Controllo a seguito di esposto: il denunciato può accedere agli atti

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1 Controllo a seguito di esposto: il denunciato può accedere agli atti TAR, Toscana, sentenza 03/07/2017 n 898 di Luisa Cirillo Un privato, a seguito di un controllo amministrativo alla propria attività originato da esposti presentati da terzi, chiede al Comune copia integrale degli atti relativi all accertamento, ivi compresi gli esposti. Può il Comune negare l accesso a tali documenti adducendo ragioni di tutela della riservatezza dei denuncianti? A questa domanda risponde il Tar Toscana, Sez. I, con la sentenza 3 luglio 207, n Il diritto di accesso agli atti Il diritto di accesso agli atti è il diritto degli interessati a prendere visione ed estrarre copia dei documenti amministrativi, rappresenta un principio generale dell attività amministrativa volto da un lato a favorire la partecipazione del cittadino e dall altro a garantire la trasparenza e l imparzialità della Pubblica Amministrazione. Il diritto di accesso è disciplinato dal capo 5 della Legge n. 241 del 1990 agli articoli 22 e seguenti ed ha trovato più ampia ed organica disciplina con l entrata in vigore della Legge 11 febbraio 2005 n. 15, che ha innovato profondamente l intero procedimento amministrativo previsto nella Legge 241

2 del I soggetti interessati che possono esercitare il diritto di accesso sono tutti i soggetti privati che vantano un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l accesso. Oggetto del diritto di accesso sono esclusivamente i documenti amministrativi (così come definiti dall articolo 22, comma primo, lettera d) e tale diritto è esercitabile nei confronti di tutte le Pubbliche Amministrazioni, delle aziende autonome e speciali e degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi. Tuttavia esistono delle limitazioni all utilizzo di tale diritto, che sono disciplinate all articolo 24 della Legge n.241 del Il primo comma esclude il suddetto diritto per tutti i documenti coperti dal segreto di Stato, nonché, a seguito della novella del 2005: nei procedimenti tributari per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano; nei confronti delle attività della P.A. dirette all emanazione di atti normativi, atti amministrativi generali, di programmazione e pianificazione, che restano soggette alla loro disciplina particolare; nei procedimenti selettivi, quando vengono in rilievo documenti contenenti informazioni di natura psico-attitudinale relativi a terzi. Al di fuori delle anzidette ipotesi, al comma 6 della norma è prevista una regola di principio generale secondo la quale il Governo può prevedere casi di sottrazione al diritto di accesso per l esigenza di salvaguardare: la sicurezza, la difesa nazionale e le relazioni internazionali; la politica monetaria e valutaria; l ordine pubblico e la prevenzione e repressione della criminalità; la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, giuridiche; gruppi, imprese e associazioni con particolare riferimento agli interessi di natura epistolare, sanitaria, finanziaria, industriale e

3 commerciale; l attività in corso di contrattazione collettiva nazionale di lavoro e agli atti interni connessi all espletamento del relativo mandato. Dunque, l istanza di accesso potrà essere rifiutata dalla Pubblica Amministrazione in tutti i casi in cui l esercizio di tale diritto comporti un pregiudizio di interessi pubblici o di interessi privati.quest ultima ipotesi di limitazione sarà il caso di nostro interesse. Controllo amministrativo a seguito di esposto, il denunciato può accedere agli atti. Il diritto di accesso ed il rapporto con la tutela della riservatezza Vediamo come, nella pratica, viene bilanciato il difficile equilibrio tra il diritto di accesso agli atti ed il diritto alla riservatezza. In particolare, risulta interessante la lettura della recente sentenza del Tribunale Amministrativo della Toscana, 3 luglio 2017, n. 898, che dirime una controversia in materia di accesso agli atti riguardante gli esposti presentati alla Pubblica Amministrazione. L esposto alla Pubblica Amministrazione è l atto dal quale trae origine un attività amministrativa che si sostanzia previamente in verifiche ispettive e successivamente in verbali di accertamento di illeciti. La questione dibattuta è se l esposto può essere fatto oggetto di istanza di accesso agli atti o piuttosto possono esserlo soltanto i verbali di accertamento. La risposta ci viene fornita dal Tribunale amministrativo della Toscana. Nella fattispecie un privato, titolare di un attività la quale viene sottoposta ad un controllo amministrativo a seguito di un esposto presentato da terzi, formula istanza di accesso agli atti relativi all accertamento amministrativo, ivi compresi gli esposti presentati da terzi. L Amministrazione, previamente informando i sottoscrittori degli esposti che esprimevano la loro opposizione, decide di

