 7. I ricorsi proponibili in via indiretta: il rinvio pregiudiziale e la cooperazione con i giudici nazionali 8. L attività «consultiva» della Corte: i pareri sugli accordi internazionali della Comunità NOTA CONCLUSIVA APPENDICE - Schema del Trattato istitutivo della Comunità europea - Formulario per le denunce al Mediatore europeo

5 5 Introduzione Il diritto comunitario ed il diritto dell Unione europea Nel sistema giuridico-politico scaturito dai Trattati istitutivi delle Comunità europee (e successivamente, a partire dal 1992, dell Unione), il diritto della cooperazione interstatale ha generato un ordinamento giuridico esclusivo, che, attese le sue specificità, non appare riferibile unicamente al diritto internazionale. Esso si colloca infatti a mezza via tra lo Stato e le organizzazioni internazionali «classiche», delineandosi come un ordinamento giuridico di estrema complessità, con un proprio apparato istituzionale, con la produzione di norme di eterogenea natura, non di rado con una legislazione dettagliata (il c.d. «diritto comunitario derivato») che presenta un accentuato tecnicismo non sempre, invero, accessibile e comprensibile ai non addetti ai lavori. Eppure sono proprio le persone fisiche e giuridiche i maggiori destinatari del diritto comunitario, laddove si consideri l obiettivo fondamentale del mercato unico europeo all interno del quale sono garantite la circolazione di merci, persone e servizi, in un contesto di sana e leale concorrenza. A far data dal 2002, questo mercato è stato da ultimo perfezionato dall unione economica e monetaria (UEM) che, com è noto, ha comportato l introduzione di una moneta unica l «euro» e la conseguente cessazione delle monete degli Stati membri aderenti. Una cessione di sovranità così forte e definitiva non è riscontrabile in nessun ente internazionale di cooperazione, e nemmeno il sistema sovranazionale comunitario che com è noto presuppone costanti cessioni di quote della sovranità nazionale, dagli Stati membri alle istituzioni, si è spinto in passato tanto oltre. Ciò è stato possibile grazie al peculiare status degli individui, i quali sono soggetti dell ordinamento comunitario accanto agli Stati membri e alle istituzioni comunitarie. Questo è un aspetto primario nell ambito della materia che ci occupa, giacché è noto che nell ordinamento internazionale, di regola, soltanto gli Stati (e le organizzazioni internazionali), in quanto soggetti dell ordinamento, sono gli attori ed i destinatari delle norme da essi

6 6 stessi prodotte. Il sistema comunitario, pertanto, è da considerare un modello fortemente sovranazionale, nel senso che, nelle materie di sua competenza, si sovrappone agli ordinamenti giuridici degli Stati membri, coinvolgendo direttamente le persone nella preparazione e nell attuazione del suo diritto. Vedremo tra breve, che la separazione tra gli ordinamenti coinvolti internazionale, comunitario e nazionale non è affatto agevole, così da favorire talvolta approssimate sistemazioni ed errori di prospettiva. Una notazione sulla scelta del titolo e sui contenuti del volume. In primo luogo questi «Elementi» sono indirizzati principalmente a coloro che si accingono a partecipare a concorsi pubblici per i quali è richiesta la conoscenza del diritto comunitario (e in senso ampio dell Unione europea) ed alle categorie professionali. Non vuole sostituirsi pertanto e come potrebbe attesa la sua «essenzialità» ai manuali universitari della materia sempre necessari ed insostituibili strumenti di accesso alle fonti della dottrina e della giurisprudenza. In secondo luogo, un riferimento alla scelta del titolo che è sempre un momento di indiscussa difficoltà per l autore: anche in questo caso avere intitolato questo testo «Diritto comunitario dell Unione europea» non appare la migliore soluzione dal punto di vista definitorio, almeno per i non addetti ai lavori. Dal titolo, infatti, si evince un diritto (comunitario) ed una Unione (europea) che richiama l attuale struttura composta dalle Comunità europee e dall Unione. Che cosa è il diritto comunitario? Esiste un altro diritto? Perché si parla anche di diritto dell Unione europea? Sono due aspetti giuridici differenziati dell integrazione europea? O due facce della medesima medaglia? Con il titolo prescelto, si è voluto richiamare l aspetto più propriamente «comunitario» dell ordinamento giuridico che governa la prospettiva più entusiasmante dell integrazione europea da più di cinquanta anni; in altre parole il c.d. «mercato comune» (da ultimo mercato interno o unico). Non tralasciando di ricordare, tuttavia, che l ordinamento delle Comunità europee è pur sempre parte integrante del più ampio e complesso Trattato sull Unione europea, più noto al grande pubblico come Trattato di Maastricht. Ciò che concerne questi «Elementi», riguarda il «diritto comunitario» così come lo conosciamo negli atti delle istituzioni

