QUADERNI DI PROJECT FINANCING 2

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2 QUADERNI DI PROJECT FINANCING 2 Il confronto tra appalto e concessione la valutazione del Value for Money ORDINE DEGLI INGEGNERI DELLA PROVINCIA DI ROMA

3 La presente pubblicazione è l'espressione dell'attività di studio e approfondimento svolta dal 2006 ad oggi della Commissione Project Financing e PPP dell'ordine degli Ingegneri di Roma, presieduta da Massimo Coltellacci, e in particolare dalla Sottocommissione PSC/VfM composta da: Alberto Germani (Responsabile) Domenico Provenziani (Coordinatore) Giovanna Dabbicco Maurizio Giambartolomei Giovanni Giampà Alessandro Labellarte Laura Martiniello Carlo Massini Stefano Saracchi Michelangelo Smeriglio Stampato nel dicembre 2009 a cura di: Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma Tutti i diritti sono riservati IL CONFRONTO TRA APPALTO E CONCESSIONE - LA VALUTAZIONE DEL VALUE FOR MONEY 3

4 IL CONFRONTO TRA APPALTO E CONCESSIONE - LA VALUTAZIONE DEL VALUE FOR MONEY 4

5 indice Prefazione di Carla Cappiello e Mario Leonardi 1. Introduzione 1.1 Obiettivo della pubblicazione 1.2 Ambito di Applicazione 1.3 Modelli operativi a confronto 1.4 Scelta della ripartizione dei rischi da applicare 1.5 Riepilogo delle opzioni a confronto 1.6 Analisi Qualitativa e Quantitativa 1.7 Quadro normativo e regolatorio a cura di Massimo Coltellacci 2. Analisi qualitativa 2.1 Aspetti generali 2.2 L approccio del Value For Money assessment 2.3 Elementi di analisi del Value For Money Assessment 2.4 Tempi del Value For Money Assessment nell esperienza anglosassone 2.5 Obiettivi dell analisi qualitativa 2.6 Conclusioni a cura di Alberto Germani 3. Il confronto tra PSC e PFI: prime indicazioni 3.1 Generalità 3.2 Ambito di applicazione: le opere fredde 3.3 Modello di analisi quantitative 3.4 I costi base e il costo dei rischi 3.5 Il trasferimento dei rischi a cura di Domenico Provenziani Michelangelo Smeriglio 4. Individuazione dei rischi trasferibili 4.1 Premessa 4.2 La Decisione Eurostat 11/04/2004: contenuti principali 4.3 La virtuosità del modello indicato dalla Decisione Eurostat 4.3 La praticità dell allocazione dei rischi indicata dalla Decisione Eurostat 4.4 Allocazione dei rischi connessi all intervento secondo le indicazioni di Eurostat a cura di Massimo Coltellacci Giovanna Dabbicco Domenico Provenziani Michelangelo Smeriglio IL CONFRONTO TRA APPALTO E CONCESSIONE - LA VALUTAZIONE DEL VALUE FOR MONEY 5

6 5. Metodi generali per il calcolo del valore dei rischi 5.1 Cenni introduttivi 5.2 Metodo tradizionale 5.3 Il fattore testability 5.4 Metodo statistico parametrico a cura di Giovanni Giampà Laura Martiniello Stefano Saracchi 6. Metodo applicativo proposto 6.1 Premessa generale 6.2 Calcolo dei costi base 6.3 Calcolo del costo dei rischi 6.4 Calcolo del costo dei rischi 6.5 Confronto dei costi del PSC con quelli del PFI a cura di Massimo Coltellacci Alessandro Labellarte Michelangelo Smeriglio 7. Quando fare il VfM assessment 7.1 Fase in cui realizzare il VfM assessment: redazione dello SdF 7.2 Elementi necessari nello SdF per il VfM assessment a cura di Alessandro Labellarte Appendice A Questionario per l Analisi Qualitativa a cura di Domenico Provenziani Appendice B Tecniche di valutazione dei rischi numeriche e non numeriche a cura di Giovanni Giampà Laura Martiniello Stefano Saracchi Appendice C Il fattore ottimismo secondo la valutazione della Mott Mac Donald a cura di Maurizio Giambartolomei Bibliografia Profilo degli autori IL CONFRONTO TRA APPALTO E CONCESSIONE - LA VALUTAZIONE DEL VALUE FOR MONEY 6

7 Prefazione A cura dei Vice Presidenti Ing. Carla Cappiello Ing. Mario Leonardi IL CONFRONTO TRA APPALTO E CONCESSIONE - LA VALUTAZIONE DEL VALUE FOR MONEY 7

8 Il Quaderno n.2 di Project Financing Il confronto tra appalto e concessione - la valutazione del Value for Money rappresenta in pieno lo sforzo che il Consiglio dell Ordine sta mettendo in campo ai fini dell approfondimento e divulgazione di temi tecnici e scientifici. Quest attività è portata avanti attraverso il lavoro delle Commissioni tematiche, oltre trenta di numero, che grazie al contributo volontario e gratuito dei colleghi e di esperti esterni permettono agli iscritti all Ordine di essere sempre aggiornati sulle evoluzioni e sviluppi delle principali materie afferenti l ingegneria e la tecnica in generale. La presente pubblicazione è frutto dello studio della Commissione Project Financing e PPP, iniziato nel 2006, sulla valutazione della convenienza per la Pubblica Amministrazione a realizzare una determinata opera in project financing, quindi in concessione, piuttosto che con l'appalto tradizionale. Questo tipo di valutazione è necessario e di fondamentale importanza nella scelta di una procedura piuttosto che un altra. La Commissione si è basata inizialmente sulla letteratura presente nei paesi anglosassoni e successivamente ha individuato un metodo applicativo che permette di effettuare un paragone tra le due procedure su basi numeriche. Una delle particolarità del metodo proposto è la ripartizione dei rischi conforme a quella suggerita dalla Decisione Eurostat 11/02/2004, proseguendo così gli studi effettuati dalla Commissione stessa precedentemente sugli aspetti contabili del Partenariato Pubblico Privato in riferimento al trattato di Maastricht e la ripartizione dei rischi indicata appunto dalla Decisione Eurostat, studi pubblicati dall Ordine nel n.1 dei Quaderni di Project Financing. Questo lavoro sarà pubblicato sul sito dell Ordine, con l ambizione di diventare un possibile riferimento per gli operatori del settore. Ci auguriamo infine che i lavori della Commissione Project Financing e PPP procedano nei prossimi anni in maniera altrettanto proficua. Roma, 14 dicembre 2009 Ing. Carla Cappiello Ing. Mario Leonardi IL CONFRONTO TRA APPALTO E CONCESSIONE - LA VALUTAZIONE DEL VALUE FOR MONEY 8