4 rigettare l istanza motivando il diniego per ragioni di tutela della riservatezza dei denuncianti. Il privato ricorre in giudizio avverso tale rigetto, adducendo come motivi la violazione dei principi di imparzialità e trasparenza dell attività amministrativa (Art 97 Costituzione) e degli articoli 22 e 24 della Legge sul procedimento amministrativo n. 241 del Il ricorso viene accolto ed è ritenuto fondatole per le seguenti motivazioni: a) Il diritto di accesso costituisce una situazione attiva meritevole di autonoma tutela Il diritto di accesso non costituisce una pretesa meramente strumentale alla difesa in giudizio, bensì è diretto al conseguimento di un autonomo bene della vita, con la conseguenza che la domanda giudiziale volta ad ottenere l accesso ai documenti è indipendente sia dalle sorti del processo principale che dall eventuale infondatezza o inammissibilità della domanda giudiziale che il richiedente potrebbe proporre a seguito della conoscenza degli atti, non avendo carattere strumentale alla difesa in giudizio della posizione soggettiva del richiedente, piuttosto dovendo essere ricondotto unicamente alla sussistenza di un interesse giuridicamente rilevante del richiedente che sia meritevole di tutela e collegata alla documentazione di cui si chiede l ostensione (Consiglio di Stato, Sezione 5, 23 febbraio 2010, n. 1067; Consiglio di Stato, Sezione 4, 20 settembre 2012, n. 5047; Sezione 3, 13 gennaio 2012, n. 116; Sezione 6, 14 agosto 2012, n. 4566; Sezione 5, 22 giugno 2012, n 3683). b) La non motivata opposizione dei controinteressati non può costituire un limite all esercizio del diritto di accesso La legge che disciplina la materia del diritto di accesso è volta a coniugare l esigenza di trasparenza della Pubblica Amministrazione con gli interessi contrapposti di soggetti

5 individuati o facilmente individuabili che verrebbero lesi nel loro diritto alla riservatezza dall accesso agli atti. Come sopra abbiamo visto, l articolo 24 della Legge n. 241 del 1990 disciplina i casi di esclusione del diritto di accesso e precisamente al comma 6, lettera d: la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, giuridiche; gruppi, imprese e associazioni con particolare riferimento agli interessi di natura epistolare, sanitaria, finanziaria, industriale e commerciale. Conseguentemente, una mera espressione di diniego da parte dei controinteressati, senza addurre una specifica motivazione e una lesione dei propri diritti, non potrà costituire motivo di rigetto dell istanza di accesso. c) L ampia definizione di documento amministrativo Si intende per documento amministrativo ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non elativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale (ai sensi dell articolo 22, comma 1, lettera d, della Legge n. 241/90). Pertanto, l accesso può riguardare anche atti formati e provenienti da soggetti privati, a condizione che gli stessi siano stabilmente detenuti dalla Pubblica Amministrazione per l espletamento delle proprie attività istituzionali. Più specificamente, il Tribunale toscano aderisce all orientamento di quella parte di giurisprudenza che ritiene che il privato sottoposto ad un procedimento di controllo vanta un interesse qualificato a conoscere tutti i documenti utilizzati per l esercizio del potere, ivi compresi, di regola, gli esposti e le denunce che hanno attivato l azione dell autorità, in quanto per il loro particolare contenuto probatorio potrebbero concorrere all accertamento di fatti

6 pregiudizievoli per il denunciato. Invero. l esposto, una volta pervenuto nella sfera di conoscenza dell amministrazione, costituisce un documento che assume rilievo procedimentale come presupposto di un attività ispettiva o di un intervento in autotutela, e di conseguenza il denunciante perde consapevolmente la disponibilità sulla propria segnalazione: quest ultima, infatti, diventa un elemento del procedimento amministrativo e come tale nella disponibilità dell amministrazione. La sua divulgazione, pertanto, non è preclusa da esigenze di tutela della riservatezza, giacché il predetto diritto non assume un estensione tale da includere il diritto all anonimato di colui che rende una dichiarazione che comunque va ad incidere nella sfera giuridica di terzi (Cons. St., sez. V, 19 maggio 2009 n. 3081; T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III, 11 febbraio 2016 n. 396). Dello stesso orientamento è anche il Tribunale Amministrativo del Lazio che con sentenza del 10 settembre 2015, n , afferma che chi subisce un procedimento di controllo o ispettivo ha, infatti, un interesse qualificato a conoscere integralmente tutti i documenti amministrativi utilizzati nell esercizio del potere di vigilanza, a cominciare dagli atti d iniziativa e di preiniziativa, quali, appunto, denunce o esposti, non essendovi, alla luce del quadro normativo di riferimento, ostacoli a tale diritto di accesso, non offrendo l ordinamento tutela alla segretezza delle denunce, a meno che la comunicazione del nominativo del denunciante non si rifletta negativamente sullo sviluppo dell istruttoria, il che può unicamente giustificare il differimento del diritto di accesso, ma non consente, invece, il diniego del diritto alla conoscenza degli atti. Sicuramente le considerazioni alle quali è giunto il Tribunale toscano sono condivise da buona parte della giurisprudenza, pur tuttavia vi è da segnalare a riguardo un precedente orientamento difforme, enuncleato dal Tribunale Amministrativo