7 7 Parlamento europeo, Commissione, Consiglio con la fondamentale funzione giudiziale della Corte di giustizia, vero «motore» dell integrazione europea. Si è volutamente escludere dalla presente analisi il c.d. «diritto dell Unione», vale a dire quel particolare ordinamento a carattere intergovernativo, nel quale gli Stati membri attraverso organi specifici (propri dell Unione) cooperano tra di loro nella prospettiva futura di una maggiore integrazione. Per spiegare meglio, gli ambiti delle competenze intergovernative dell Unione possono essere ricondotti alla Politica estera e di sicurezza comune (PESC) il cd. «secondo pilastro» ed alla Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale il c.d. «terzo pilastro». Può essere utile osservare la tabella presentata qui di seguito, per comprendere la complessa architettura del Trattato sull Unione europea. Un altra perplessità sulla redazione di questo volume. Trattandosi di elementi istituzionali del diritto e dell ordinamento comunitario nel suo complesso, si è omessa la parte applicativa, vale a dire il mercato unico europeo e le sue politiche fondamentali. Come si accennava in precedenza, il mercato unico europeo rappresenta con la liberalizzazione della circolazione di merci, persone e servizi, l essenza stessa dell integrazione europea. E metto in rilievo la libertà di circolazione delle persone, reale essenza dell integrazione europea e specificità del sistema. Se è vero infatti che non solo di mercato si può vivere, e quindi l avventura comunitaria estende le sue competenze passo dopo passo, a settori un tempo impensabili, è parimenti realistico rilevare che già da più di un decennio le Comunità europee e la stessa Unione, affrontano problematiche che trascendono dalla prospettiva mercantile. Da una rilevante e sostanziale integrazione economica, si sta transitando in ambiti che mai e poi mai si sarebbe potuto ipotizzare nel passato, che sarebbero divenuti oggetto dell azione e della legislazione comunitaria. Non sappiamo al momento dove si a potrà arrivare e quali sono i limiti dell integrazione. Soltanto il tempo potrà chiarire se gli uomini che verranno avranno la sensibilità mostrata dagli uomini che furono, i quali prima di loro hanno manifestato un grande senso di comune appartenenza all Europa ed una lungimiranza politica che non è possibile riscontrare altrove. L Europa unita è un fatto concreto non una ideologia, ma anche una filosofia di vita,

8 8 della ricerca della pace e del benessere comune, peraltro oggi risposta concreta, nell era della globalizzazione e dell unilateralismo. Massimo Fragola

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10 10 Struttura «a pilastri» del Trattato sull Unione europea Attenzione! Alla foto sono necessarie alcune modifiche! Nel terzo pilastro è cambiata la denominazione e in basso, nel Quadro istituzionale unico bisogna aggiungere la Corte dei conti. Ecco la struttura del Trattato sull Unione europea. Nel primo pilastro (comunitario) trovano la loro collocazione le tre originarie Comunità europee, oggi come detto rimaste in due. Nel secondo pilastro (intergovernativo) la Politica estera e di sicurezza comune; e nel terzo pilastro (intergovernativo) le Disposizioni sulla Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. Il tutto tenuto insieme, cementato, da alcune norme comuni: il Preambolo, le Disposizioni comuni e le Disposizioni finali, disposizioni comuni a tutti e tre i pliastri. Importante! Si tenga presente che il recente Trattato che istituisce una Costituzione per l Europa approvato dalla Conferenza dei Rappresentanti dei Governi degli Stati membri dell Unione europea a Bruxelles il 13 ottobre 2004 e firmato a Roma il 29 ottobre 2004, una volta entrato in vigore dopo le necessarie ratifiche dei 25 Stati membri ai sensi dell art. IV-447, modifica sostanzialmente la struttura attualmente in vigore semplificando da un lato in un solo strumento giuridico i Trattati delle Comunità europee (Ce, Euratom) e dell Unione; include nella Parte II la Carta dei diritti fondamentali; rettifica la struttura istituzionale e le modalità di composizione; rinomina gli atti delle istituzioni comunitarie, alcuni dei quali diventano «leggi»; «costituzionalizza» taluni principi fondamentali dell ordinamento comunitario quali l efficacia diretta di taluni atti comunitari ed il primato sull ordinamento nazionale degli Stati membri; mette a punto alcune politiche specifiche. Non ci sarà più, semplificando, la sempre difficile spartizione tra il diritto comunitario e il diritto dell Unione che richiama la struttura dell attuale Unione a tempio greco promuovendo un solo diritto ed un solo ordinamento giuridico di riferimento. Nei tratti salienti della disciplina comunitaria, pur riferendosi le norme talvolta alla «Costituzione», tal altra all Unione, è mantenuto l acquis comunitario, vale a dire le conquiste raggiunte nei più di quarant anni del processo di integrazione europea. Tuttavia, il Trattato che istituisce una costituzione per l Europa è soggetto alle ratifiche degli Stati membri, in alcuni dei quali, nel rispetto delle previsioni costituzionali, è necessaria la consultazione popolare. Ciò potrebbe comportare una estensione dei tempi di approvazione e quindi di entrata in vigore. Fino a quel momento, resta pertanto valido ed applicabile il Trattato di Nizza, con tutte le sue modifiche portate ai trattati precedenti.

11 11 Capitolo Primo FONDAMENTI DEL SISTEMA GIURIDICO COMUNITARIO 1. CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE 2. EVOLUZIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 3. CENNI SULLA NATURA DELLE COMUNITÀ EUROPEE E GOVERNANCE 4. SOVRANITÀ DEGLI STATI E SOVRANITÀ DELLA COMUNITÀ 5. IL FUTURO: LA COSTITUZIONE DELL UNIONE

12 12 Capitolo 1 FONDAMENTI DEL SISTEMA GIURIDICO COMUNITARIO PREMESSA Si tenga conto che il presente capitolo introduce all ordinamento comunitario e al sistema istituzionale. Non può comprendersi esattamente l intero sistema se non si assimilano l origine, la natura ed i presupposti che hanno portato alla costituzione dell ordinamento comunitario. Così come pure l atteggiamento degli Stati sovrani che grazie alla loro volontà, hanno ritenuto necessario istituire questo nuove ente sovranazionale. Si tratta di un capitolo che può apparire più concettuale che pratico, tuttavia necessario e preliminare allo studio del complesso sistema comunitario. 1. CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE Agli albori del Terzo Millennio, il contesto internazionale nel quale ci si muove, tra globalizzazione e nuovo ordine mondiale, sollecita con forza una crescente necessità di un Europa integrata, alla luce delle numerose crisi internazionali: il sistema sovranazionale comunitario può contribuire alla non facile soluzione del nuovo ordine mondiale e alla individuazione delle cause che implementano il terrorismo internazionale. E necessaria un Unione europea sempre più integrata, oggi più di ieri, laddove si considerino i mutamenti e i nuovi equilibri del quadro politico europeo, nonché il diversificato ruolo di Francia e Germania da sempre considerati la locomotiva del treno comunitario, oggi più impegnati sul fronte interno che nell assolvimento della loro storica funzione di guida dell integrazione europea. Riflettendo su quanto realizzato fino ad oggi, non può disconoscersi che il processo di integrazione europea è stato finora realizzato grazie al rispetto