9 Capitolo 1 Introduzione a cura di Massimo Coltellacci 1. Introduzione 1.1 Obiettivo della pubblicazione 1.2 Ambito di Applicazione 1.3 Modelli operativi a confronto 1.4 Scelta della ripartizione dei rischi da applicare 1.5 Riepilogo delle opzioni a confronto 1.6 Analisi Qualitativa e Quantitativa 1.7 Quadro normativo e regolatorio IL CONFRONTO TRA APPALTO E CONCESSIONE - LA VALUTAZIONE DEL VALUE FOR MONEY 9

10 1.1. Obiettivo della pubblicazione Lo scopo della presente pubblicazione è indicare un metodo per permettere alla PA valutare se esiste la convenienza a realizzare una determinata opera in project financing, quindi in concessione, piuttosto che con l'appalto tradizionale. La necessità di confrontare le due procedure è emersa già da tempo nei paesi anglosassoni nei quali è stata prodotta vastissima letteratura e da loro denominata Value for Money assessment. Una possibile traduzione non letterale in italiano del Value for Money è il "rapporto qualità/prezzo" o Analisi del Valore come denominato dall'autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP) 1. In Italia l AVCP con Determinazione n. 1 del 14 gennaio 2009 ha inserito tra i contenuti dello studio di fattibilità delle opere da realizzare in PPP anche il confronto tra appalto e concessione: Pertanto, l approccio al Partenariato Pubblico Privato deve rappresentare un attenta verifica e valutazione delle condizioni sopra esposte e delle opzioni di finanziamento concretamente disponibili per la pubblica amministrazione, incluse quelle tradizionali, con l obiettivo di raggiungere la condizione ottimale dei costi complessivi del progetto e della qualità dei servizi erogati (Value for Money VfM). Se l obiettivo di un procedimento di realizzazione di un intervento basato sullo schema di Partenariato Pubblico Privato è il perseguimento del VfM, uno dei modelli più diffusi per misurarne l entità è quello del Public Sector Comparator (PSC). Questo modello di valutazione si basa sul confronto del Valore Attuale Netto (VAN) dei costi e dei ricavi generati nelle due diverse soluzioni di appalto/concessione. La differenza tra i valori riportati rappresenta la misura del VfM espressa in termini di risparmio sui costi di un alternativa rispetto all altra (PPP e PSC- Public Sector Comparator). Recentemente l AVCP, insieme con l Unita Tecnica Finanza di Progetto (UTFP), ha indicato nel documento Analisi delle tecniche di valutazione per la scelta del modello di realizzazione dell intervento: il metodo del Public Sector Comparator e l analisi del valore una possibile modalità per calcolare il costo per la PA di un operazione realizzata con la procedura tradizionale. Nella presente pubblicazione per arrivare a comparare le due alternative sono stati effettuati i seguenti passaggi: - individuazione dell ambito di applicazione ovvero del tipo di opere per le quali si ritiene di procedere alla comparazione - definizione delle opzioni a confronto, ovvero delle caratteristiche delle tipologie di procedure che andranno confrontate - elaborazione di un metodo per il calcolo economico dei costi sostenuti dalla PA in ciascuna delle due procedure 1 Analisi delle tecniche di valutazione per la scelta del modello di realizzazione dell intervento: il metodo del Public Sector Comparator e l analisi del valore a cura di AVCP e UTFP del settembre 2009 IL CONFRONTO TRA APPALTO E CONCESSIONE - LA VALUTAZIONE DEL VALUE FOR MONEY 10

11 1.2. Ambito di Applicazione L'utilità di comparare la convenienza per la PA delle due diverse procedure è evidente: tale comparazione permette infatti all'amministrazione di utilizzare al meglio le proprie risorse e sfruttare il più possibile le potenzialità economiche di una determinata opera pubblica. Il VfM assessment va dunque effettuato per tutte le opere pubbliche nelle quali si abbia l'intenzione di realizzare un PPP. Quindi sia per le opere cosiddette calde 2, che si autosostegono, per quelle tiepide 3, che hanno bisogno di una contribuzione dell Amministrazione in conto costruzione per essere realizzate in PPP e per quelle fredde 4 che necessitano di un canone periodico per a copertura dei costi di gestione e di investimento. Queste ultime opere, le opere fredde, comportano un maggior esborso di risorse economiche da parte della PA e per questa ragione che per tali opere la valutazione del VfM è estremamente importante. Il presente studio è focalizzato sulla comparazione delle due opzioni procedurali per le opere fredde Modelli operativi a confronto I due modelli operativi per la realizzazione dell opera da mettere a confronto sono i seguenti: 1. Procedura tradizionale composta dalle seguenti attività, brevemente PSC 5 : progettazione da parte della PA con affidamento a terzi affidamento di appalto di costruzione a impresa privata successiva gestione da parte della PA con affidamento a terzi 2. Concessione di costruzione e gestione, ai sensi dell art. 143 del D.Lgs 163/2006 con la quale si affida 6 ad un unico contraente privato: la progettazione, la costruzione e la gestione dell infrastruttura 2 opera calda infrastruttura attraverso la quale si forniscono dei servizi pagati direttamente dagli utenti i cui ricavi sono sufficienti per sostenere i costi dei servizi e il costo dell'investimento sostenuto per la realizzazione dell'opera le tariffe possono essere a prezzi di mercato o convenzionate. 3 opera tiepida Si tratta di quelle opere in cui i ricavi di gestione sono sufficienti a coprire i costi di gestione ma non l investimento iniziale. Pertanto nei PPP è necessario che venga conferito un contributo in conto costruzione in contanti, e/o in immobili e/o in diritti edificatori. 4 opera fredda opera attraverso la quale si possono offrire dei servizi il cui pagamento da parte degli utenti NON è sufficiente sostenere i costi dei servizi e il costo dell'investimento sostenuto per la realizzazione dell'opera Si tratta di opere pubbliche che vengono finanziate, almeno parzialmente, e realizzate e gestite da un Partner Privato, che rientra dell investimento e dei costi di gestione attraverso un canone periodico pagato dal Partner Pubblico; trattasi principalmente di opere legate al settore sanitario, scolastico e stradale, e anche di interventi come la realizzazione di uffici pubblici e, in futuro, delle carceri. 5 dall anglosassone Public Sector Comparator 6 L affidamento della concessione può avvenire con le seguenti procedure del codice dei contratti pubblici, di evidenza pubblica: - ai sensi dell art. 143 ponendo a base di gara un progetto preliminare - ai sensi dell art. 153 ponendo a base di gara uno studio di fattibilità IL CONFRONTO TRA APPALTO E CONCESSIONE - LA VALUTAZIONE DEL VALUE FOR MONEY 11