7 Veneto nella sentenza 20 marzo 2015 n. 321, in linea con una precedente pronuncia del Consiglio di Stato, sezione 6, sentenza n del 2014, secondo il quale gli espostidenunce non possono essere oggetto di accesso agli atti poiché non sussiste il requisito della stretta connessione e del rapporto di strumentalità necessaria rispetto alla tutela delle proprie posizioni soggettive in giudizio, previsto dall art 24 comma 7 della legge n. 241 del In quanto, l esposto che ha dato origine alle verifiche ispettive, non incide in alcun modo sul diritto di difesa della parte ricorrente, cui sono stati notificati i verbali conclusivi dell accertamento che recano tutte le motivazioni delle contestazioni mosse e che sono quindi sicuramente l unica fonte delle contestazioni mosse alla ricorrente. Infine, se si vuole approfondire il tema, relativamente alla problematica della conoscenza della generalità del soggetto che ha presentato l esposto ed i relativi dubbi sull eventualità di un uso strumentale e ritorsivo della conoscenza dell esposto, si rimanda alla lettura della sentenza del Tribunale della Lombardia, Brescia, sezione 2, 20 novembre 2014 n Con tale pronuncia i Giudici hanno sostenuto che la sua divulgazione non è preclusa da esigenze di tutela della riservatezza, giacchè il predetto diritto non assume un estensione tale da includere il diritto all anonimato di colui che rende una dichiarazione a carico di terzi. Infatti la giurisprudenza amministrativa maggioritaria afferma che al diritto alla riservatezza, pure costituzionalmente rilevante, non può certo riconoscersi un accezione talmente ampia da includervi finanche il diritto all anonimato di colui che rende una dichiarazione a carico di terzi nell ambito di un procedimento ispettivo o sanzionatorio. (Altalex, 20 settembre Nota di Luisa Cirillo)

8 TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA SEZIONE PRIMA Sentenza 3 luglio 2017, n. 898 sul ricorso numero di registro generale 267 del 2017, proposto da: xxx S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall avvocato Paolo Bastianini, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Massimo Pozzi in Firenze, lungarno Vespucci, 20; contro Comune di Sorano, non costituito in giudizio; nei confronti di F.P., A.M. non costituiti in giudizio; per l annullamento del diniego di accesso agli atti Prot. del del Comune di Sorano, nonché ogni atto allo stesso presupposto e conseguente; del diniego di accesso agli atti Prot. del del Comune di Sorano, nonché ogni atto allo stesso presupposto e conseguente; e per l accertamento della sussistenza del diritto della xxx s.r.l. di prendere visione ed estrarre copia integrale della documentazione richiesta con le istanze di accesso agli atti con la condanna del Comune di Sorano all ostensione dei documenti richiesti. Visti il ricorso e i relativi allegati; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa;

9 Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 giugno 2017 il dott. Bernardo Massari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO Espone la ricorrente di essere venuta a conoscenza di almeno due esposti inviati al Comune di Sorano da soggetti privati e aventi ad oggetto fatti e contestazioni riguardanti la propria attività. Venivano perciò presentate al Comune due distinte richieste di accesso agli atti, l una in data. e l altra in data, al fine di prendere visione ed ottenere copia di detti documenti onde, eventualmente, esercitare il proprio diritto alla interlocuzione. Con nota del 31 gennaio 2017 l amministrazione riscontrava negativamente le suddette istanze di accesso in quanto i sottoscrittori degli esposti, previamente informati, avrebbero espresso la propria opposizione e tale diniego veniva condiviso nella motivazione del provvedimento giacché il diritto di accesso si limita agli eventuali verbali di accertamento conseguenti alle attività ispettive la cui titolarità già appartiene alla P.A. e non agli esposti denunce, anche per l evidente esigenza di tutela della riservatezza dei soggetti interessati. Avverso tali atti insorgeva la società in intestazione chiedendone l annullamento, oltre all accertamento del proprio diritto di prendere visione ed estrarre copia integrale della documentazione richiesta con la consequenziale condanna del Comune di Sorano all ostensione dei documenti. L accoglimento del ricorso veniva affidato ai motivi che seguono: Violazione dei principi di imparzialità e di trasparenza dell attività amministrativa (articolo 97 della Costituzione).