13 13 del principio «costituzionale» della cessione di quote sempre più ampie di sovranità da parte degli Stati membri. E noto, infatti, che la Comunità europea è una comunità di diritto fondata su competenze di attribuzione; nel senso che gli Stati membri affidano alla gestione «centralizzata» delle istituzioni comunitarie Parlamento europeo, Commissione e Consiglio l amministrazione di quelle materie che ritengono essere meglio disciplinate ad un livello superiore, appunto sovranazionale, sostituendosi ai singoli Stati. Non tutti gli obiettivi evidentemente sono stati raggiunti; la bontà del progetto tuttavia, nonché l esigenza dello «stare insieme» che il contesto internazionale suggerisce, lasciano ben sperare per il futuro, sempre che, non si dimentichi, gli Stati membri (meglio dire «i governi») mantengano lo stesso orientamento politico dimostrato fino a questo momento. Non va dimenticato, infatti, che gli Stati si sono dimostrati sovrani proprio nell attribuire alle istituzioni comunitarie la gestione di taluni interessi fino ad allora rientranti nella loro giurisdizione interna. Essi hanno così realizzato il sistema giuridico-istituzionale comunitario e dell intera Unione europea, proponendo alla ribalta un nuovo modello di cooperazione interstatale e, soprattutto, una nuova forma di democrazia. Una democrazia che l Unione non impone, bensì condivide con gli Stati (europei) che si riconoscono nei medesimi valori. Eppure, evidenti rigurgiti di sovranità da parte degli Stati membri configurano una prospettiva diversa per il processo di integrazione ancorché, con molta enfasi, si parli di predisporre un futuro «costituzionale» dell Unione proponendo il recente Trattato che istituisce una Costituzione per l Europa. L integrazione può (e deve) andare avanti soltanto se si preserva quanto realizzato finora (c.d. acquis comunitario) e si legittimano definitivamente le istituzioni comunitarie, rispettando quella dialettica interistituzionale che ha rappresentato l essenza fondamentale del metodo comunitario. Un metodo che si confronta con il metodo intergovernativo, in un equilibrio dei poteri nel quale prevale la condivisione dei valori comuni che l Europa e l esperienza ci fornisce. 2. EVOLUZIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE

14 14 Come dato storico-giuridico, occorre ricordare che il processo di integrazione europea è stato governato per molti anni da tre «Comunità europee» originarie ed indipendenti l una dall altra. L ordinamento comunitario ha infatti preso forma con l istituzione della prima Comunità europea del carbone e dell acciaio (CECA) grazie al Trattato di Parigi del 18 aprile 1951, conseguente alla Dichiarazione Schuman del 9 maggio 1950, data oggi ricordata come fondativa dell integrazione europea. Dalla CECA costituita dai Sei Stati fondatori Francia, Germania, Italia, Belgio, Olanda e Lussemburgo ha inizio il sistema peculiare che caratterizzerà l intero percorso comunitario, giacché l ente ccoperativo nasce come «Comunità» e non come «organizzazione» o mera unione di Stati, bensì come aggregato associativo aperto con possibilità di espansione e di integrazione sempre più stretta. E una struttura che già presenta molti caratteri sovranazionali, con un potere politico proprio, con un proprio governo, un potere giurisdizionale esercitato dalla Corte di giustizia, una propria personalità a livello internazionale. Pur limitato al mercato carbosiderurgico il Trattato CECA rappresenta il primo esempio sostanziale di rinuncia e cessione di sovranità da parte degli Stati membri. Vale la pena qui segnalare, preliminarmente, che la governance della Comunità carbosiderurgica ha configurato, da subito, la peculiare dimensione giuridica comunitaria. Il Trattato istitutivo della Comunità economica europea (CEE) firmato a Roma il 25 marzo 1957 rappresenta la naturale estensione del sistema sovranazionale a tutto il mercato, trascendendo quindi il mercato del carbone e dell acciaio. La volontà dei Sei Stati membri di costituire una Comunità economica europea (CEE) ampliando le competenze comunitarie, è stata espressa dai Ministri degli Affari Esteri della CECA nella Conferenza di Messina del 1 giugno 1955, dalla quale scaturisce anche la Comunità europea dell energia atomica (CEEA) più nota come «Euratom». Da questo momento, il processo di integrazione si estende a nuovi settori di competenze e procederà fino ai nostri giorni sulla base di tre Trattati distinti, ancorché, con il Trattato di Bruxelles del 1 luglio 1967 (c.d. «trattato di fusione degli esecutivi»), gli Stati membri decidono di fondere in un unico apparato istituzionale le differenti