12 Il contraente privato finanzia, almeno fino al 50%, l opera e verrà remunerato durante la gestione o dalle tariffe pagate dall utenza (opere calde) o con un canone periodico pagato dalla PA (opere fredde) a fronte della fornitura dei servizi connessi all opera realizzata. Al termine della concessione l opera realizzata torna nella disponibilità della PA. Come precedentemente detto, il termine di paragone nel presente studio saranno le concessioni delle opere fredde, nei quali appunto è la PA a pagare un canone periodico per il Partner Privato al fine di remunerare la gestione e l investimento. Tale schema, ampliamente utilizzato in Gran Bretagna, e lì denominato Private Finance Initiative, sarà di seguito identificato con l acronimo PFI Scelta della ripartizione dei rischi da applicare La ripartizione dei rischi da applicare nella concessione di costruzione e gestione, è una di quelle indicate nella Decisione Eurostat 11/02/2004, brevemente Decisione. La Decisione indica quale deve essere la ripartizione del rischio tra il Partner Pubblico e quello Privato, in una concessione di costruzione e gestione, affinché l asset realizzato possa essere non inserito nei Conti Nazionali per il calcolo del deficit e del debito pubblici ai fini del Trattato di Maastricht. La Decisione a tal fine divide i rischi di un operazione di PPP in tre macrocategorie: a. rischio di costruzione: b. rischio di disponibilità c. rischio di domanda e indica che, affinché l infrastruttura possa essere considerata al di fuori del bilancio dello stato, tali rischi devono essere così ripartiti 7 : - rischio di costruzione a carico dal Partner Privato - uno tra il rischio di disponibilità e il rischio di domanda a carico del Partner Privato - il restante rischio a carico del Partner Pubblico Tale ripartizione del rischio è necessaria affinché la cosiddetta proprietà economica dell asset sia del Partner Privato, nel senso che la maggior parte dei rischi e dei vantaggi gravino sul Partner Privato. La decisione Eurostat è una decisione resa ai fini contabili ma il modello di PPP proposto risulta virtuoso in quanto la ripartizione del rischio tra la parte pubblica e la parte privata proposta dalla Decisione rappresenta un modo con cui il Partner Pubblico può ottenere quei vantaggi che convenzionalmente si attendono dal PPP: - il finanziamento della costruzione prevalentemente a carico del Partner Privato - la certezza dei costi, dei tempi e degli standard costruttivi dell opera - la certezza della qualità e della quantità del servizio fornito Alla luce di quanto indicato il modello di PPP con cui andare a comparare la procedura tradizionale (PSC) è una concessione di un opera fredda (PFI) con una ripartizione dei rischi conforme a quella indicata dalla Decisione Eurostat 11/02/2004 e in particolare con: - i rischi di costruzione e disponibilità a carico dal Partner Privato 7 Per considerare trasferito un rischio ai fini della decisione Eurostat non è necessario che sia trasferita la totalità dello stesso; è sufficiente che ne sia trasferita la maggior parte. IL CONFRONTO TRA APPALTO E CONCESSIONE - LA VALUTAZIONE DEL VALUE FOR MONEY 12

13 - il restante rischio di domanda rimane a carico del Partner Pubblico La scelta del rischio di disponibilità a carico del privato è data dalla maggior capacità da parte del privato di gestire tale tipologia di rischio rispetto a quello di domanda viste le maggiori capacità gestionali delle aziende private rispetto alle PA; al contrario il rischio di domanda in settori come quello della sanità, della scuola e dei trasporti, è giustamente lasciato a carico del partner pubblico che è proprio il soggetto che ha maggior influenza, grazie alle proprie scelte programmatorie, sulla domanda di servizi in tali settori Riepilogo delle opzioni a confronto Nella tabella che segue sono sintetizzate le opzioni a confronto fin qui delineate. PSC procedura tradizionale PFI concessione di costruzione e gestione 1. ambito applicazione opere fredde (secondo definizione Decisione Eurostat 11/02/2004) 2. modello operativo progettazione e costruzione professionisti esterni attività Partner Privato progettazione impresa scelta con attività Partner Privato appalto costruzione PA costo Partner Privato min 50% PA max al 50% PA finanziamento Partner Privato min 50% PA max al 50% gestione impresa scelta con gara attività Partner Privato PA costo PA attraverso pagamento di canone periodico 3. ripartizione dei rischi PA costruzione Partner Privato PA disponibilità Partner Privato PA domanda PA IL CONFRONTO TRA APPALTO E CONCESSIONE - LA VALUTAZIONE DEL VALUE FOR MONEY 13