10 Violazione degli articoli 22 e 24 della L. n. 241/1990. Il Comune di Sorano non si costituiva in giudizio. Nella camera di consiglio del 12 giugno 2017 il ricorso veniva trattenuto per la decisione. Il ricorso è fondato. Va premesso che il diritto di accesso agli atti della P.A. non costituisce una pretesa meramente strumentale alla difesa in giudizio, essendo in realtà diretto al conseguimento di un autonomo bene della vita, così che la domanda giudiziale tesa ad ottenere l accesso ai documenti è indipendente non solo dalla sorte del processo principale nel quale venga fatta valere l anzidetta situazione, ma anche dall eventuale infondatezza o inammissibilità della domanda giudiziale che il richiedente, una volta conosciuti gli atti, potrebbe proporre (Cfr. Cons. St., sez. V, 23 febbraio 2010 n. 1067, id., sez. VI, 12 aprile 2005 n ; id., sez. VI, 21 settembre 2006 n. 5569). Invero, le disposizioni in materia di diritto di accesso mirano a coniugare l esigenza della trasparenza e dell imparzialità dell Amministrazione nei termini di cui all art. 22, l. n. 241 del 1990 con il bilanciamento da effettuare rispetto ad interessi contrapposti e fra questi specificamente quelli dei soggetti individuati o facilmente individuabili che dall esercizio dell accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza. Il successivo art. 24 della medesima legge, che disciplina i casi di esclusione dal diritto in questione, prevede al comma 6 i casi di possibile sottrazione all accesso in via regolamentare e fra questi al punto d) quelli relativi a documenti che riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, di persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale

11 di cui siano in concreto titolari. Ne segue che la mera e non meglio motivata espressione del diniego da parte dei controinteressati non può costituire ostacolo all esplicazione del diritto in parola. Per altro verso si è avuto modo di affermare che in ragione dell ampia nozione di documento amministrativo di cui all art. 22 l. n. 241 del 1990, ben può l accesso investire atti formati e provenienti da soggetti privati, purché gli stessi siano detenuti stabilmente dalla p.a. per l espletamento delle proprie attività istituzionali. In particolare, il privato che subisce un procedimento di controllo vanta un interesse qualificato a conoscere tutti i documenti utilizzati per l esercizio del potere inclusi, di regola, gli esposti e le denunce che hanno attivato l azione dell autorità suscettibili per il loro particolare contenuto probatorio di concorrere all accertamento di fatti pregiudizievoli per il denunciato. Infatti, l esposto, una volta pervenuto nella sfera di conoscenza dell amministrazione, costituisce un documento che assume rilievo procedimentale come presupposto di un attività ispettiva o di un intervento in autotutela, e di conseguenza il denunciante perde consapevolmente e scientemente il controllo e la disponibilità sulla propria segnalazione: quest ultima, infatti, uscita dalla sfera volitiva del suo autore diventa un elemento del procedimento amministrativo, come tale nella disponibilità dell amministrazione. La sua divulgazione, pertanto, non è preclusa da esigenze di tutela della riservatezza, giacché il predetto diritto non assume un estensione tale da includere il diritto all anonimato di colui che rende una dichiarazione che comunque va ad incidere nella sfera giuridica di terzi (Cons. St., sez. V, 19 maggio 2009 n. 3081; T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III, 11 febbraio 2016 n. 396). Né il nostro ordinamento, ispirato a principi democratici di trasparenza, imparzialità e responsabilità ammette la

12 possibilità di denunce segrete: sicché colui il quale subisce un procedimento di controllo o ispettivo ha un interesse qualificato a conoscere integralmente tutti i documenti amministrativi utilizzati nell esercizio del potere di vigilanza, a cominciare dagli atti di iniziativa e di preiniziativa, quali, appunto, denunce, segnalazioni o esposti (T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 12 luglio 2016 n. 980, T.A.R. Campania, sez. VI, 4 febbraio 2016 n. 639). Ne segue, per le ragioni esposte, che il ricorso va accolto annullando gli atti impugnati e, per l effetto, condannando il Comune di Sorano a consentire alla società ricorrente, nel termine massimo di trenta giorni dalla notificazione della sentenza, l accesso e l estrazione di copia dei documenti richiesti. Le spese seguono la soccombenza come in dispositivo liquidate. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l effetto, annulla gli atti impugnati e condanna il Comune di Sorano a consentire alla società ricorrente, nel termine di trenta giorni dalla notificazione della sentenza, l accesso e l estrazione di copia dei documenti richiesti. Condanna l amministrazione soccombente alla rifusione delle spese di giudizio che si liquidano in 2.500,00, oltre accessori di legge. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall autorità amministrativa. Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 14 giugno 2017 con l intervento dei magistrati: Armando Pozzi, Presidente

13 Bernardo Massari, Consigliere, Estensore Gianluca Bellucci, Consigliere