15 15 istituzioni ed organi delle tre Comunità. E un primo passo verso la formalizzazione in un unico strumento giuridico dei tre trattati comunitari, prospettiva non ancora raggiunta se si considera che soltanto l ultima revisione in corso il Trattato che istituisce una Costituzione per l Europa potrà realizzare questo importante obiettivo. Con la nascita della CEE, di sicuro la più importante delle Comunità, incomincia il cammino più rilevante dell integrazione europea e dell armonizzazione degli ordinamenti giuridici nazionali, che porterà dopo più di cinquant anni alla realizzazione del mercato unico europeo (il c.d. «mercato comune-mec») ed all unione economica e monetaria. In un sistema fondato sull economia di mercato e su di una rigida legislazione antitrust, sono oggi garantite quattro libertà fondamentali del mercato comunitario: merci, persone, servizi e capitali, nel rispetto del principio «costituzionale» di non discriminazione basato sulla nazionalità. L ARTICOLO 12 del Trattato della Comunità europea (CE) dispone che : «Nel campo di applicazione del presente trattato, e senza pregiudizio delle disposizioni particolari dallo stesso previste, è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità. Il Consiglio, deliberando secondo la procedura di cui all articolo 251, può stabilire regole volte a vietare tali discriminazioni. L ARTICOLO 13 CE inoltre sancisce che: «1. Fatte salve le altre disposizioni del presente trattato e nell ambito delle competenze da esso conferite alla Comunità, il Consiglio, deliberando all unanimità su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, può prendere i provvedimenti opportuni per combattere le discriminazioni fondate sul sesso, la razza o l origine etnica, la religione o le convinzioni personali, gli handicap, l età o le tendenze sessuali». Che la concorrenza non sia distorta da comportamenti anticoncorrenziali da parte degli Stati membri e delle imprese, e che gli Stati realizzino correttamente gli obiettivi comuni, vigilano due istituzioni comunitarie fondamentali per l intero processo: la Commissione europea e la Corte di giustizia (su cui più avanti Cap. 2). Entrambe queste due istituzioni hanno svolto e svolgono una incessante azione di controllo e ove necessaria, una cospicua azione sanzionatoria che ha garantito l intero sistema da eventuali disfunzioni e permesso l individuazione degli elementi fondamentali dell ordinamento comunitario e l identificazione delle nuove

16 16 aree di competenza necessarie agli obiettivi comuni. E così che attraverso le varie revisioni dei trattati che si sono susseguite negli anni, dalle competenze originarie prevalentemente di natura economica o comunque collegate al mercato, è possibile oggi riscontrare un congruo gruppo di materie che va dal mercato alla politica monetaria, alla concorrenza, all agricoltura, alla protezione dell ambiente circostante, dei diritti fondamentali dell individuo, ai diritti che derivano dalla cittadinanza dell Unione, alla cooperazione allo sviluppo, alla protezione della salute, all occupazione e, da ultimo, alla politica estera e alla cooperazione giudiziaria. L ARTICOLO 3 CE definisce gli ambiti di competenza della Comunità: «1.Ai fini enunciati all'articolo 2, l'azione della Comunità comporta, alle condizioni e secondo il ritmo previsti dal presente trattato: a) il divieto, tra gli Stati membri, dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative all'entrata e all'uscita delle merci come pure di tutte le altre misure di effetto equivalente; b) una politica commerciale comune; c) un mercato interno caratterizzato dall'eliminazione, fra gli Stati membri, degli ostacoli alla libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali; d) misure relative all'entrata e alla circolazione delle persone, come previsto dal titolo IV; e) una politica comune nei settori dell'agricoltura e della pesca; f) una politica comune nel settore dei trasporti; g) un regime inteso a garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato interno; h) il ravvicinamento delle legislazioni nella misura necessaria al funzionamento del mercato comune; i) la promozione del coordinamento tra le politiche degli Stati membri in materia di occupazione al fine di accrescerne l'efficacia con lo sviluppo di una strategia coordinata per l'occupazione; j) una politica nel settore sociale comprendente un Fondo sociale europeo; k) il rafforzamento della coesione economica e sociale; l) una politica nel settore dell'ambiente; m)il rafforzamento della competitività dell'industria comunitaria; n) la promozione della ricerca e dello sviluppo tecnologico; o) l'incentivazione della creazione e dello sviluppo di reti transeuropee; p) un contributo al conseguimento di un elevato livello di protezione della salute; q) un contributo ad un'istruzione e ad una formazione di qualità e al pieno sviluppo delle culture degli Stati membri; r) una politica nel settore della cooperazione allo sviluppo; s) l'associazione dei paesi e territori d'oltremare, intesa ad incrementare gli scambi e proseguire in comune nello sforzo di sviluppo economico e sociale; t) un contributo al rafforzamento della protezione dei consumatori; u) misure in materia di energia, protezione civile e turismo. 2. L'azione della Comunità a norma del presente articolo mira ad eliminare le disuguaglianze, nonché a promuovere la parità, tra uomini e donne».

17 17 Grazie alla possibilità di revisionare i trattati grazie alla procedura contenuta nell art. 48 del Trattato sull Unione europea (TUE), peraltro strumento comune a tutti i trattati (CE, Euratom e UE), è stato possibile raggiungere gli obiettivi prefissati e andare anche oltre. Così dall Atto unico europeo (AUE) firmato il 17 e 28 febbraio 1986, passando attraverso la fondamentale ed insuperabile tappa di Maastricht con il Trattato del 7 febbraio 1992 che arricchisce di nuove competenze il Trattato CE ed istituisce l Unione europea; i positivi momenti con il Trattato di Amsterdam del 2 ottobre 1997 ed il Trattato di Nizza del 26 febbraio 2001, si è giunti, all indomani della realizzazione dell Unione economica e monetaria e l euro, alla stesura del più recente Trattato che istituisce una Costituzione per l Europa. Attraverso siffatti momenti «costituzionali», gli Stati membri hanno dato prova di perseguire i medesimi ideali e, tra momenti esaltanti e meno entusiasmanti, di voler continuare nell avventura europea verso una unione sempre più integrata, sempre più vicina ai cittadini per il raggiungimento del benessere comune e condiviso. I 25 Stati membri dell Unione europea Austria Belgio Cipro Danimarca Estonia Finlandia Francia Germania Gran Bretagna Grecia Irlanda Italia Lettonia Lituania Lussemburgo Malta Olanda Polonia Portogallo Repubblica Ceca Slovacchia Slovenia Spagna Svezia Ungheria