14 1.6. Analisi Qualitativa e Quantitativa Definite le opzioni da mettere a confronto la PA può effettuare la valutazione del VfM, che deve essere condotta passando attraverso due distinte analisi: - l Analisi Qualitativa, che ha lo scopo di rilevare la presenza delle condizioni necessarie per il ricorso al PPP ed in particolare 8 : - un quadro normativo e regolatorio compatibile con l intervento - l esistenza di rischi trasferibili al soggetto privato, con la contrattualizzazione delle rispettive responsabilità - la capacità organizzativa e la presenza del know-how della pubblica amministrazione per intraprendere un operazione di Partenariato Pubblico Privato - la possibilità di praticare un sistema di pagamenti da legare a prefissati livelli quantitativi e qualitativi in sede di gestione - la tariffabilità dei servizi da erogare e la verifica del consenso della collettività a pagare per tali servizi alla pubblica amministrazione - - l Analisi Quantitativa, ha l obiettivo di dare un valore economico ai costi per la PA delle due ipotesi PSC e PFI; tale valore deve essere espresso in termini di Valore Attuale Netto (VAN) dei costi sostenuti dalla PA in ciascuna delle diverse opzioni. La presente pubblicazione indica un metodo applicativo per una prima valutazione quantitativa Quadro normativo e regolatorio Il terzo correttivo al Codice dei contratti pubblici (D.Lgs n. 152/2008), introduce all art. 3, comma 15 ter del D.Lgs 163/2006 la ripartizione dei rischi nella definizione dei contratti di partenariato pubblico privato: i «contratti di partenariato pubblico privato» sono contratti aventi per oggetto una o più prestazioni quali la progettazione, la costruzione, la gestione o la manutenzione di un opera pubblica o di pubblica utilità, oppure la fornitura di un servizio, compreso in ogni caso il finanziamento totale o parziale a carico di privati, anche in forme diverse, di tali prestazioni, con allocazione dei rischi ai sensi delle prescrizioni e degli indirizzi comunitari vigenti. Rientrano, a titolo esemplificativo, tra i contratti di partenariato pubblico privato la concessione di lavori, la concessione di servizi, la locazione finanziaria, l affidamento di lavori mediante finanza di progetto, le società miste. e nello stesso comma l applicazione delle decisioni Eurostat ai contratti di PPP: alle operazioni di partenariato pubblico privato si applicano i contenuti delle decisioni Eurostat Con la Circolare 27 marzo 2009 della Presidenza del Consiglio dei Ministri Criteri per la comunicazione di informazioni relative al partenariato pubblico-privato ai sensi dell'articolo 44, comma 1-bis del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248 convertito, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1 della legge 28 febbraio 2008, n. 31 (Gazzetta Ufficiale n. 84 del 10 aprile 2009) il governo detta le regole per la comunicazione all Unità Tecnica Finanza di Progetto (UTFP) delle informazioni relative a operazioni di partenariato pubblico-privato avviate dalle pubbliche amministrazioni e ricadenti nelle tipologie indicate dalla decisione Eurostat dell'11 febbraio 2004, così come previsto dall'articolo 1, comma 1 della legge 28 febbraio 2008, n Determinazione n. 1 del 14 gennaio 2009 dell'autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP) IL CONFRONTO TRA APPALTO E CONCESSIONE - LA VALUTAZIONE DEL VALUE FOR MONEY 14

15 Come già indicato all inizio del capitolo l Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP) nella Determinazione 01/2009 prescrive alle Pubbliche Amministrazioni di confrontare la convenienza tra la soluzione tradizionale in appalto e quella in PPP. IL CONFRONTO TRA APPALTO E CONCESSIONE - LA VALUTAZIONE DEL VALUE FOR MONEY 15

16 Capitolo 2 Analisi qualitativa a cura di Alberto Germani Analisi qualitativa 2.1 Aspetti generali 2.2 L approccio del Value For Money assessment 2.3 Elementi di analisi del Value For Money Assessment 2.4 Tempi del Value For Money Assessment nell esperienza anglosassone 2.5 Obiettivi dell analisi qualitativa 2.6 Conclusioni IL CONFRONTO TRA APPALTO E CONCESSIONE - LA VALUTAZIONE DEL VALUE FOR MONEY 16

17 2.1. Aspetti generali Le operazioni di Partenariato Pubblico - Privato (PPP) per la realizzazione di infrastrutture pubbliche e l erogazione di pubblici servizi trovano sempre più consenso fra le pubbliche amministrazioni a livello internazionale. In alcuni paesi industrializzati esse costituiscono ormai da tempo una quota rilevante della spesa pubblica per investimenti infrastrutturali: nel Regno Unito, ma anche in Italia, ad esempio, le aggiudicazioni in PFI (Private Finance Iniziative) hanno da tempo superato la soglia annuale del 20% rispetto a tutti i contratti aggiudicati dalla Pubblica Amministrazione per lavori pubblici. Il segreto del successo del PPP, e più in particolare della finanza di progetto e del PFI 9, che ne costituisce una delle possibili metodologie applicative, risiede in una molteplicità di fattori, il primo ed il più semplice dei quali potrebbe essere individuato, ad una analisi superficiale, nella presenza di vincoli di bilancio pubblico sempre più stringenti, che limitano la quantità di risorse pubbliche disponibili per investimenti, soprattutto a livello di enti locali. E indubbio che la crisi di liquidità nella finanza pubblica a livello internazionale, crisi che si e aggravata a partire dalla fine del 2008, costituisca una forte spinta a considerare il project finance come una semplice ed efficace soluzione al problema di come finanziare gli investimenti pubblici. Tale motivazione non e però sufficiente da sola a spiegare il crescente interesse registrato negli ultimi anni a livello internazionale nei confronti del project finance. Basti pesare, infatti, al caso di paesi che non sembrano essere pressati da vincoli di bilancio, o laddove il coinvolgimento del capitale privato e limitato per ragioni storiche e culturali; questi paesi invece cominciano a sperimentare con successo schemi di PPP nei progetti pubblici. Il caso più recente e costituito dagli Emirati Arabi Uniti, un paese da sempre disposto ad investimenti con capitale pubblico (la finanza islamica pone limitazioni al concetto di profitto negli investimenti per la collettività) in cui dal 2006 sono stati avviati i primi progetti di infrastrutture, nel settore ospedaliero, universitario e dei trasporti, in regime di PPP con capitale esclusivamente privato, alcuni dei quali di dimensioni assai rilevanti 10. E parere condiviso da molti che la finanza di progetto, qualora correttamente applicata, proponga alcuni indiscutibili vantaggi rispetto al procurement tradizionale, di natura non strettamente legata alla finanza pubblica. E il caso di citarne almeno quattro che sono preminenti rispetto agli altri: 1. La corretta allocazione dei rischi contrattuali, soprattutto in fase operativa, tra operatore privato ed Ente concedente pubblico. Tale principio è sancito, in maniera sintetica ma efficace, dalla decisione Eurostat del 11 febbraio 2004 che, partendo dall analisi di una particolare categoria di operazioni (quelle in cui lo Stato è il principale pagatore dei servizi oggetto delle concessioni), determina un criterio di allocazione di rischio che può, a buon titolo, essere di validità generale come best practise. E ancora da ricordare che l applicazione corretta della decisione Eurostat consente, per la categoria a cui si è accennato, un trattamento favorevole degli investimenti pubblici nei conti degli Stati membri dal punto di vista del debito e del deficit, ed è pertanto assai opportuno che l Italia, come altri paesi europei, ne verifichi la puntuale applicazione. 9 Nella accezione di uso corrente nel Regno Unito, il PFI (Private Finance Initiative) indica un meccanismo contrattuale riconducibile al project finance in cui il soggetto privato che opera in regime di concessione di servizi pubblici viene remunerato dall Ente pubblico concedente essenzialmente attraverso la corresponsione di un canone di disponibilità. Nel corso del presente lavoro si farà soprattutto riferimento al Value For Money derivato dall esperienza inglese ed applicato, per l appunto, a contratti di PFI. 10 La concessione per l autostrada Mafraq Ghweifat attualmente in fase di aggiudicazione, che congiunge Abu Dhabi al confine dell Arabia Saudita con una lunghezza di 327 km, ha un investimento complessivo stimato per la sola costruzione di 3 miliardi di USD. IL CONFRONTO TRA APPALTO E CONCESSIONE - LA VALUTAZIONE DEL VALUE FOR MONEY 17

18 2. Il maggiore rispetto dei tempi e dei costi delle operazioni, rispetto alle opere aggiudicate con ordinarie procedure d appalto. Questo vantaggio, riscontrato a livello internazionale, è realizzabile a condizione che i termini della concessione vengano definiti con certezza fra le parti prima dell aggiudicazione, e non possano essere successivamente modificati in modo unilaterale. L esperienza insegna che non è sempre stato così. I problemi sono sorti, per esempio, quando il processo di approvazione del progetto, svolto successivamente all iter di aggiudicazione, ha inteso modificare profondamente (ed alle volte respingere in modo definitivo) le condizioni progettuali, contrattuali e finanziarie precedentemente pattuite dalle parti. 3. L incentivo alla performance da parte del privato. I progetti di project finance sono spesso migliori degli altri, perché il concessionario ne risponde direttamente sul suo fatturato (sia in termini di investimenti che di costi e ricavi operativi), e dunque ha tutto l interesse a sviluppare progetti di qualità ed a farli funzionare al meglio nel lungo periodo. 4. La possibilità che le parti interagiscano fra loro durante la fase di aggiudicazione, attraverso un dialogo che ha lo scopo di pervenire alla proposta che meglio soddisfa il pubblico interesse ed, al contempo, le aspettative di redditività degli investitori. I progetti sono spesso assai complessi, e dunque si perviene alla soluzione migliore attraverso un processo di build-up, di progressivo affinamento in cui entrambe le parti offrono un indispensabile contributo alla ricerca di tale soluzione. Tutte le proposte aggiudicate con successo hanno sperimentato, in misura più o meno rilevante, un processo negoziale fra la parte pubblica e la parte privata, confermato infatti dal sistematico ricorso al Competitive Dialogue come sistema ordinario di aggiudicazione, per questi progetti, a livello internazionale L approccio del Value For Money assessment Le domande fondamentali che le pubbliche amministrazioni si pongono davanti alla scelta di aggiudicare un contratto di realizzazione di una infrastruttura pubblica, sia essa nel settore del trasporto, sanità, custodia, istruzione od altro, con ricorso ad uno schema di partenariato piuttosto che ad un appalto di natura tradizionale, possono essere così riassunte: 1. Il ricorso ad uno schema di partenariato è possibile? 2. Qualora sia possibile, e più conveniente rispetto ai sistemi di appalto tradizionale? A questi semplici interrogativi cerca di dare risposta la metodologia del Value For Money Assessment, una metodologia che, attraverso la valutazione di una molteplicità di fattori, sia di natura quantitativa (legati alla determinazione della convenienza economica finanziaria della parte pubblica), sia di natura prettamente qualitativa, cerca di dare una utile indicazione alle amministrazioni sulla soluzione più conveniente da adottare. Il Value for Money, per sua natura, cerca di dare una soluzione oggettiva al problema, e tale soluzione era all inizio calibrata soprattutto sulla determinazione degli elementi di natura quantitativa. Nel corso degli anni, attraverso l analisi delle esperienze maturate, soprattutto nel Regno Unito ed in Australia, si è visto come la scelta basata essenzialmente sulla valutazione numerica dei risultati, prodotti essenzialmente dal piano finanziario previsionale comparativo (Outline Business Case) non risultava ne affidabile ne esaustiva per determinare da sola la 11 Cfr. Regno Unito, HM Treasury, Value for Money Assessment Guidance, Edizione Novembre 2006: Competitive Dialogue is a procurement procedure introduced through the EU Public Sector Procurement Directive 2004/18/EC and incorporated into English law by the Public Contracts Regulations 2006, which came into force on 31 January It is considered that the Competitive Dialogue Procedure will be the relevant procurement procedure for the majority of PFI procurement. IL CONFRONTO TRA APPALTO E CONCESSIONE - LA VALUTAZIONE DEL VALUE FOR MONEY 18

19 convenienza nel ricorso al PFI, ed andava necessariamente integrata con valutazioni di tipo qualitativo. La valutazione qualitativa ha oggi lo scopo sì di integrare la valutazione quantitativa, ma ha assunto una crescente importanza come meccanismo di valutazione autonoma ex-ante per accertare la fattibilità e la convenienza per il settore pubblico nell utilizzo di meccanismi di project finance, nonché la capacità del settore privato a rispondere in maniera efficiente alla domanda di servizi proposta dalla collettività Elementi di analisi del Value For Money Assessment Il Value For Money parte dall analisi di alcuni fattori, a cui fornisce una risposta, a livello di programma e di singolo progetto, sia dal punto di vista qualitativo che quantitativo. Tali fattori si possono riassumere nei seguenti: Ottimale allocazione dei rischi di progetto sui vari soggetti concorrenti. Nella presente pubblicazione si fa riferimento all allocazione suggerita dalla decisione Eurostat 11/02/ Analisi dei costi di progetto a vita intera (whole-life costs), ovvero lungo il ciclo di vita complessivo del progetto, piuttosto che focalizzati sui soli costi di costruzione. Tale analisi implica un criterio di valore, piuttosto che di puro costo dell infrastruttura da realizzare; Pianificazione e progettazione integrata dell infrastruttura e dei servizi che dovranno essere erogati nel corso della vita utile del progetto. Tale concetto, assai importante, stabilisce un rapporto di funzionalità diretta fra l infrastruttura ed il suo utilizzo nel tempo, ovvero la capacità di rispondere ai bisogni della collettività per cui la stessa è stata concepita e realizzata; L utilizzo, da parte della Pubblica Amministrazione, di un output specification approach, ovvero di una dettagliata descrizione dei bisogni (in termini di specifiche tecnico/contrattuali dei servizi da erogarsi nel tempo) richiesti dalla collettività, a cui i privati rispondono con proposte finalizzate al soddisfacimento dei requisiti richiesti ma caratterizzate da un elevato contenuto di creatività ed innovazione tecnologica; Flessibilità progettuale, per adattare la fase operativa della gestione dell infrastruttura a tutte le modifiche (di natura tecnologica o nell erogazione dei servizi) che dovessero risultare necessarie nel corso della vita utile del progetto; La capacità del progetto di ripagarsi adeguatamente durante la fase gestionale, attraverso la stima dei flussi finanziari generati. Tale fondamentale aspetto è legato alla stima del mercato dell infrastruttura, ovvero alla valutazione dei servizi erogabili, alla loro quantificazione, alla determinazione dei prezzi di vendita. Un aspetto conseguente è l allocazione del rischio di mercato fra parte pubblica e privata, operazione assai delicata per la decisione degli sponsors e dei lenders (ovvero dei finanziatori) di intervenire o meno nell iniziativa, ed a quali condizioni; Un sistema di remunerazione degli investimenti tale da assicurare ai privati il massimo incentivo alla performance in fase gestionale. Tale sistema è normalmente caratterizzato (nel meccanismo del PFI) da remunerazioni variabili (del tipo risk/reward) che tengono conto del livello di prestazione effettivamente conseguito nella fase di erogazione dei servizi (under o outperformance); 12 Riferimento al par. 4.5 IL CONFRONTO TRA APPALTO E CONCESSIONE - LA VALUTAZIONE DEL VALUE FOR MONEY 19