18 18 1. CENNI SULLA NATURA DELLE COMUNITÀ EUROPEE E GOVERNANCE Sulla natura delle Comunità europee (e dell Unione), è sempre vivo in dottrina un ampio dibattito che non appare, in verità, di sollecita e conclusiva definizione. Vi sono più visioni applicabili al fenomeno, laddove lo si collochi nell ambito del diritto internazionale, del diritto interno, in particolare nella prospettiva costituzinale, ovvero, nella più interna prospettiva del diritto comunitario. Non è agevole definire la natura del sistema giuridico comunitario, giacché eterogenee sono le fonti delle sue norme che disciplinano i rapporti tra i singoli (cittadini dell Unione e persone residenti), le istituzioni comunitarie e gli Stati membri, vale a dire, tra i soggetti dell ordinamento. Siffatte norme hanno infatti una natura diversificata, «a tre dimensioni»: a) internazionale, se si considerano i Trattati istitutivi delle Comunità europee e dell Unione, e delle successive revisioni, in quanto accordi di diritto internazionale; b) comunitaria propriamente detta, in ordine agli atti legislativi adottati dalle istituzioni nel rispetto delle loro competenze; c) nazionale se si considera il diritto interno degli Stati membri in esecuzione del diritto comunitario. Siffatta specificità configura un ente sovranazionale atipico non riconducibile né al diritto internazionale né al diritto nazionale. Un ordinamento speciale, quindi, «a mezza via» tra l ordinamento internazionale e l ordinamento nazionale. Il sistema comunitario scaturito dai trattati istitutivi delle Comunità europee, non può essere assimilato né con l ordinamento di una organizzazione internazionale «classica», né con la struttura di una confederazione di Stati, e neppure con alcun modello giuridico di Stato federale. La Comunità europea, infatti, non può essere ricondotta ad una organizzazione internazionale tipica, pur condividendo con esse il medesimo momento fondativo (i trattati istitutivi) e taluni momenti «costituzionali» (revisione dei trattati, adesione di nuovi Stati, ecc.); né ad una qualsivoglia forma di Stato o entità statale, giacché l Unione non è un «SuperStato» né uno Stato né una confederazione di Stati sostanzialmente sovrani. Una struttura unica nel suo genere che concentra dosi sostanziali di sovranazionalità e che evidenzia un soggetto a composizione mista di

19 19 Stati, istituzioni e persone, la cui dialettica politica e giuridico-normativa propone un complesso modello interistituzionale che si sostanzia nel c.d. «metodo comunitario». Il sistema politico-partecipativo costituito dal Parlamento europeo rappresentativo degli interessi dei cittadini, le istituzioni più propriamente sovranazionali quali la Commissione e, sul piano giurisdizionale, la Corte di giustizia, i governi degli Stati membri che attraverso l istituzione denominata Consiglio (nella composizione classica rappresentativo dei Ministri) esprimono la loro forte posizione e gli Stati attraverso il Consiglio europeo (con il bilanciamento della presenza della Commissione), propongono, in un delicato equilibrio di pesi e contrappesi, una nuova logica che non ha eguali nel panorama internazionale. Questo è il sistema particolare che andremo tra breve ad analizzare. 3. SOVRANITÀ DEGLI STATI E SOVRANITÀ DELLA COMUNITÀ Prima di affrontare la struttura istituzionale della Comunità europea, i suoi atti legislativi ed il rapporto che collega il diritto comunitario al diritto nazionale degli Stati membri, giova richiamare brevemente la nozione di sovranità degli Stati membri nella prospettiva della sovranità della Comunità europea. E necessario chiarire preliminarmente, che a fondamento della nostra trattazione emerge la sovrana volontà degli Stati di costituire un ente sovranazionale cui affidare la gestione di talune materie ritenute indispensabili per l integrazione. Questo è un aspetto che occorre sempre tenere ben presente nel corso della trattazione, ed aiuterà a comprendere, senza errori di prospettiva, la sua ratio, i suoi strumenti, ed il reale valore dell integrazione nel suo complesso. Occorre allora analizzare la Comunità con la sua struttura, le sue peculiarità acquisite, le conquiste ottenute, il fondante ruolo del suo diritto, la tipicità del suo ordinamento giuridico, alla luce di oltre cinquant anni di interscambio normativo con un integrazione giuridica che non ha eguali. E necessario insomma analizzare l ente così com è oggi alla luce dell evoluzione supportata dalle

20 20 fondamentali tappe «costituzionali» dell Atto unico europeo, di Maastricht, Amsterdam e Nizza, momenti che devono essere ascritti pur sempre alla volontà politica degli Stati membri, al ruolo delle istituzioni legislative comunitarie (in particolare Parlamento europeo e Commissione), nonché al ruolo di garante della legalità comunitaria della Corte di giustizia delle Comunità europee. La nozione di sovranità deve essere quindi rivisitata in funzione delle nuove e determinanti competenze trasferite dal livello interno a quello comunitario. Nell ordinamento comunitario gli Stati membri volontariamente hanno scelto con l adesione ai trattati, di concedere periodicamente e (pressoché) definitivamente ampie quote di sovranità, per trasferirle al controllo delle istituzioni comunitarie, con la convinzione che tale (con)cessione è necessaria per il buon funzionamento dell intero sistema cui essi sono vincolati e per la ulteriore consapevolezza, atteso il livello di integrazione raggiunto, della irreversibilità del processo di integrazione. Con l espressione «acquis comunitario» si intende il regime comunitario esistente; lo stato delle acquisizioni comunitarie che un nuovo Stato europeo deve trasferire nel proprio ordinamento giuridico per aderire all Unione europea. Come può comprendersi l acquis comunitario si è costituito giorno dopo giorno durante i cinqunt anni di integrazione. L ARTICOLO 2 TUE, sancisce che: «L'Unione si prefigge i seguenti obiettivi: ( ) mantenere integralmente l'acquis comunitario e svilupparlo al fine di valutare in quale misura si renda necessario rivedere le politiche e le forme di cooperazione instaurate dal presente trattato allo scopo di garantire l'efficacia dei meccanismi e delle istituzioni comunitarie» (quinto trattino). L ARTICOLO 3 TUE: «L'Unione dispone di un quadro istituzionale unico che assicura la coerenza e la continuità delle azioni svolte per il perseguimento dei suoi obiettivi, rispettando e sviluppando nel contempo l'acquis comunitario» (primo comma). L ARTICOLO 43 TUE: «Gli Stati membri che intendono instaurare tra loro una cooperazione rafforzata possono far ricorso alle istituzioni, alle procedure e ai meccanismi previsti dal presente trattato e dal trattato che istituisce la Comunità europea, a condizione che la cooperazione: ( ) c) rispetti l'acquis comunitario e le misure adottate a norma delle altre disposizioni dei suddetti trattati».