20 Una accurata valutazione dei termini contrattuali, atta a regolamentare un periodo assai più lungo di una normale costruzione. Diventano ad esempio critici i fattori legati alla disponibilità dell infrastruttura nel tempo, all assicurare al privato (ed ai suoi finanziatori) la possibilità di ripagamento nel tempo degli investimenti, le clausole di anticipata conclusione, di subentro, di protezione da variazioni normative e regolamentari che possano mettere in pericolo i flussi finanziari; La valutazione della complessità del progetto e dei costi necessari alla sua corretta gestione nel tempo (soprattutto nella fase operativa); La valutazione della capacità di risposta del settore privato, ovvero della sua disponibilità (comunemente definita supply side capacity) in termini di competenza, know-how e maggiore competitività nei costi/benefici, a realizzare e gestire al meglio il progetto rispetto al settore pubblico. Tale valutazione coinvolge, naturalmente, il settore finanziario e la sua capacità di erogare le risorse necessarie in modo da rendere l opzione PFI globalmente più competitiva 13. A tali quesiti è chiamata a rispondere, nei termini più generali, l analisi qualitativa Tempi del Value For Money Assessment nell esperienza anglosassone 14 Il Value For Money Assessment, viene eseguito nei vari momenti della vita del progetto. Secondo lo schema proposto dal HM Treasury britannico 15, sono tre le fasi in cui e prevista l esecuzione del test, e precisamente: 1. A livello di Programma (Stage 1 Programme Level assessment) La fase della programmazione prevede lo studio di un complesso di interventi in un determinato settore degli investimenti pubblici: ad esempio ospedali, scuole, carceri. La valutazione del ricorso a schemi di PFI effettuata nell ambito della messa a punto di tali programmi prevede la verifica a livello globale della esistenza (o meno) dei requisiti per l implementazione di tali programmi in PFI, e si esprime attraverso gli studi di fattibilità a livello di programma di intervento, di cui costituisce una componente essenziale. Sono diversi i programmi pianificati e realizzati in Gran Bretagna dal 1995 ad oggi, per i quali la verifica del PFI ha dato esito positivo: si citano ad esempio 100 Hospitals before 2010 nel settore ospedaliero e Building Schools for the Future in quello dell education. 2. A livello di progetto (Stage 2 Project Level Assessment) Una volta valutata la convenienza del ricorso al PFI a livello di settore e di programma, il Value for Money Assessment (e con esso l analisi qualitativa) viene ripetuto a livello di singolo intervento, come parte integrante dello studio di fattibilità dello stesso. In questa 13 Altra valutazione che dovrebbe essere effettuata in fase di scelta dell intervento e quella delle esternalità del progetto (positive e/o negative), ovvero sulla esistenza di fattori (sicurezza, risparmio del tempo, miglioramento della qualità dei servizi ecc.) che entrano nell analisi più generale benefici costi, di competenza essenzialmente pubblica (mentre, come sappiamo, la decisione del privato e soprattutto legata all analisi economico finanziaria del progetto). Ovviamente tale valutazione e posta a monte di tutto il VfM assessment e pertanto anche di quella qualitativa. 14 Per quanto riguarda la tempistica del VfM assessment in Italia si rimanda al par. 7.1 della presente pubblicazione. 15 HM Treasury, Value for Money Assessment Guidance, Edizione Novembre 2006 e succ. mod. Int. IL CONFRONTO TRA APPALTO E CONCESSIONE - LA VALUTAZIONE DEL VALUE FOR MONEY 20

21 fase si vuole accertare se la convenienza complessiva individuata a livello di programma sussiste per il progetto in esame, ed eventualmente quali misure specifiche sono richieste; 3. A livello di procedura di aggiudicazione (Stage 3 Procurement Level Assessment) Durante la fase di gara, prima dell aggiudicazione, l Ente appaltante effettua una verifica definitiva di convenienza dell offerta in PFI ricevuta dal concorrente risultato vincitore, da paragonarsi con altre potenziali offerte calcolate rispetto a sistemi di aggiudicazione tradizionale. Tale verifica consente di determinare in via definitiva la certezza e la misura del Value For Money ottenuto dall Amministrazione attraverso il ricorso al PFI Obiettivi dell analisi qualitativa Se le metodologie di accertamento possono mutare al procedere dei tre livelli di analisi individuati, gli obiettivi dell analisi qualitativa non cambiano, soprattutto fra il livello di analisi si programma e di progetto singolo, per i quali vi e una sostanziale identità. L analisi qualitativa si pone infatti come obbiettivo l accertamento dei seguenti tre elementi di carattere generale: Praticabilità (Viability) Convenienza (Desirability) Ottenibilità (Achievability) Praticabilità (Viability) Accertare la praticabilità della soluzione in PFI vuol dire verificare se gli obiettivi e le aspettative che la Pubblica Amministrazione si prefigge di raggiungere nella realizzazione del progetto, possono essere tradotti in clausole efficaci da porre a base del contratto di PFI. Tutti i progetti pubblici sono ugualmente validi, ma non tutti sono realizzabili attraverso la finanza di progetto. Questa semplice verità viene accertata attraverso la praticabilità, ovvero la verifica della sussistenza delle condizioni per l intervento del capitale privato. Si tratta in sostanza di vedere se sia possibile trovare nel progetto un meccanismo che garantisca una adeguata remunerazione all investitore. Costituiscono l oggetto della analisi della praticabilità i seguenti punti: a. L accertamento di un mercato tariffabile dell iniziativa, in grado di generare I necessari flussi di cassa nel lungo periodo, sia nel caso in cui tali flussi vengano coperti attraverso pagamenti pubblici (availability payments) oppure da tariffe pagate direttamente dall utenza (tolls), sia infine che vengano adottati altri sistemi di pagamento (ad esempio, shadow tolls); b. La determinazione della misura di performance dell operatore della concessione (particolarmente importante nel caso di pagamenti a carico dell ente pubblico); c. La stima sommaria della dimensione degli investimenti in conto capitale, e se sia possibile coprire tali investimenti con capitale interamente privato oppure se sia opportuna o necessaria, in termini generali, una partecipazione pubblica nella forma più idonea (prestito agevolato, contributo in conto capitale o interessi, garanzia sovrana); d. La verifica della flessibilità operativa del progetto, ovvero la sua adattabilità nel tempo a cambiamenti delle leggi, regolamenti e norme tecniche che governano il settore in cui l iniziativa si inserisce; IL CONFRONTO TRA APPALTO E CONCESSIONE - LA VALUTAZIONE DEL VALUE FOR MONEY 21

22 e. La verifica dei confini del progetto, le sue possibili interferenze con altri servizi, mercati o situazioni territoriali che possono generare potenziali conflitti 16 ; f. La verifica del sistema regolatorio per il settore di investimento, la presenza di eventuali vincoli o restrizioni normative alla possibilità del privato di erogare i servizi richiesti (ad esempio, nel settore della custodia 17, dell istruzione, della sanità, ecc.) In sintesi, l accertamento della praticabilità nell analisi qualitativa risponde alla seguente domanda: La Pubblica Amministrazione titolare del progetto ritiene possibile e praticabile l erogazione dei servizi richiesti attraverso contratti di lungo periodo in regime di PFI, dato il quadro normativo, il sistema regolatorio vigente ed accertata la presenza di un mercato tariffabile dell iniziativa? Convenienza (Desirability) Con il termine di desirability viene definita la parte dell analisi qualitativa che si occupa di esplorare i vantaggi che l Amministrazione è in grado di ottenere attraverso un meccanismo di PFI, e di vedere se tali vantaggi compensano un eventuale maggior costo di sviluppo del progetto. Per sua definizione, la verifica qualitativa della desirability trova il complemento nell analisi quantitativa del VfM, laddove viene definito in termini di valore finanziario il differenziale (di costo o di ricavo, attualizzato) dei vantaggi e svantaggi attesi. Come noto, il meccanismo del PFI è in grado di fornire, in via generale, una migliore allocazione dei rischi e di generare meccanismi di incentivazione alla produzione di servizi di migliore qualità da parte degli operatori privati. Di contro, le specifiche dei servizi e le modalità della loro erogazione stabilite nel contratto di PFI propongono un costo che l Amministrazione deve valutare, e può risultare più o meno conveniente rispetto ad un normale affidamento. In altre parole, ciò che si vuole accertare (dal punto di vista qualitativo, oltre che quantitativo) è se i benefici proposti dal PFI siano in grado di compensare gli eventuali costi aggiuntivi, rendendo nel complesso la spesa pubblica più efficiente. Gli elementi da verificare in dettaglio sono i seguenti: a. Gestione del rischio: la domanda che qui ci si pone è se il privato sia in grado di gestire complessivamente il rischio di programma (o di progetto) in modo più efficiente, vale a dire a costi globali minori, rispetto alla Pubblica Amministrazione. La parte qualitativa dell analisi del rischio che qui viene fatta e di estrema importanza per individuare ed allocare correttamente i rischi del progetto, che poi verranno valutati sotto il profilo finanziario nell analisi quantitativa. Un altra domanda che qui ci si pone è se il meccanismo di pagamento ed i termini contrattuali individuati nel caso del PFI siano in grado di assicurare effettivamente la massima efficienza nel trasferimento al privato di detti rischi. b. Innovazione: è una parola chiave nei progetti in PFI. Normalmente, i progetti che richiedono un più elevato tasso di innovazione sono quelli che meglio rispondono alla strategia contrattuale della finanza di progetto, in quanto consentono agli investitori privati 16 Un caso di scuola in tal senso e costituito dalle realizzazioni in finanza di progetto nel settore dei parcheggi pubblici. In questo caso i Comuni (e le diverse Amministrazioni che si susseguono) sono chiamati ad una attenta verifica delle politiche di sosta lungo la la durata della concessione, al fine di non intraprendere iniziative che possano mettere a repentaglio I flussi di cassa che assicurano il ripagamento nel tempo degli investimenti effettuati dai privati. 17 Per l Italia, a differenza di altri paesi, lo sviluppo di progetti in PFI nel settore della custodia e limitato dalle restrizioni imposte dal regolamento carcerario alla produzione di alcuni servizi da parte di privati. IL CONFRONTO TRA APPALTO E CONCESSIONE - LA VALUTAZIONE DEL VALUE FOR MONEY 22