21 21 4. IL FUTURO: LA COSTITUZIONE DELL UNIONE La firma del recente Trattato sulla Costituzione dell Europa rappresenta il futuro dell integrazione europea. Occorre però attendere il 1 novembre 2006 per avere la risposta certa sulla reale volontà dei popoli e dei governi di progredire nel cammino comunitario. L ARTICOLO IV-447 del Trattato che istituisce una Costituzione per l Europa stabilisce che: «1. Il presente trattato è ratificato dalle Alte Parti Contraenti conformemente alle rispettive norme costituzionali. Gli strumenti di ratifica sono depositati presso il governo della Repubblica italiana. 2. Il presente trattato entra in vigore il 1 novembre 2006, se tutti gli strumenti di ratifica sono stati depositati; altrimenti, il primo giorno del secondo mese successivo all avvenuto deposito dello strumento di ratifica da parte dello Stato firmatario che procede per ultimo a tale formalità». Secondo la norma è necessario attendere due anni per verificare se tutti i 25 Stati membri hanno ratificato il trattato «conformemente alle rispettive norme costituzionali». Non tutti gli Stati membri utilizzano lo stesso strumento giuridico per la ratifica, anzi per taluni di essi è indispensabile la consultazione popolare (referendum). Questo aspetto potrebbe comportare un rallentamento dell entrata in vigore del trattato, giacché si dovrà attendere «il primo giorno del secondo mese successivo all avvenuto deposito dello strumento di ratifica da parte dello Stato firmatario che procede per ultimo a tale formalità». Non è quindi da escludere un coinvolgimento del Consiglio europeo che ai sensi dell art. IV-443, n. 4, per la procedura ordinaria di revisione del Trattato che istituisce una Costituzione per l Europa, prevede che «qualora, al termine di un periodo di due anni a decorrere dalla firma del trattato che modifica il (presente) trattato, i quattro quinti degli Stati membri abbiano ratificato detto trattato e uno o più Stati membri abbiano incontrato difficoltà nelle procedure di

22 22 ratifica, la questione è deferita al Consiglio europeo». Le precedenti esperienze delle ratifiche dei Trattati di Maastricht e Nizza non sono rassicuranti. Sicché, non conviene soffermarsi più di tanto sul futuro «costituzionale» dell Unione e considerare, nella presente trattazione, l Unione come è oggi, vale a dire con le ultime modifiche entrate in vigore il 1 febbraio 2003 a seguito della revisione di Nizza. E alla luce di questo trattato, infatti, che si svolgerà la nostra analisi. Occorre tuttavia temperare taluni eccessivi entusiasmi sul reale valore della «Costituzione», giacché il testo che è scaturito dalla Convenzione presieduta da Giscard d Estaign, è stato fortemente enfatizzato dai governi degli Stati membri e dai mass media. Possiamo accennare soltanto al valore intrinseco del testo, che rimane un trattato internazionale non diverso dagli altri che lo hanno preceduto anzi a ben vedere la vera novità «costituzionale» è stata la riforma dei trattati realizzata nel 1992 a Maastricht ma con un forte carattere dinamico e con alcune clausole evolutive, che ci induce ad ipotizzare qualche sviluppo positivo del sistema, in un non lontano futuro, grazie, ancora una volta, alla interpretazione della Corte di giustizia. Nonostante ciò, attesa la peculiarità dell intero sistema giuridico-politico dell Unione, e grazie ai tratti tipicamente «comunitari» dell ordinamento giuridico, se ci caliamo in questa nuova dimensione comunitaria, potremmo anche riconoscere al trattato una valenza costituzionale. Sempre che, tuttavia, ci si spogli dei paradigmi conosciuti, applicabili ad esempio allo Stato o alle organizzazioni internazionali, si abbandonino stereotipi cui siamo soliti riferire, e si analizzi il fenomeno dall interno del sistema, con le sue ricadute sia nell ordinamento nazionale degli Stati membri, sia nell ordinamento internazionale. Da questo momento ci occuperemo quindi della Comunità europea e del suo ordinamento giuridico.

23 23 Capitolo Secondo LA STRUTTURA ISTITUZIONALE DEL SISTEMA GIURIDICO COMUNITARIO 1. Premessa. Differenze tra «istituzioni» e «organi» 2. Gli organi. Il «forum» politico: il Consiglio europeo 3. La Banca Centrale Europea 4. Altri organi comunitari 5. Le istituzioni comunitarie. Il Parlamento europeo 6. Segue. Il Consiglio dei Ministri 7. Segue. La Commissione europea 8. La Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado 9. Il recente Tribunale della funzione pubblica 10. La Corte dei conti