23 di investire in infrastrutture e servizi con maggiori potenzialità e di conseguenza di poter contare su aspettative di reddito migliori a garanzia del ripagamento degli investimenti. Di contro, un eccessivo tasso di innovazione potrebbe indurre atteggiamenti prudenti nei finanziatori, ed un aumento del pricing del debito da parte degli stessi. c. Valore residuo degli investimenti: sotto questo aspetto rientra la valutazione della vita utile dell infrastruttura e la stima di un suo eventuale valore residuo alla fine della concessione. Tale aspetto è di estrema importanza per stabilire una ragionevole durata del contratto, e la convenienza da parte dell Amministrazione, in caso di infrastrutture complesse, a riconoscere un valore finale non ammortizzato per non incorrere in concessioni estremamente lunghe. d. Valutazione della performance e meccanismi di incentivazione: Il sistema di pagamento prescelto, soprattutto nel caso di PFI 18, deve anzitutto prevedere un efficiente meccanismo di valutazione dei servizi. La verifica è di diretta responsabilità della Amministrazione concedente, che deve controllare la performance sulla base degli standard contrattuali prefissati (i cosiddetti KPIs, Key Performance Standards). Un sistema di pagamento efficace deve prevedere un meccanismo di risk/reward per il concessionario, ovvero l applicazione di penalità per i servizi che non raggiungono i relativi standard minimi di qualità, e di premi nel caso in cui l Amministrazione voglia specificamente incentivare il raggiungimento di determinati obiettivi 19. L entità e la proporzionalità delle penali sono oggetto di numerosi studi ed approfondimenti 20. e. Costi a vita intera: la stima finanziaria dei costi del progetto è oggetto dell analisi quantitativa, ma è compito dell analisi qualitativa elencare ed analizzare i costi a vita intera del progetto (whole-life cycle costs), considerati nella loro specificità. Particolare attenzione viene riservata ai costi di gestione e di produzione dei servizi, che devono essere adeguati agli standard contrattuali. In questa fase vengono inoltre ipotizzati gli specifici cicli di manutenzione ordinaria e straordinaria a cui il privato dovrà sottoporre l infrastruttura, in modo da consentire il ritorno della stessa in perfetta efficienza nella disponibilità pubblica alla fine della concessione. La verifica della desirability nell analisi qualitativa risponde in sintesi alla seguente domanda: La Pubblica Amministrazione titolare del progetto deve aspettarsi che, attraverso l opzione in PFI, i vantaggi generati a vita intera siano più che compensati dagli eventuali maggiori costi per gli investimenti, così da generare un valore superiore per la collettività? 18 E il caso di ricordare che I progetti di PFI prevedono un pagamento da parte dell Amministrazione concedente basato sulla qualità e quantità dei servizi erogati in fase gestionale. Il privato e dunque ritenuto indenne dal rischio di mercato dell iniziativa, che per definizione e interamente a carico della parte pubblica (salvo limitate variazioni contrattuali che possono essere previste in alcuni casi). Progetti in PFI sono, ad esempio, le scuole, gli ospedali, le carceri, gli uffici della Pubblica Amministrazione. 19 Si pensi, ad esempio, al caso della riduzione della incidentalità sulle autostrade, per tale obiettivo le Amministrazioni concedenti possono prevedere specifici incentivi in caso di raggiungimento di target elevate. Tali pattuizioni sono oggetto di speciali addenda contrattuali (le cosiddette Crash Reduction Strategies). 20 Si veda in proposito: Il PPP ed il Patto di Stabilità europeo. L impatto della decisione EUROSTAT dell 11 febbraio 2004 sulle operazioni di Partenariato pubblico privato, pubblicazione a cura dell Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma, marzo IL CONFRONTO TRA APPALTO E CONCESSIONE - LA VALUTAZIONE DEL VALUE FOR MONEY 23

24 Ottenibilità (Achievability) Le verifiche di fattibilità e sui vantaggi derivati non dicono, da sole, se le aspettative della Pubblica Amministrazione saranno effettivamente soddisfatte. Esistono infatti altri due aspetti di cui è indispensabile tenere conto per affermare con certezza che il ricorso al PFI sarà effettivamente premiante per le finalità pubbliche: la capacità del mercato privato di garantire un livello di expertise adeguato, e la capacità di selezionare la migliore offerta attraverso un vero confronto concorrenziale. Questo ultimo aspetto porta come conseguenza la problematica dei costi di gara, generalmente molto più alti rispetto al procurement tradizionale. Gli elementi che entrano in gioco nella verifica di Ottenibilità sono i seguenti: a. Interesse del mercato: la verifica della capacità del settore privato di rispondere adeguatamente alla sollecitazione dell Amministrazione, nonché il suo interesse a farlo sulla base delle condizioni proposte, rappresenta un aspetto critico del successo di un progetto in PFI. L esistenza di un mercato privato dotato della necessaria esperienza per affrontare il progetto di concessione proposto, così come la sua disponibilità a partecipare ad un lungo, costoso e complesso procedimento di gara, sono elementi da cui dipende in maniera essenziale il successo dell iniziativa. b. Market testing: In alcuni paesi europei (Regno unito ed Olanda, ad esempio) vengono sistematicamente condotti dei market tests prima del lancio delle iniziative in finanza di progetto, al fine di sondare l interesse e la capacità del settore privato. Una simile esperienza è stata effettuata di recente anche in Italia, mediante la presentazione pubblica al mercato del dello studio di fattibilità di un progetto complesso prima della sua approvazione definitiva da parte dell Amministrazione titolare 21. E opinione di chi scrive che questo costituisca una best practice a cui il pubblico dovrebbe fare sempre ricorso, al fine di evitare inutili proposizioni di iniziative che il mercato non e in grado di recepire, cogliendo invece utili suggerimenti da parte degli operatori per rendere tali iniziative più appetibili e realizzabili. c. Procedimento di gara: è da verificare anzitutto l esistenza di adeguate capacità all interno del settore pubblico di gestire il processo di gara in modo da garantire la massima concorrenzialità e trasparenza. Nel caso del PFI la prassi internazionale è di aggiudicare attraverso forme di dialogo competitivo 22, caratterizzate da forte interattività e negoziazione fra i soggetti, che possono o meno prevedere un livello finale di confronto fra le due offerte giudicate migliori 23. Tali processi di aggiudicazione sono di norma assai delicati e complessi, e non tutte le amministrazioni sono in grado di condurli in modo adeguato, qualora non si dotino di adeguate professionalità specifiche per la fase di gara. Anche nel caso del miglior progetto in PFI, una procedura di aggiudicazione mal condotta, oltre che a non portare ad alcun risultato, genera un elevato grado di frustrazione fra i competitori, sia per l elevato esborso a cui essi sono chiamati a far fronte, sia per le durate eccessivamente lunghe. 21 Azienda Ospedaliero Universitaria di Pisa, Studio di fattibilita per il completamento del nuovo ospedale di Cisanello, presentazione del Si veda la Direttiva europea 2004/18/EC del 31 marzo 2004 relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi. In altri paesi extra europei si adottano procedure similari. 23 Il cosiddetto BAFO stage, (Best and Final Offer), in cui I raggruppamenti promotori delle due migliori offerte sono chiamati a conforntarsi direttamente al fine di consentire all Amministrazione di selezionare il Preffered Bidder. IL CONFRONTO TRA APPALTO E CONCESSIONE - LA VALUTAZIONE DEL VALUE FOR MONEY 24