24 24 Capitolo Secondo LA STRUTTURA ISTITUZIONALE DEL SISTEMA GIURIDICO COMUNITARIO 1. PREMESSA. DIFFERENZE TRA «ISTITUZIONI» E «ORGANI» Il sistema istituzionale della Comunità è un insieme complesso di istituzioni ed organi che, ciascuno nel rispetto delle proprie competenze, assolve al non facile compito di realizzare gli obiettivi dell integrazione europea mediante l elaborazione di atti specifici (il c.d. diritto comunitario derivato) (si veda Cap. 3). Le istituzioni comunitarie sono elencate nel trattato; gli organi sono molteplici ed hanno un origine diversificata: tra i più significativi organi consultivi, il Comitato economico e sociale (CES) espressamente previsto dall art. 4 del Trattato del 1957 istitutivo della Comunità economica europea (CEE); il Comitato delle Regioni (CdR) dal Trattato di Maastricht, oggi all art. 7 CE, n. 2; altri organismi costituiti grazie ad atti legislativi delle istituzioni comunitarie o a seguito di accordi internazionali. Attesa l importanza dell unione monetaria, ricordo altresì che l art. 8 CE stabilisce che «Sono istituiti, secondo le procedure previste dal presente trattato, un Sistema europeo di banche centrali (in appresso denominato SEBC) e una Banca centrale europea (in appresso denominata BCE), che agiscono nei limiti dei poteri loro conferiti dal presente trattato e dallo statuto del SEBC e della BCE (in appresso denominato «statuto del SEBC») allegati al trattato stesso». Anche il successivo art. 9 CE sancisce che: «E istituita una Banca europea per gli investimenti, che agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dal presente trattato e dallo statuto allegato a quest ultimo». Le istituzioni comunitarie sono perentoriamente consacrate dal trattato all art. 7 CE: «1. L esecuzione dei compiti affidati alla Comunità è assicurata

25 25 da: - un Parlamento Europeo; - un Consiglio; - una Commissione; - una Corte di giustizia; - una Corte dei conti. Ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dal presente trattato. 2. Il Consiglio e la Commissione sono assistiti da un Comitato economico e sociale e da un Comitato delle Regioni, che svolgono funzioni consultive». Per «istituzione» comunitaria è da intendersi la struttura sancita dal trattato che assolve, nel rispetto delle competenze, procedure e limiti, la funzione «costituzionale» della produzione del diritto comunitario derivato, ovvero il controllo sull applicazione dello stesso, attraverso il proprio ordinamento. Produzione e controllo del diritto ed ordinamento dell organo, costituiscono i requisiti fondamentali dell istituzione della Comunità sovranazionale, che esplica pertanto la funzione sovrana della gestione e dell essenza dell intero processo di integrazione. E la struttura politicogiuridica che sovrintende la gestione del potere comunitario. 2. GLI ORGANI. IL «FORUM» POLITICO: IL CONSIGLIO EUROPEO Taluni organi, tuttavia, pur non avendo lo status di istituzione svolgono un ruolo di tutta evidenza e di grande impatto. Mi riferisco soprattutto al Consiglio europeo e alla Banca Centrale europea. IL FUTURO - Si tenga conto che il Trattato che istituisce una Costituzione per l Europa, una volta entrato in vigore, eleva al rango di istituzione (dell Unione) sia il Consiglio europeo sia la Banca Centrale europea. Nel TITOLO IV Istituzioni e organi dell'unione, al CAPO I Quadro istituzionale l ARTICOLO I-19 rubricato Le istituzioni dell'unione stabilisce: «1. L'Unione dispone di un quadro istituzionale che mira a: - promuoverne i valori, - perseguirne gli obiettivi, - servire i suoi interessi, quelli dei suoi cittadini e quelli degli Stati membri, - garantire la

26 26 coerenza, l efficacia e la continuità delle sue politiche e delle sue azioni. Tale quadro istituzionale comprende: - il Parlamento europeo, - il Consiglio europeo, - il Consiglio dei ministri (in appresso "Consiglio"), - la Commissione europea (in appresso "Commissione"), - la Corte di giustizia dell'unione europea. 2. Ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dalla Costituzione, secondo le procedure e condizioni da essa previste. Le istituzioni attuano tra loro una leale cooperazione». Nel successivo CAPO II Le altre istituzioni e gli organi consultivi dell'unione l ARTICOLO I-30 completa il quadro richiamando la Banca centrale europea e la Corte dei Conti. Il Consiglio europeo, sebbene formalizzato soltanto dall art. 2 dell Atto Unico europeo nel 1986, affonda le radici nella prassi delle riunioni periodiche che i Capi di Stato o di governo delle Comunità europee tenevano regolarmente a partire dagli anni 60 (c.d. «Vertici» diplomatici). Siffatte riunioni hanno sempre avuto un grande impatto politico sull agire e sullo sviluppo dell integrazione europea, così da indurre i Capi di Stato e di governo delle Comunità europee a formalizzare queste importanti riunioni nell ambito del sistema comunitario. Durante il vertice di Parigi del 9-10 dicembre 1974, è quindi istituito un organo permanente denominato «Consiglio europeo», come supremo «forum» di impulso e di indirizzo politico che non si sovrappone sul piano legislativo alle istituzioni comunitarie, in particolare al Consiglio dei Ministri, bensì esprime il necessario consenso (o dissenso) politico degli Stati membri allo sviluppo (o all involuzione) del sistema comunitario e alla precisazione delle posizioni generali. Ai Capi di Stato e di governo assistiti dai ministri degli Affari esteri, si consideri la presenza del Presidente della Commissione europea, in quanto capo dell esecutivo comunitario, coadiuvato anch esso da un commissario. Il Consiglio europeo si riunisce di regola a Bruxelles almeno due volte l anno e i suoi lavori non sono sottoposti a rigide regole procedurali o di votazioni. Essendo un organo sostanzialmente diplomatico, la natura delle sue decisioni sono di natura politica e gli atti utilizzati talvolta prendono denominazioni diverse (comunicati,

27 27 dichiarazioni, risoluzioni, ecc.). In ogni caso giammai trattasi di atti comunitari «tipici» (vedi Cap. 3), esclusivo appannaggio delle istituzioni. ARTICOLO 4 TUE: «Il Consiglio europeo da all'unione l impulso necessario al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti politici generali. Il Consiglio europeo riunisce i Capi di Stato o di Governo degli Stati membri nonché il presidente della Commissione. Essi sono assistiti dai Ministri incaricati degli Affari esteri degli Stati membri e da un membro della Commissione. Il Consiglio europeo si riunisce almeno due volte l anno sotto la Presidenza del Capo di Stato o di Governo dello Stato membro che esercita la Presidenza del Consiglio. Il Consiglio europeo presenta al Parlamento europeo una relazione dopo ciascuna delle sue riunioni, nonché una relazione scritta annuale sui progressi compiuti dall'unione». ATTENZIONE! Giova in conclusione segnalare che la creazione del Consiglio europeo ha comportato difficoltà di collocazione e non poca confusione nel panorama europeo-comunitario. Per i non addetti, infatti, non si colgono appieno le differenze tra Consiglio europeo (organo politico UE) e Consiglio dei ministri (istituzione legislativa CE). Se a ciò si aggiunge anche l esistenza in Europa del «Consiglio d Europa» (sede Strasburgo), organizzazione internazionale che non è parte dell Unione europea, nata peraltro prima delle Comunità europee (1949), che si occupa prevalentemente della tutela dei diritti fondamentali, attraverso la Convenzione europea dei diritti e delle libertà fondamentali (CEDU) e l azione fondamentale della Corte europea dei diritto dell uomo, si comprendono le difficoltà e le insidie classificatorie proprie delle realtà giuridiche presenti nell Europa occidentale. Non è difficile rilevare, infatti, l erroneità della terminologia usata dai mass media talvolta richiamando il Consiglio d Europa e la Corte europea in luogo del Consiglio europeo (o dei Ministri) dell Unione europea con la Corte di giustizia (istituzione comunitaria). E un gap che occorre risolvere quanto prima per dare maggiore trasparenza e visibilità all intero sistema europeo-comunitario.

28 28 3. LA BANCA CENTRALE EUROPEA Come già accennato, la BCE non è una istituzione comunitaria ancorché svolga una funzione di tutto rilievo nell assolvimento della gestione della unione economica e monetaria. Potremmo anzi affermare che ha rilevanti compente di tipo federale. Ha sede a Francoforte; è composta da un Comitato esecutivo (Presidente, Vice Presidente e cinque membri) nominati dal Consiglio europeo; che si occupa di preparare le riunioni del Consiglio direttivo; attuare la politica monetaria per l area dell euro in conformità con gli indirizzi e le decisioni del Consiglio direttivo e impartire le necessarie istruzioni alle BCN dell area dell euro; gestire gli affari correnti della BCE; esercitare determinati poteri ad esso delegati dal Consiglio direttivo, per esempio di natura normativa. Vi è inoltre, il Consiglio direttivo (membri del Comitato esecutivo più i Governatori delle Banche Centrali Nazionali). è il principale organo decisionale della BCE. Si preoccupa di adottare le decisioni e gli indirizzi necessari ad assicurare l assolvimento dei compiti affidati all Eurosistema; formulare la politica monetaria per l area dell euro, ivi comprese le decisioni relative agli obiettivi monetari, ai tassi d interesse di riferimento e all offerta di riserve nell Eurosistema, nonché definire gli indirizzi per l attuazione di tali decisioni. Il Consiglio direttivo viene normalmente convocato due volte al mese a Francoforte presso la Eurotower. La prima riunione del mese è dedicata alla valutazione degli andamenti monetari ed economici e all adozione delle decisioni mensili di politica monetaria. La seconda è riservata alle questioni connesse ad altri compiti e responsabilità della BCE e dell Eurosistema. I verbali delle riunioni non vengono pubblicati, ma le decisioni di politica monetaria sono annunciate nel corso della conferenza stampa che si tiene dopo la prima riunione del mese. La conferenza è presieduta dal Presidente, assistito dal Vicepresidente. In alcuni specifici casi alle riunioni del Consiglio direttivo possono partecipare il Presidente del Consiglio dei Ministri ed un membro della Commissione; analogamente il Presidente della BCE partecipa alle riunioni del Consiglio qualora si discuta di questioni che coinvolgono l unione economica e monetaria. Dal

29 29 1 gennaio 1999 la BCE ha assunto la responsabilità della conduzione della politica monetaria per l area dell euro (12 Stati UE), che rappresenta la seconda maggiore economia al mondo dopo gli Stati Uniti. La base giuridica della politica monetaria unica è definita dal Trattato che istituisce la Comunità europea e dallo Statuto del Sistema europeo di Banche centrali e della Banca centrale europea. Lo Statuto ha posto in essere la BCE e il Sistema europeo di Banche centrali (SEBC) dal 1 giugno La BCE costituisce il nucleo dell Eurosistema e del SEBC. La BCE e le Banche centrali nazionali svolgono in collaborazione i compiti ad esse conferiti. La BCE è dotata di personalità giuridica ai sensi del diritto pubblico internazionale. Il SEBC comprende la BCE e le banche centrali nazionali di tutti gli Stati membri dell UE (art. 107, n.1 CE), indipendentemente dal fatto che abbiano adottato l euro. Sebbene non abbia alcuna relazione con la BCE, occorre qui richiamare anche la Banca europea per gli investimenti (BEI), istituto di credito senza scopo di lucro con personalità giuridica, che opera sui mercati finanziari nella prospettiva dello sviluppo del mercato unico europeo e della coesione economica e sociale tra gli Stati membri. ARTICOLO 266 CE : «La Banca europea per gli investimenti è dotata di personalità giuridica. Sono membri della Banca europea per gli investimenti gli Stati membri. Lo statuto della Banca europea per gli investimenti costituisce l'oggetto di un protocollo allegato al presente trattato. Il Consiglio, deliberando all'unanimità su richiesta della Banca europea per gli investimenti e previa consultazione del Parlamento europeo e della Commissione, o su richiesta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo e della Banca europea per gli investimenti, può modificare gli articoli 4, 11 e 12 e l'articolo 18, paragrafo 5 di detto statuto». La BEI è l'organo finanziario dell'unione europea; essa contribuisce alla realizzazione degli obiettivi dell'unione attraverso il finanziamento di progetti volti a promuovere l'integrazione europea, lo sviluppo equilibrato,